軌道項目PPP模式招標關鍵問題的思考與實踐

陳廷模

（重慶天廷工程咨詢有限公司，重慶 400015）

0 引言

近幾年，在持續(xù)深化城市交通供給側結構性改革與投融資體制改革的驅動下，在國家大力推廣政府和社會資本合作(PPP)的政策引導下，國內已有大量城市軌道交通項目采用PPP模式進行投資、建設和運營。重慶軌道交通5A線（富華路-跳蹬南）、重慶軌道交通4號線（民安大道-石船）兩條線路經重慶市政府批準采用PPP模式進行建設，這也是重慶軌道交通項目第一次采用PPP模式建設。這一投融資模式的招標存在哪些關鍵問題，以及應該如何更優(yōu)地解決，是亟須研究的課題。筆者所在單位作為這兩個項目的招標代理機構，在歷時幾個月的招標代理工作中，我們團隊通過不斷地學習、借鑒其他城市的成功案例，對這些問題進行逐步總結歸納，可供相關工程參考。本文對軌道項目PPP模式招標所涉及的招標方式的確定、軌道項目的投資特點、標段施工單位設置問題、運營單位的融合問題和軌道交通PPP項目評審辦法等進行逐一分析，最后重點總結了PPP項目的合同體系。

1 招標方式的確定

根據財政部關于印發(fā) 《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的通知的規(guī)定：“PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應當根據PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當的采購方式。公開招標主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。PPP項目采購應當實行資格預審。”PPP項目招標不僅僅只是招社會投資方，還包含了工程建設的內容，因此《招標投標法》《招標投標法實施條例》等相關工程建設招投標管理辦法也適用于PPP項目的招標。此次招標的兩個項目均為重慶市重點項目，初設圖已完成，項目邊界條件清晰，因此采用公開招標資格預審的方式選擇社會資本方最合適。

2 軌道項目投資特點

軌道項目普遍投資大，對社會資本方的要求高，僅以重慶為例，重慶軌道交通5A線（富華路-跳蹬南）概算總投資約 240億元，重慶軌道交通4號線（民安大道-石船）概算總投資約200億元。根據批準的實施方案要求，重慶軌道交通5A線（富華路-跳蹬南）投標人必須具有能提供不小于45億元的項目資本金和籌集110億元的建設資金的能力；重慶軌道交通4號線（民安大道-石船）投標人必須具有能提供不小于35億元的項目資本金和籌集100億元的建設資金的能力。因此，在投標人資格條件上必須要求投標人的投融資能力滿足項目的要求。

3 標段施工單位設置問題

PPP項目招標一般以以下三類單位作為主導：（1）投融資單位；（2）施工單位；（3）運營單位。目前軌道PPP項目招標主要以施工單位為主導，由于項目投資巨大，要求的投標人具備與項目規(guī)模匹配的資質、業(yè)績、資金、人員等條件，一般只有大型的施工單位集團總公司才能滿足條件。根據《招投標法實施條例》第九條規(guī)定“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的”可以不再進行招標。但集團總公司通常為管理單位，往往實際操作中具體標段施工由其下屬的子公司負責完成。但因母子公司分別具有獨立的法人資格，若母公司承接了項目交由子公司實施，存在轉包的違規(guī)情況。特別是在《住房和城鄉(xiāng)建設部關于印發(fā)建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認定查處管理辦法的通知》出臺以后，第八條明確規(guī)定 “承包單位將其承包的全部工程轉給其他單位 （包括母公司承接建筑工程后將所承接工程交由具有獨立法人資格的子公司施工的情形）或個人施工的”屬于轉包。如何避免轉包情況的發(fā)生，也是招標階段資格條件設置的核心問題之一。

由于軌道交通PPP項目普遍存在線路長、專業(yè)多、施工難度大、技術水平要求高、標段劃分多等情況，參與施工的成員單位也比較多，因此在招標階段各標段的施工總承包單位勢必會形成聯(lián)合體成員眾多的情況，給今后項目公司管理工作帶來一定的困難。因此，招標人要求在施工總承包單位多于一家及以上時必須設置單獨的施工聯(lián)合體，施工聯(lián)合體的牽頭單位負責領導、指揮、協(xié)調、檢查各標段施工，對施工現(xiàn)場進行直接管理等工作。施工聯(lián)合體的牽頭單位再與投融資單位、運營單位等組成項目聯(lián)合體。對于施工聯(lián)合體成員單位資質等級、標段項目經理和技術負責人要求等按不同標段的具體情況設置，在資格預審時一并審查，這樣就規(guī)避了施工企業(yè)可能出現(xiàn)轉包的情形。

