美國殘疾人職業(yè)教育立法特點(diǎn)及其啟示

陳瑞英, 劉 煒

(浙江特殊教育職業(yè)學(xué)院 教務(wù)處,杭州 310023)

0 引 言

殘疾人實(shí)現(xiàn)自我的有效途徑就是廣泛參與社會，為了更好地促進(jìn)殘疾人融入社會，美國自20世紀(jì)60年代就開始注重開發(fā)殘疾人的人力資本和個(gè)人潛能，并根據(jù)社會發(fā)展進(jìn)程不斷制定和實(shí)施殘疾人補(bǔ)償教育和職業(yè)教育的政策與立法，有力推動了美國殘疾人事業(yè)的發(fā)展。美國在殘疾人補(bǔ)償立法，職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)，職業(yè)教育師資隊(duì)伍建設(shè)，企業(yè)職業(yè)培訓(xùn)以及產(chǎn)業(yè)和教育相結(jié)合的立法和體制保障等處于世界前沿，值得學(xué)習(xí)、借鑒。

約翰遜1964年當(dāng)選總統(tǒng)時(shí)正式向全民宣布：本屆政府“向貧困無條件宣戰(zhàn)” 。 在此背景下，聯(lián)邦政府開始“關(guān)注包括殘疾人在內(nèi)的弱勢群體，并著手制定與弱勢群體相關(guān)的補(bǔ)償教育法案”[1]。

1 以立法保障殘障人士獲得均等學(xué)習(xí)機(jī)會

1965年4月通過了《初等和中等教育法》，這是美國保障學(xué)校教育資金獲得資助的最大法律，它的主旨是為保障那些低收入者包括殘疾人家庭出身的孩子有獲得教育的機(jī)會。1973年通過的《職業(yè)康復(fù)法》經(jīng)1974、1976和1978年的3次修訂和改進(jìn)，被美國大多數(shù)州接受。該法案主要是為幫助殘疾人實(shí)現(xiàn)職業(yè)康復(fù)，它“從殘疾人職業(yè)康復(fù)的意義、具體人員的配置及培訓(xùn)、資金來源的保障和監(jiān)督管理體系的完善等方面予以規(guī)定”[2]，該法案對職業(yè)康復(fù)的規(guī)定“實(shí)現(xiàn)了殘疾人發(fā)展與貢獻(xiàn)社會雙贏的作用”[3]，職業(yè)康復(fù)對殘疾人非常有意義，不但有助于提高他們的自信和生活能力，還為他們?nèi)谌肷鐣峁┝烁嗟臋C(jī)會。1975年聯(lián)邦政府頒布的《所有殘障兒童教育法》(1990年10月修改為《殘疾人教育法》)中明確規(guī)定：州政府應(yīng)為全體3～21歲殘疾人提供適合他們且免費(fèi)公共教育，無論這些孩子的殘疾類型和嚴(yán)重程度如何。這一立法確保了美國每一個(gè)殘疾兒童都能獲得公平的入學(xué)接受教育的機(jī)會。

