環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接的檢察監(jiān)督
——基于檢察機(jī)關(guān)提前介入視角

蔣云飛

(重慶行政學(xué)院 法學(xué)教研部， 重慶 400041)

一、問題提出

自2007年國(guó)家環(huán)?？偩?現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部)、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱2007年《若干規(guī)定》)之日算起，我國(guó)對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接(以下簡(jiǎn)稱環(huán)境“兩法”銜接)不暢問題的解決已持續(xù)十余年，但至今仍無(wú)明顯成效。目前“大多數(shù)地方的環(huán)境保護(hù)‘兩法’銜接機(jī)制缺乏常態(tài)化的溝通和事務(wù)性的對(duì)接，且仍存在一些制約‘兩法’銜接工作的薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸問題”[1]。環(huán)境“兩法”銜接不暢的原因無(wú)疑是多元的，例如普遍存在于各地的基于經(jīng)濟(jì)利益考慮的地方保護(hù)主義[2]、環(huán)境刑法的行政從屬性[3]、證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則混亂[4]、案件移送程序復(fù)雜[5-6]，等等，但究其根源在于環(huán)境“兩法”銜接檢察監(jiān)督的羸弱與缺位。申言之，作為環(huán)境“兩法”銜接的關(guān)鍵監(jiān)督角色，檢察機(jī)關(guān)難以掌控環(huán)保部門查辦案件與公安機(jī)關(guān)處理案件的信息，加之檢察監(jiān)督方式如檢察意見的剛性不足，使得檢察機(jī)關(guān)無(wú)法真正介入和有效監(jiān)督環(huán)保部門案件移送與公安機(jī)關(guān)立案，最終導(dǎo)致在環(huán)境行政執(zhí)法中頻頻出現(xiàn)“有案不移、有案難移、以罰代刑”等問題。

檢察機(jī)關(guān)之所以無(wú)法對(duì)環(huán)境“兩法”銜接展開有效監(jiān)督，主要有以下三方面的原因：第一，檢察監(jiān)督啟動(dòng)方式被動(dòng)。環(huán)境犯罪“往往沒有明確、直接的被害人，同時(shí)環(huán)境犯罪行為和危害具有隱蔽性，甚至危害結(jié)果需要相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間方能表現(xiàn)出來”[7]，因此進(jìn)入檢察監(jiān)督視野的主要是重大、疑難、復(fù)雜、具有較大社會(huì)影響以及有明確被害人的案件。除此之外的其他案件，若非基于當(dāng)事人的舉報(bào)或反映，檢察監(jiān)督就難以啟動(dòng)。第二，檢察監(jiān)督信息渠道不暢。由于環(huán)境犯罪隱蔽性以及環(huán)境“兩法”銜接信息共享機(jī)制尚不健全，檢察機(jī)關(guān)既難以有效掌控環(huán)境違法犯罪的信息，亦無(wú)法準(zhǔn)確摸排環(huán)境犯罪的線索。若環(huán)保部門和公安機(jī)關(guān)不主動(dòng)移送犯罪案件或線索，檢察機(jī)關(guān)一般不會(huì)輕易啟動(dòng)監(jiān)督程序。第三，檢察監(jiān)督剛性較弱。檢察意見與要求說明不立案理由是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的兩種重要方式，其中檢察意見屬于非強(qiáng)制性的檢察監(jiān)督意見，要求說明不立案理由則屬于具有糾錯(cuò)性質(zhì)的檢察監(jiān)督手段，二者的共同缺陷在于監(jiān)督剛性不足，無(wú)法對(duì)環(huán)保部門移送與公安機(jī)關(guān)立案形成強(qiáng)力約束。也正因如此，環(huán)境“兩法”銜接中“檢察監(jiān)督那種消極的、被動(dòng)的、羞羞答答的運(yùn)作狀況已引起社會(huì)民眾的不滿”[8]。