4 運營單位的融合問題

軌道PPP項目的生命周期由建設期和運營期組成，由于項目運營周期長，運營質量的優(yōu)劣直接影響項目的可持續(xù)性，直接關系到社會公共服務的提供水平，因此需要一家有實力的運營單位來承擔運營工作。PPP實施方案已對運營環(huán)節(jié)設置了績效考核條款，將項目付費和績效掛鉤，檢驗項目建設階段的成果，敦促和鼓勵社會資本方發(fā)揮自身優(yōu)勢，提高運營質量和效率，實施方案的內容必然會在特許經營協(xié)議中體現(xiàn)。

軌道交通項目運營管理的專業(yè)化要求高，具有投融資能力和施工總承包能力的單位普遍沒有運營管理能力。因運營單位可以在項目建設期完成后另行委托，故在社會資本方招標時沒有強制要求聯(lián)合體中必須要有運營單位。但為了鼓勵投標人引進優(yōu)秀的運營單位，招標人在評標條件商務部分評分條款中設置了運營單位業(yè)績加分的條款，鼓勵其將優(yōu)秀的運營單位引入聯(lián)合體中。

5 軌道交通PPP項目評審辦法

PPP項目招標范圍涉及到投融資、建設、運營維護、項目移交等多方面，因此評標辦法不能采用常規(guī)的施工招標評標辦法。PPP項目評標辦法宜采用綜合評估法，從投標人的投標報價，投融資能力，施工建設、管理能力，運營管理、維護能力等幾個方面進行綜合評審。

6 PPP項目合同體系

PPP項目的合同文件體系較復雜，一般包括招標人（項目實施機構）與中標的社會資本方簽訂的PPP框架協(xié)議，政府指定的平臺公司與社會資本方就成立項目公司簽訂的項目公司章程和股東協(xié)議，招標人（項目實施機構）與項目公司簽訂的PPP項目特許經營協(xié)議。PPP項目合同條件的設置關系到PPP項目是否能夠順利實施，因此招標人需委托專業(yè)法律咨詢單位起草PPP項目的合同文本。

6.1 PPP項目特許經營協(xié)議的主要內容

PPP項目特許經營協(xié)議主要包含以下內容：明確合作各方的合作關系和各方權責；項目公司的組建和運營；工程建設及管理；項目的特許經營、維護及管理；投資回報及項目移交；不可抗力、違約責任、協(xié)議解除等。

6.2 PPP項目特許經營協(xié)議編制的幾個重點內容

6.2.1 明確風險分擔機制

政府和投資人應對PPP項目可能產生的政策風險、商業(yè)風險、環(huán)境風險、法律風險等進行充分論證。合同條款應明確風險的分擔機制，明確招標人和投標人的風險范圍。

6.2.2 明確回報機制和價格調整機制

軌道交通項目不同于一般的市政道路橋梁等基礎設施項目。軌道交通項目投資金額巨大，而地方財政能力有限，完全采用政府付費的方式不可行。其次，軌道交通項目是為社會公眾出行提供服務的，考慮到項目具有一定的公益性，票價的收取不能太高，而票務收入是目前軌道交通最為主要的收入來源，光靠使用者付費難以實現(xiàn)項目成本和收入的平衡。因此，該類項目常選用可行性缺口補助，即使用者付費+政府補貼模式。

軌道交通PPP項目通常有三種補貼模式：（1）按車公里數補貼模式；（2）按客流量補貼模式；（3）現(xiàn)金流補貼模式。本次招標項目的PPP實施方案已經明確補貼方式為車公里補貼。

車公里補貼主要的優(yōu)點就是從關注項目客流量，轉變成了關注項目提供服務里程數量。其次，基礎計量指標穩(wěn)定性、可預測和可監(jiān)管性強，大幅緩解“客流補貼模式”下客流預測風險對政企雙方利益的風險影響，體現(xiàn)政企之間公正公平和共同的風險消減，此種模式的補貼額預測更加準確，便于政府規(guī)劃中長期預算安排。

6.3 PPP項目合同實施階段的監(jiān)管

政府方應對項目進行監(jiān)控，以保障項目的順利實施，在招標文件中擬對不同階段設置項目實施監(jiān)管條款。

建設階段：明確建設標準和要求。主要為質量、進度、安全、工程款按時支付的控制。

運營維護階段：項目的運營、維護須符合《重慶市城市軌道交通管理辦法》《重慶市軌道交通條例》及國家和重慶市行業(yè)主管部門有關運營、養(yǎng)護標準。

6.4 建立違約處理機制

項目合同應明確各方在項目建設、收入獲取、補貼支付、價格調整、財務監(jiān)管方面的違約行為的認定和違約責任。

6.5 退出、移交機制

退出機制：當投資人出現(xiàn)重大違約或資金不足無法繼續(xù)實施建設時，必須有合理的退出機制。投資人在項目業(yè)主同意后轉讓所持項目公司股份，對項目已建成部分進行結算，約定結算辦法。項目業(yè)主通過對轉讓股份和結算金額折價來收取違約金。投資人必須無條件接受。