同時(shí)，美國聯(lián)邦政府也看到，僅僅為殘疾孩子提供上學(xué)機(jī)會是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要滿足每個(gè)殘疾孩子的特殊教育需求、幫助他們在未來順利融入社會生活才是殘疾人教育的根本目標(biāo)。事實(shí)上，在美國，有很大部分殘疾學(xué)生雖然接受過特殊教育，但實(shí)際上這部分學(xué)生離開學(xué)校在融入社會生活的過程中“仍然遭遇嚴(yán)重的困難，以至被迫滯留在家，或者只能在隔離工廠中就業(yè)”[4]。基于此，美國殘疾人教育改革自20世紀(jì)80年代中期以來，改革理念逐漸從保障公平入學(xué)轉(zhuǎn)為確保質(zhì)量提高。這在《美國殘疾人法案》(1990年7月26日通過)和《殘疾人教育法》(同年修訂)中得到體現(xiàn)。《美國殘疾人法案》的規(guī)定和處罰是非常具體詳細(xì)的，對任何違反該法案的行為都有明確的處罰。該法案“改變了全社會對殘疾人的觀念和態(tài)度”[2]，對突破阻礙殘疾人融入社會的各種有形及無形的障礙起到了極大推動作用；而《殘疾人教育法》則進(jìn)一步規(guī)定在16歲之前必須對有特殊需求的學(xué)生實(shí)施轉(zhuǎn)銜計(jì)劃，學(xué)校和教師、家長及其他相關(guān)服務(wù)提供者都應(yīng)該對這些有特殊需要的學(xué)生興趣、特長和才能進(jìn)行詳細(xì)的評估與鑒定，并為他們制定適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)轉(zhuǎn)銜目標(biāo)、明確期限和評估方法，輔之以必要的轉(zhuǎn)銜服務(wù)，以幫助他們順利完成轉(zhuǎn)銜。美國的就業(yè)轉(zhuǎn)銜服務(wù)為有特殊需求的“學(xué)生從學(xué)校順利過渡到工作中，實(shí)現(xiàn)成功就業(yè)發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了美國殘疾人的就業(yè)發(fā)展”[5]。 與此同時(shí)，美國聯(lián)邦政府也看到，只有通過教師才能夠使教育改革的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。于是，從20世紀(jì)90年代以來，通過提高特殊教育教師的素質(zhì)來確保殘疾人教育質(zhì)量，逐漸成為美國殘疾人教育改革者的共識。在此基礎(chǔ)上，美國特殊兒童委員會于1995年提出《每個(gè)特殊教師須知——有關(guān)特殊教育教師培養(yǎng)和資格證書的國際標(biāo)準(zhǔn)》(簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》)，明確了特殊教育教師的從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。2002年1月，頒布了《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》，加強(qiáng)了政府對教育的責(zé)任和各州辦學(xué)靈活性，以確保每個(gè)孩子都享有均等的受教育機(jī)會和優(yōu)質(zhì)教育。隨后在2004年，為了回應(yīng)《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》對高素質(zhì)教師的規(guī)定，聯(lián)邦政府頒布《殘疾人教育促進(jìn)法》，在這個(gè)法律中第一次明確了“高素質(zhì)”特殊教育教師的特定內(nèi)涵，并明確表示聯(lián)邦政府將會加大對殘疾人教育的資助力度。

盡管美國的殘疾人教育立法在不同的歷史階段在內(nèi)容上各有側(cè)重，而其對弱勢補(bǔ)償宗旨卻始終如一，并且在殘疾人教育立法實(shí)施過程中始終以政府資助為保障，措施具體，操作性強(qiáng)，強(qiáng)有力地推進(jìn)美國殘疾人教育質(zhì)量的提升，推動了美國教育公平的快速發(fā)展。

2 職業(yè)教育立法具全民性，且體系完善

在美國，職業(yè)教育非常受重視，且對象包括殘疾人在內(nèi)全部被覆蓋，所以美國職業(yè)教育法規(guī)具有明顯的全民性特征。1990年的《卡爾．伯金斯法案》提出要關(guān)注和保障弱勢群體，如殘疾人、女性和黑人甚至囚犯的受教育權(quán)。從此，美國職業(yè)教育就面向全體人群。與此同時(shí)，人們在認(rèn)識上也不再把職業(yè)教育只看作是職業(yè)訓(xùn)練，而是將其上升到勞動力訓(xùn)練層面，這“進(jìn)一步推進(jìn)了美國職業(yè)教育的現(xiàn)代化進(jìn)程”[6]。