綜上所述，環(huán)境“兩法”銜接檢察監(jiān)督在啟動(dòng)方式、信息獲取、監(jiān)督剛性等層面均存在一定的不足，這也是環(huán)境“兩法”銜接不暢問題的現(xiàn)實(shí)誘因。因此，亟待引入一種剛性的、直接的、行之有效的監(jiān)督方式，以增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境“兩法”銜接的監(jiān)督效果，同時(shí)回應(yīng)社會(huì)民眾對(duì)加強(qiáng)環(huán)境刑事司法保護(hù)的殷切期待。檢察機(jī)關(guān)提前介入作為強(qiáng)化環(huán)境“兩法”銜接檢察監(jiān)督效果的制度創(chuàng)舉，已在環(huán)境“兩法”銜接實(shí)踐中得到充分嘗試，并取得了顯著成效。2014年，“在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)部署開展的為期8個(gè)月的破壞環(huán)境資源犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)通過提前介入或掛牌督辦等方式共監(jiān)督環(huán)保部門移送環(huán)境資源類案件1 804人”[9]。從規(guī)范層面看，檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境犯罪案件并引導(dǎo)環(huán)保部門調(diào)查、研判案情、固定與保存證據(jù)，并未逾越檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，反而有益于豐富檢察監(jiān)督方式，充分施展檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境“兩法”銜接的法律監(jiān)督職責(zé)；從現(xiàn)實(shí)績(jī)效看，檢察機(jī)關(guān)提前介入不但可以有效改善檢察監(jiān)督之被動(dòng)、消極甚至“難以出場(chǎng)”的局面，亦可充分提升檢察監(jiān)督的剛性與靈活性，還可大幅拓寬檢察監(jiān)督信息獲取渠道，這對(duì)強(qiáng)化環(huán)境“兩法”銜接檢察監(jiān)督效果大有裨益。基于此，有必要在環(huán)境“兩法”銜接檢察監(jiān)督中引入并擴(kuò)大使用檢察機(jī)關(guān)提前介入這一新型的監(jiān)督方式，并以此為契機(jī)促進(jìn)檢察監(jiān)督方式的整體改進(jìn)，借此完善環(huán)境“兩法”銜接的檢察監(jiān)督機(jī)制。

二、環(huán)境“兩法”銜接中檢察機(jī)關(guān)提前介入的語(yǔ)義界定及理論證成

(一)檢察機(jī)關(guān)提前介入的緣起與內(nèi)涵

檢察機(jī)關(guān)提前介入最早可追溯到20世紀(jì)80年代，根據(jù)1988年最高人民檢察院、公安部聯(lián)合頒布的《關(guān)于加強(qiáng)檢察、公安機(jī)關(guān)相互聯(lián)系的通知》，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈闹卮蟆⒁呻y、危害嚴(yán)重、具有重大社會(huì)影響的刑事案件，可應(yīng)公安機(jī)關(guān)之邀請(qǐng)或自身認(rèn)為有必要，指派人員參與公安機(jī)關(guān)的偵查、收集證據(jù)等活動(dòng)。2002年最高人民檢察院召開的“全國(guó)刑事檢察工作會(huì)議”明確提出了“堅(jiān)持、鞏固和完善‘適時(shí)介入偵查、引導(dǎo)偵查取證、強(qiáng)化偵查監(jiān)督’”等改革措施，進(jìn)一步完善了檢察機(jī)關(guān)提前介入制度。顯而易見，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)提前介入意在引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)的偵查取證，且只能將監(jiān)督觸角“前移”至公安機(jī)關(guān)偵查階段。由于檢察機(jī)關(guān)提前介入公安機(jī)關(guān)偵查卓有成效，2007年《若干規(guī)定》再度延伸了檢察機(jī)關(guān)提前介入的觸角，希望通過強(qiáng)化檢察監(jiān)督解決環(huán)保領(lǐng)域的“兩法”銜接不暢問題。2007年《若干規(guī)定》第12條第3款規(guī)定“公安機(jī)關(guān)、人民檢察院對(duì)環(huán)境保護(hù)行政主管部門正在辦理的涉嫌環(huán)境犯罪的案件要求提前介入調(diào)查和偵查或者要求參加案件討論的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)給予支持和配合”，這也標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)可“提前”介入至行政執(zhí)法階段，較之提前介入公安機(jī)關(guān)偵查更進(jìn)一步，使得環(huán)境行政執(zhí)法完全暴露在檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督之下。