移交機制：合同中應明確約定合作期滿時的項目移交事宜，明確移交方式、移交范圍、移交驗收程序、移交標準、移交的責任和費用等。

6.6 變更估價原則

不同的政府補貼模式直接關系到PPP項目風險分配和收益回報，合理的補貼模式既能促使項目公司提高服務效率和質量，又能保障項目公司獲取合理收益。招標階段采用的回報機制要根據實施方案確定。要理清變更付費的問題必須要劃清政府方承擔的費用的變更和社會資本方承擔費用的變更的界限。一般軌道PPP項目的變更劃分如下：

（1）對于社會資本方提出的變更，根據風險均衡原則，不管是增加投資還是節(jié)約投資，均由社會資本方負責。此條內容可以促使社會資本方仔細審查圖紙，踏勘現(xiàn)場，研究低耗高效的施工工藝；

（2）對于甲方提出的變更，增加的投資或節(jié)約的投資均由政府負責；

（3）因地質和水文風險或本級政府法律變更引起變更，增加的投資或節(jié)約的投資均由政府負責。

劃分界限之后需要制定變更報價原則與結算辦法，變更會引起總投資的變化，總投資由建設投資、建設期利息、流動資金組成；建設投資由建筑工程費、安裝工程費、設備及工器具購置費、工程建設其他費、預備費組成。因變更主要引起建安工程費的變化，二類費用的變化復雜，且與建安費用不成比例，因此在特許經營協(xié)議中必須對變更部分的報價原則予以明確。

7 結語

綜上所述，軌道項目PPP模式招標不同于一般項目的招標，其關鍵問題應著重從資格條件設置、評標辦法、合同條款上下功夫才能選擇到滿足項目實際情況和招標人要求的合格的中標人，這樣才能順利推動項目切實有效的實施。

區(qū)縣建設

重慶潼南抓好“四個強化” 搞好建筑施工揚塵污染監(jiān)督

一是強化長效機制。成立了以主要領導任組長的專項整治領導小組，定期召開專題工作會，查找問題，壓實責任，確保整改效果；印發(fā)了《文明施工管理制度》《揚塵污染防治長效機制》和《施工現(xiàn)場形象品質提升工作方案》，嚴格要求在建項目落實施工揚塵污染防治“六項工作”和“十項規(guī)定”，確保對建筑工地規(guī)范化、制度化管理，有效推進中央、市級環(huán)保督察反饋問題整改。

二是強化管控措施。嚴格落實計劃。按照年初制定的建筑施工安全文明工作要點和監(jiān)督檢查計劃，將日常檢查與專項整治相結合，強化建筑施工生態(tài)環(huán)保管理。嚴格落實報建監(jiān)管。項目報建時，嚴格審查安全文明開工條件，揚塵及噪聲監(jiān)控設施安裝是否達標，是否納入“智慧工地”監(jiān)管運用，未達到要求的項目一律不得報建開工。嚴格落實聯(lián)席會制度。與區(qū)城管局、高新區(qū)管委會等部門建立聯(lián)席會制度、工作通報和抄告制度，強化工作聯(lián)動、信息溝通和工作研判，全面、及時地掌握轄區(qū)內在建工程項目存在的突出問題，進行有效處置。嚴格落實非道路移動機械管理制度。在房屋建筑和市政基礎設施工程項目中，建立非道路移動機械使用信息報送制度和管理措施，嚴禁工地使用國標Ⅰ及以下（2009年10月1日前生產）非道路移動機械，對國標Ⅱ及以上標準非道路移動機械，禁止其使用渣油、重油，并要求其大氣污染物排放達到相關標準。同時，建立了非道路移動機械使用臺賬，并報區(qū)生態(tài)環(huán)境局登記，實時掌握設備使用情況，有效控制了非道路移動機械對大氣的污染。

三是強化示范引領。每年培育創(chuàng)建市級文明工地2個，揚塵示范工地10個；組織召開建筑施工品質提升現(xiàn)場觀摩會，編制發(fā)放文明施工引導圖冊，強化了示范引領。

四是強化執(zhí)法監(jiān)管。2017年至今，累計檢查在建工地1790個次，發(fā)現(xiàn)不文明施工行為2554項；下達整改通知545份，其中停工整改95起；函告轄區(qū)責任單位10次，督促停工整改124個次；立案查處24起，處罰款46萬元；逐年提升了檢查和處罰強度，形成了高壓態(tài)勢，全區(qū)在建工地文明施工水平得到有效提升。