美國的職業(yè)教育法律不僅在對象上覆蓋全民，涵蓋了各個(gè)州、各種行業(yè)的職業(yè)教育，而且在層級上包括聯(lián)邦法和地方法。美國職業(yè)教育立法歷經(jīng)100多年的不斷完善，有統(tǒng)計(jì)顯示，自林肯總統(tǒng)1862年簽署美國第一部職業(yè)教育法——《莫雷爾法案》至今，已先后頒布155個(gè)有關(guān)職業(yè)教育的法規(guī)與法案。這樣完善的法律體系“對職業(yè)教育的良性發(fā)展起到了很好規(guī)范和制約作用”[7]。其中，1963年通過的《職業(yè)教育法案》重構(gòu)了美國的職業(yè)教育體系，它明確指出：每個(gè)州的職業(yè)教育部門都必須與企業(yè)開展合作，為大學(xué)生提供在學(xué)校和在企業(yè)帶薪工作兩種學(xué)習(xí)形式的“交替輪換的合作教育”[8]，并且大大增加了對職業(yè)教育的投資。由此，美國職業(yè)教育社會化進(jìn)入新的階段。1982年的《職業(yè)培訓(xùn)合作法》則將職業(yè)教育和企業(yè)進(jìn)一步緊密相聯(lián)，不僅強(qiáng)調(diào)州和地方機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對職業(yè)教育的管理，還要求企業(yè)積極參與職業(yè)培訓(xùn)，該法案“是美國歷史上第一個(gè)由政府與私人和團(tuán)體共同參與制定的成人職業(yè)訓(xùn)練法案”[9]，隨著該法案的實(shí)施，美國形成了全社會共同關(guān)注職業(yè)教育的良好社會氛圍。1984年頒布并在1990年和2006年兩次修訂的《卡爾·帕金斯職業(yè)教育法案》繼續(xù)增加對職業(yè)教育的資助，但“資助項(xiàng)目必須促進(jìn)職業(yè)和學(xué)術(shù)課程的整合，促進(jìn)學(xué)生獲得與工作有關(guān)的經(jīng)驗(yàn)”[8]，并且還要審查其是否具有獲得撥款的資格；1994年，聯(lián)邦政府通過了《學(xué)校到工作機(jī)會法案》，該法案為學(xué)校到工作場所的過渡建立了強(qiáng)有力的支持系統(tǒng)，促進(jìn)了利益相關(guān)者，如：各州的教育主管部門、參與培訓(xùn)和人力資源的相關(guān)機(jī)構(gòu)、教育工作者、企業(yè)主、勞工組織、社區(qū)組織以及學(xué)生和家長，在教育中合作，大大促進(jìn)了學(xué)校和企業(yè)主之間的合作。該法案推動美國校企合作邁上了新臺階，“進(jìn)而促進(jìn)美國職業(yè)教育的發(fā)展”[8]?？梢钥闯觯诿绹殬I(yè)教育改革的過程中，校企合作的核心地位始終受法律保障并在全國范圍內(nèi)得到推廣。

美國的每一項(xiàng)職業(yè)教育法案都有具體的實(shí)施方案和建議，具有很強(qiáng)的可操作性。例如，從聯(lián)邦政府到各州的相關(guān)職業(yè)教育立法中，幾乎都明確規(guī)定了配套的專項(xiàng)資金數(shù)量和清晰的分配方案，甚至細(xì)到職業(yè)教育的年度撥付經(jīng)費(fèi)額度及其用途，這樣詳盡的規(guī)定確保了法律的有效實(shí)施，也使得企業(yè)能朝著聯(lián)邦政府設(shè)計(jì)的方向參與職業(yè)教育，確保美國的職業(yè)教育改革基本上按照政府的期望發(fā)展。

3 對我國發(fā)展殘疾人職業(yè)教育的啟示

上面的分析足以讓我們明白，美國殘疾人教育事業(yè)的發(fā)展并不是盲目的，它有自身的邏輯起點(diǎn)，即殘疾人教育受聯(lián)邦政府制定的殘疾人法律包括殘疾人教育法案和職業(yè)教育法案的有力保障。美國在維護(hù)殘疾人合法權(quán)益、推動殘疾人教育包括職業(yè)教育的相關(guān)立法及相關(guān)舉措，對我國殘疾人職業(yè)教育立法有以下啟示和借鑒。