由上述可見，本文所稱的檢察機(jī)關(guān)提前介入，是指檢察機(jī)關(guān)提前介入到環(huán)境行政執(zhí)法過程中，將檢察觸角“前移”至環(huán)保部門行政執(zhí)法與案件查辦階段，其實(shí)質(zhì)是檢察權(quán)在環(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域的必要延伸。從字面意義上看，提前介入中的“提前”應(yīng)是指檢察機(jī)關(guān)介入到環(huán)保部門移送案件之前，而非公安機(jī)關(guān)立案之前。按照正常的環(huán)境污染犯罪案件移送流程，首先是環(huán)保部門將涉罪案件移送公安機(jī)關(guān)，其次是公安機(jī)關(guān)依法受理、審查并決定是否立案，最后是檢察機(jī)關(guān)接收公安機(jī)關(guān)移送而來的案件。提前介入意味著檢察機(jī)關(guān)可介入到環(huán)保部門將案件移送公安機(jī)關(guān)之前的調(diào)查取證階段，其根本目的，一是為了有效震懾環(huán)境污染犯罪者，二是為了對(duì)環(huán)保部門移送以及公安機(jī)關(guān)立案形成強(qiáng)力約束。從本質(zhì)上看，提前介入屬于檢察機(jī)關(guān)實(shí)施檢察監(jiān)督的一種方式或手段，與傳統(tǒng)的檢察監(jiān)督方式如派員查詢、調(diào)閱案卷、檢察意見、要求說明不立案理由以及支持起訴等類似。但相較于傳統(tǒng)的較為被動(dòng)、消極的檢察監(jiān)督方式，提前介入顯得更為積極、主動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)基于自身法律監(jiān)督職權(quán)主動(dòng)深入到環(huán)境“兩法”銜接的監(jiān)督之中，有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法的同步和動(dòng)態(tài)監(jiān)督。在具體適用上，提前介入并非一種“單獨(dú)化適用”的檢察監(jiān)督方式，也并非必須“優(yōu)先適用”的檢察監(jiān)督方式，而是需要與檢察意見等傳統(tǒng)監(jiān)督方式靈活配合，只有這樣才能發(fā)揮出最佳監(jiān)督效果。

(二)檢察機(jī)關(guān)提前介入的理論證成

檢察機(jī)關(guān)提前介入本質(zhì)上涉及的是檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制衡，旨在通過檢察權(quán)的提前介入來有效鉗制行政權(quán)與司法權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)行政權(quán)、司法權(quán)與檢察權(quán)的合理分工與相互制衡。

從權(quán)力關(guān)系視角看，環(huán)境“兩法”銜接主要關(guān)涉三項(xiàng)公權(quán)力：行政權(quán)、司法權(quán)與檢察權(quán)，各項(xiàng)權(quán)力分別由不同的機(jī)關(guān)行使，且各權(quán)力不得相互僭越。畢竟，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”[10]，因此“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”[11]。環(huán)境“兩法”銜接不暢表面上看是涉罪案件難以在行政與司法二元領(lǐng)域有序移送，但背后反映的是行政權(quán)的“一家獨(dú)大”與檢察監(jiān)督機(jī)制的羸弱乏力和檢察權(quán)的缺位。因此,為確保環(huán)保部門移送案件所行使的行政權(quán)以及公安機(jī)關(guān)立案時(shí)所行使的司法權(quán)得到規(guī)范有序運(yùn)行，必須通過檢察權(quán)的適度擴(kuò)張來鉗制行政權(quán)以及司法權(quán)。但隨之而來的問題是，檢察機(jī)關(guān)提前介入時(shí)行使的檢察權(quán)的性質(zhì)是什么？能否有效制衡行政權(quán)與司法權(quán)？從學(xué)理上看，檢察權(quán)存在行政權(quán)說[注]行政權(quán)說認(rèn)為，檢察權(quán)屬于行政權(quán)，其不具有終局性、中立性、被動(dòng)性、獨(dú)立性等特征，而是具有明顯的上命下從的行政屬性[12-13]。、司法權(quán)說[注]司法權(quán)說認(rèn)為，檢察權(quán)屬于司法權(quán)，其與審判權(quán)具有一定的“近似性”[14]。、雙重屬性權(quán)說[注]雙重屬性權(quán)說認(rèn)為，檢察權(quán)兼具行政權(quán)與司法權(quán)雙重屬性，其既源于行政權(quán)，又與司法權(quán)結(jié)合[15]。、法律監(jiān)督權(quán)說[注]法律監(jiān)督權(quán)說認(rèn)為，檢察權(quán)屬于法律監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督性是檢察權(quán)與生俱來的品格，將檢察權(quán)定位為法律監(jiān)督具有“國(guó)際合理性”與“本土合理性”[16]。4種代表性的觀點(diǎn)，對(duì)檢察權(quán)性質(zhì)的不同認(rèn)定直接影響環(huán)境“兩法”銜接檢察監(jiān)督工作能否得到有效開展以及能否有效監(jiān)督制衡行政權(quán)與司法權(quán)。本文認(rèn)為，應(yīng)立足于檢察機(jī)關(guān)的憲法定位及其在環(huán)境“兩法”銜接中的法定職責(zé)，將檢察機(jī)關(guān)提前介入時(shí)所行使的檢察權(quán)界定為法律監(jiān)督權(quán)。作為一項(xiàng)法律監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境案件有助于履行憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的重要使命和神圣職責(zé)，也更易于實(shí)現(xiàn)行政權(quán)、司法權(quán)與檢察權(quán)之間的合理分工與相互制衡。