3.1 建立多層結(jié)構(gòu)、覆蓋全民的職業(yè)教育法律體系

目前在我國只有一部職業(yè)教育專項(xiàng)法——《中華人民共和國職業(yè)教育法》，該法對殘疾人的職業(yè)教育著墨不多，雖然還有一些地方性的職業(yè)教育法規(guī)、規(guī)章和行政法規(guī)， 但數(shù)量有限，而且相配套的法律也不夠完善；我國對殘疾人受教育權(quán)的保障主要通過《殘疾人保障法》《殘疾人教育條例》《教育法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》等法律的實(shí)施來推進(jìn)，但這些法律缺少與之配套的實(shí)施細(xì)則，使得法律規(guī)定的部分原則性精神在實(shí)際執(zhí)行中難以真正落地。所以，無論是職業(yè)教育法規(guī)還是殘疾人教育法規(guī)都存在配套法規(guī)數(shù)量少、位階低、內(nèi)容不全面等問題。

事實(shí)上，殘疾人職業(yè)教育所涉及的法律關(guān)系相對比較復(fù)雜，它不僅需要《職業(yè)教育法》和《特殊教育法》的保障，還需要相關(guān)的配套法律來推動全民職業(yè)教育的普及。為此，有專家指出，在我國需要“就農(nóng)業(yè)職業(yè)教育、殘疾人職業(yè)教育、職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)保障、職業(yè)教育師資隊(duì)伍建設(shè)、企業(yè)職業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)學(xué)結(jié)合等單獨(dú)立法”[10]，必須努力做到“基本法與普通法相結(jié)合，法令與政令相結(jié)合，基本法與相關(guān)法相結(jié)合”[11]，進(jìn)而健全我國的職業(yè)教育法律體系，推動全民職業(yè)教育的健康發(fā)展。

3.2 加大資金支持，強(qiáng)化殘疾人職業(yè)教育立法

從美國殘疾人教育的發(fā)展歷程可見，伴隨著每一項(xiàng)殘疾人教育法案和職業(yè)教育法案的頒布與貫徹執(zhí)行，聯(lián)邦政府和州政府對殘疾人教育資金投入都會有新增長。僅“就2007年至2011年的近5年內(nèi)，美國的殘疾人教育經(jīng)費(fèi)增長了54%”[12]。有鑒于此，我國應(yīng)以立法的形式來保障殘疾人職業(yè)教育的資金投入，以便更有效地激勵(lì)企業(yè)參與殘疾人職業(yè)教育的積極性。不僅如此，對資金具體的投入比例、分配方式、獎(jiǎng)懲辦法均要有明確規(guī)定，盡量避免法律條款上的“彈性”以及字面表述上的過于籠統(tǒng)或委婉，唯有如此，才能有效提高我國殘疾人職業(yè)教育法的可操作性。

在立法程序上，美國國會眾參兩院是立法機(jī)關(guān)，其議員是專門的立法主體。議員的專業(yè)化水平比較高，國會不僅專門建立協(xié)助議案起草的一個(gè)隊(duì)伍龐大的工作班子，并有“常設(shè)委員會”[2]，推進(jìn)立法工作專業(yè)化、常規(guī)化，并積極回應(yīng)在立法工作中的各種復(fù)雜需求。借鑒美國聯(lián)邦政府立法程序規(guī)范的成功經(jīng)驗(yàn)，我國可在殘疾人職業(yè)教育立法中成立專門委員會，進(jìn)一步規(guī)范殘疾人職業(yè)教育議案的審議流程與制度，使立法主體(即全國人大和地方人大)在審議議案中能相互辯論和驗(yàn)證，這有利于將地方法規(guī)的“特殊性”容于“基本法”的原則規(guī)定中，也可避免殘疾人職業(yè)教育地方性法規(guī)的盲目性，確保上位法與下位法之間的層級與邏輯清晰；還可試行殘疾人職業(yè)教育立法聽證制，聽取社會各界對殘疾人職業(yè)教育的建議和意見，以增強(qiáng)立法的民主性；各級教育部門還要加強(qiáng)對殘疾人職業(yè)教育的專業(yè)化管理，“成立專門負(fù)責(zé)殘疾人法律與政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)”[13]，為殘疾人公平享有受教育權(quán)提供行之有效的行政救濟(jì)和司法幫助。

3.3 以校企合作為核心，加強(qiáng)特殊教育師資培養(yǎng)

從1963年的《職業(yè)教育法》到1994年的《學(xué)校到工作機(jī)會法案》，美國始終把校企合作作為職業(yè)教育的核心。聯(lián)邦政府在資金、政策等方面對企業(yè)與職業(yè)學(xué)校合作辦學(xué)給予諸多支持和優(yōu)惠。所以，在美國的很多學(xué)校里可以看到許多課程內(nèi)容安排與相關(guān)培訓(xùn)都是學(xué)校和企業(yè)共同商議而擬定的，而且“課程內(nèi)容也更多地引入實(shí)踐常識、商務(wù)活動”[14]，這些安排與實(shí)訓(xùn)有助于學(xué)生順利地過渡并適應(yīng)步入社會后的工作環(huán)境。借鑒美國校企合作立法和特殊教育就業(yè)轉(zhuǎn)銜服務(wù)的成功實(shí)踐，我國需要盡快制定統(tǒng)一、權(quán)威的《特殊教育法》，及時(shí)修訂《職業(yè)教育法》和《高等教育法》，因地制宜出臺《殘疾人職業(yè)教育校企合作辦法》等地方性法規(guī)，全面實(shí)施《特殊教育教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(教師〔2015〕7號)，明確殘疾人職業(yè)教育合作各利益方的權(quán)責(zé)和政府支持方式，規(guī)范特殊教育師資的培養(yǎng)與培訓(xùn)，推動殘疾人職業(yè)教育在法律法規(guī)的引導(dǎo)下規(guī)范運(yùn)行。另外，應(yīng)鼓勵(lì)社會專業(yè)機(jī)構(gòu)、動員社會各界關(guān)注并參與特殊教育，重視家校合作，政府應(yīng)對家長所承受的物質(zhì)和精神壓力做出必要補(bǔ)償和支持，學(xué)校和相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)為殘疾人父母提供充分的交流機(jī)會，保障家長的參與權(quán)利并明確其義務(wù)，家庭和學(xué)校都要盡早地對殘疾孩子開展生涯教育。在推進(jìn)殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的進(jìn)程中，應(yīng)高度重視學(xué)校與企業(yè)的合作，努力建立“多渠道的資金保障體系”[5]并在法律的保障下不斷完善，從而幫助學(xué)生能順利從學(xué)校過渡到工作場所實(shí)現(xiàn)成功就業(yè)，并能更好地適應(yīng)和融入社會生活。

4 結(jié) 語

殘疾人教育立法和職業(yè)教育立法的不斷完善促使美國的職業(yè)教育得到健康充分的發(fā)展，并促進(jìn)了殘疾人社會保障理念由人道主義轉(zhuǎn)向人本主義。從中可啟示，在制定和實(shí)施殘疾人相關(guān)社會保障法規(guī)和政策時(shí)要以“人本主義理念為基礎(chǔ)”[15]，尤其在教育領(lǐng)域，一定要立足殘疾人的教育訴求去完善殘疾人職業(yè)教育法律，并以此為保障來推動我國殘疾人職業(yè)教育的良性發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)《關(guān)于加快發(fā)展殘疾人職業(yè)教育的若干意見》(教職成〔2018〕5號)中提出的殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的3個(gè)目標(biāo)：“促進(jìn)教育公平”“促進(jìn)殘疾人就業(yè)和全面發(fā)展”“加快殘疾人小康進(jìn)程”[16]。