從權(quán)力運(yùn)行視角看，檢察機(jī)關(guān)提前介入有利于發(fā)揮行政權(quán)、司法權(quán)與檢察權(quán)懲治環(huán)境違法犯罪的協(xié)同效應(yīng)。協(xié)同治理理論認(rèn)為，在復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)中，單一主體不可能擁有解決社會(huì)問題的所有知識(shí)、工具和資源，必須依靠各個(gè)治理主體的“群策群力”和協(xié)同配合，而要實(shí)現(xiàn)治理主體之間的協(xié)同配合，最關(guān)鍵的要素在于確保信息交互的流暢與充分。協(xié)同治理中信息溝通越強(qiáng)，信息就越精確和越具有對(duì)稱性，治理主體間的信任度就越強(qiáng)，其合作可能性就越大；反之，信息公開透明度較低，信息偏差嚴(yán)重，信任感不足，不僅會(huì)引發(fā)各種機(jī)會(huì)主義行為，而且可能造成治理主體的互動(dòng)成本增加，容易導(dǎo)致協(xié)同治理效果大打折扣[17]。環(huán)境“兩法”銜接中檢察監(jiān)督效果之所以不彰，與檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉罪案件信息占有與交互不足密切相關(guān)。檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境犯罪案件，有助于打破案件調(diào)查、移送信息交互的壁壘與藩籬，有助于促進(jìn)環(huán)保、公安、檢察三機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)確判斷與增強(qiáng)合作意愿，最終提升各機(jī)關(guān)在涉罪案件移送、證據(jù)收集與轉(zhuǎn)化上的協(xié)作力度。概言之，檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境犯罪案件，可有效緩解甚至消除環(huán)境“兩法”銜接中各機(jī)關(guān)因信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的機(jī)會(huì)主義現(xiàn)象(諸如“有案不移”“以罰代刑”與“有案不接”)，同時(shí)在充分發(fā)揮行政權(quán)、司法權(quán)與檢察權(quán)各自功能優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。由此可見，構(gòu)建環(huán)境“兩法”銜接中的檢察機(jī)關(guān)提前介入制度在理論層面具有正當(dāng)性與合理性。

三、環(huán)境“兩法”銜接中檢察機(jī)關(guān)提前介入的可行性分析

檢察機(jī)關(guān)提前介入作為強(qiáng)化環(huán)境“兩法”銜接檢察監(jiān)督效果的制度創(chuàng)新，符合檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，也符合檢察權(quán)監(jiān)督制衡行政權(quán)及司法權(quán)的基本法理。但現(xiàn)實(shí)中，檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境犯罪案件是否可行？筆者認(rèn)為，可從檢察機(jī)關(guān)提前介入的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)、實(shí)踐探索與檢察制度改革的可預(yù)期性方面展開分析。

(一)獨(dú)特的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)是檢察機(jī)關(guān)提前介入的重要支撐

檢察機(jī)關(guān)提前介入使檢察權(quán)的觸角往案件移送的上游延伸，使得環(huán)保部門移送案件與公安機(jī)關(guān)立案的全過程均暴露在檢察監(jiān)督之下。結(jié)合檢察機(jī)關(guān)提前介入的內(nèi)涵，該監(jiān)督方式至少具有如下內(nèi)在優(yōu)勢(shì)：

一是引導(dǎo)調(diào)查取證?；诃h(huán)境犯罪的行政從屬性(即環(huán)境行政執(zhí)法往往是環(huán)境犯罪追訴的前置程序[18])，環(huán)保部門常常是涉罪案件或線索的首位發(fā)現(xiàn)者與調(diào)查者，及時(shí)收集與保存環(huán)境違法犯罪證據(jù)并附隨案件移送刑事司法機(jī)關(guān)是其職責(zé)所在。但現(xiàn)實(shí)中，判斷環(huán)境違法行為是否涉嫌犯罪以及收集與保存證據(jù)并非環(huán)保部門之專長(zhǎng)，若收集的證據(jù)在證據(jù)形式、證明標(biāo)準(zhǔn)上不符合刑事證據(jù)要求，環(huán)保部門就難以將涉罪案件移送公安機(jī)關(guān)，導(dǎo)致“有案不移、有案難移”問題。檢察機(jī)關(guān)提前介入可充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，即引導(dǎo)環(huán)保部門圍繞案件定性來收集、固定和保全證據(jù)，精準(zhǔn)摸排環(huán)境犯罪線索以及防止關(guān)鍵證據(jù)滅失。

二是督促案件移送。環(huán)保部門之所以選擇“有案不移”與“以罰代刑”，除了基于地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義之考量外，還在于缺乏移送案件的外在監(jiān)督壓力。檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境行政執(zhí)法，無(wú)疑會(huì)對(duì)環(huán)保部門移送形成巨大的監(jiān)督壓力，客觀上有助于督促環(huán)保部門移送涉罪案件。

三是助益于查辦職務(wù)犯罪。從最高人民檢察院發(fā)布的10起環(huán)境污染典型案件看，環(huán)境污染犯罪的背后往往帶有職務(wù)犯罪的影子[19]。這也說明，環(huán)境污染犯罪與職務(wù)犯罪猶如一對(duì)連體胎兒，二者密不可分且“休戚與共”。因此，要想懲治環(huán)境污染犯罪，必須先懲治瀆職犯罪，檢察機(jī)關(guān)提前介入有助于鏟除環(huán)境污染犯罪背后的政府“保護(hù)傘”，并“順藤摸瓜”排查相關(guān)職務(wù)犯罪線索，這對(duì)懲治環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪不無(wú)裨益。

(二)多年的實(shí)踐探索為檢察機(jī)關(guān)提前介入累積了經(jīng)驗(yàn)

自2007年《若干規(guī)定》頒行起，檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境犯罪案件已在地方省市進(jìn)行了廣泛實(shí)踐。從當(dāng)前的實(shí)踐探索看，江蘇省已先行一步，其創(chuàng)新使用了提前介入的方式以推進(jìn)環(huán)境“兩法”銜接的檢察監(jiān)督工作。2013年江蘇省高級(jí)人民法院與江蘇省人民檢察院《關(guān)于依法辦理環(huán)境保護(hù)案件若干問題的實(shí)施意見》第11項(xiàng)規(guī)定：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)介入重大環(huán)境污染事故的調(diào)查處理，嚴(yán)肅查辦嚴(yán)重環(huán)境污染案件和責(zé)任事故背后的瀆職犯罪案件，以及在環(huán)境保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法過程中的貪污賄賂等職務(wù)犯罪案件”，明確將查辦職務(wù)犯罪作為檢察機(jī)關(guān)提前介入的首要目標(biāo)，有效貫徹了“治污先治瀆職”要求。2018年，江蘇省人民檢察院與上海市、浙江省、安徽省三地人民檢察院共同簽署了《關(guān)于建立長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制的意見》，該意見要求建立長(zhǎng)三角重大環(huán)境污染案件提前介入機(jī)制，旨在統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境司法尺度和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步強(qiáng)化長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境“兩法”銜接的檢察監(jiān)督。

從實(shí)踐層面看，檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境案件調(diào)查取證亦積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)。在最高人民檢察院掛牌督辦的2014年“騰格里沙漠污染案”中，內(nèi)蒙古、寧夏、甘肅三地檢察機(jī)關(guān)迅速介入案件，“并迅速開展調(diào)查、引導(dǎo)取證、依法批捕與提起公訴，才避免了關(guān)鍵證據(jù)的滅失與地方政府的干預(yù)”[20]。正是由于檢察機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查并引導(dǎo)取證，該起嚴(yán)重污染環(huán)境案才得以迅速告破，相關(guān)責(zé)任人員的刑事責(zé)任也得以被依法追究?！膀v格里沙漠污染案”的啟示在于，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)基于法律監(jiān)督職責(zé)積極介入環(huán)境污染案件，引導(dǎo)調(diào)查取證、督促案件移送與查辦瀆職犯罪，避免環(huán)保部門在部門保護(hù)主義與地方保護(hù)主義的影響下選擇“有案不移”或“以罰代刑”。無(wú)獨(dú)有偶，在2015年“安徽池州環(huán)境污染案”中，安徽省檢察機(jī)關(guān)亦選擇提前介入案件，并“建議環(huán)保部門多點(diǎn)、多方位采集內(nèi)外環(huán)境的水土樣本，同時(shí)建議公安機(jī)關(guān)和環(huán)保部門進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查、固定證據(jù)”[21]，最終案件調(diào)查、偵、訴、審才得以順利推進(jìn)。

基于以上分析，地方省市(尤其是江蘇省)對(duì)環(huán)境“兩法”銜接中檢察機(jī)關(guān)提前介入的制度探索與最高人民檢察院或地方檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境污染案件的實(shí)踐摸索，為檢察機(jī)關(guān)提前介入制度的構(gòu)建積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也為檢察機(jī)關(guān)提前介入制度的實(shí)施做了有益鋪墊。

(三)以審判為中心的刑事訴訟制度改革為檢察機(jī)關(guān)提前介入提供了契機(jī)

當(dāng)前我國(guó)刑事訴訟體制改革正在如火如荼地順利推進(jìn)。2014年10月23日黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確提出，要“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)”。為貫徹落實(shí)“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革”之重大部署，2016年10月11日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》，該意見要求“偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面、客觀、及時(shí)收集與案件有關(guān)的證據(jù)，若收集的證據(jù)不符合法定程序，可能影響司法公正，不能補(bǔ)正或者作出合理解釋的，應(yīng)當(dāng)依法予以排除”。據(jù)此而言，以審判為中心的訴訟制度改革的路線圖日益明朗，其重要任務(wù)之一就是要建立符合審判要求以及適應(yīng)犯罪案件特點(diǎn)的證據(jù)收集、固定與轉(zhuǎn)化規(guī)則。

以審判為中心的訴訟制度改革為環(huán)境“兩法”銜接檢察監(jiān)督機(jī)制的完善提供了新的契機(jī)。根據(jù)上述改革方案，以審判為中心的訴訟制度改革的重點(diǎn)在于證據(jù)收集和使用須符合審判要求。環(huán)境犯罪案件證據(jù)的特殊性在于，證據(jù)往往由環(huán)保部門及環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)收集、固定與保存，且必須經(jīng)過有序轉(zhuǎn)化才能作為刑事證據(jù)使用[22]。然而，環(huán)保部門及環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)收集的證據(jù)與刑事證據(jù)在證據(jù)種類、取證規(guī)范、證明標(biāo)準(zhǔn)上存在較大差異，實(shí)踐中很難轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)使用，以至于公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)不得不重新偵查取證。事實(shí)上，若公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)選擇重新收集證據(jù)，不僅需要耗費(fèi)大量的刑事司法資源，還可能因環(huán)境違法犯罪證據(jù)時(shí)過境遷而無(wú)法重新提取，導(dǎo)致案件偵辦與移送困難。為解決環(huán)境行政證據(jù)的收集與轉(zhuǎn)化問題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照審判所需的證據(jù)規(guī)范和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)提前介入環(huán)境案件，積極引導(dǎo)環(huán)保部門收集、固定與保存證據(jù)，確保環(huán)境行政證據(jù)有序轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)，以提升環(huán)境司法審判的效率和質(zhì)量。一言以蔽之，以審判為中心的訴訟制度改革對(duì)證據(jù)收集提出了新的更高要求，使檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境污染案件具備了現(xiàn)實(shí)可能性。

四、環(huán)境“兩法”銜接中檢察機(jī)關(guān)提前介入的制度構(gòu)建

基于以上分析，檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境犯罪案件具有合憲性、正當(dāng)性和可行性，構(gòu)建檢察監(jiān)督制度將有助于提升檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境“兩法”銜接的監(jiān)督質(zhì)效。筆者認(rèn)為，明確檢察機(jī)關(guān)提前介入的適用原則、案件范圍與啟動(dòng)方式是該制度構(gòu)建的基本內(nèi)容。

(一)檢察機(jī)關(guān)提前介入的適用原則

檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境“兩法”銜接實(shí)質(zhì)上是檢察權(quán)在行政執(zhí)法領(lǐng)域的必要延伸，旨在監(jiān)督行政權(quán)的規(guī)范行使。檢察機(jī)關(guān)提前介入并不意味著檢察機(jī)關(guān)有權(quán)隨時(shí)隨地介入，申言之，檢察機(jī)關(guān)在提前介入時(shí)應(yīng)當(dāng)恪守檢察監(jiān)督職責(zé)，即“只能是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與監(jiān)督而不是代替環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法”[23]，不能超越檢察權(quán)的行使邊界，亦不能以檢察權(quán)替代行政權(quán)。檢察權(quán)的本質(zhì)內(nèi)容是監(jiān)督，以制衡權(quán)力為價(jià)值追求，而行政權(quán)的本質(zhì)內(nèi)容是判斷，以行政效率為價(jià)值目標(biāo)，二者各司其職、各行其是，不可相互替代或僭越。誠(chéng)如學(xué)者所言，“行政檢察監(jiān)督要遵守行政權(quán)運(yùn)行規(guī)律，尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性和優(yōu)先判斷權(quán)，檢察監(jiān)督不能代行行政權(quán)”[24]?？梢?，檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境犯罪案件必須遵循一定的原則，確保檢察機(jī)關(guān)在憲法和法律授權(quán)的權(quán)域范圍內(nèi)活動(dòng)，在此基礎(chǔ)上充分發(fā)揮檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提前介入應(yīng)當(dāng)遵循依法、適時(shí)、適度原則，努力做到“參與而不干預(yù)、參謀而不代替、指導(dǎo)而不包辦”[25]。第一，依法介入原則。所謂依法介入，是指檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照2018年新《憲法》第134條所賦予的重要職責(zé)與神圣使命介入對(duì)環(huán)境“兩法”銜接的監(jiān)督。在具體操作程序上，2007年《若干規(guī)定》第12條[注]2007年《若干規(guī)定》第12條第2、3款規(guī)定：“對(duì)環(huán)境保護(hù)行政主管部門正在辦理的涉嫌環(huán)境犯罪的案件，必要時(shí)，環(huán)境保護(hù)行政主管部門可以邀請(qǐng)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院派員參加相關(guān)調(diào)查工作。公安機(jī)關(guān)、人民檢察院對(duì)環(huán)境保護(hù)行政主管部門正在辦理的涉嫌環(huán)境犯罪的案件要求提前介入調(diào)查和偵查或者要求參加案件討論的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)給予支持和配合。”與2017年《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》(以下簡(jiǎn)稱《銜接辦法》)第31條[注]2017年《銜接辦法》第31條規(guī)定：“環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)和人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)重大案件的聯(lián)合督辦工作，適時(shí)對(duì)重大案件進(jìn)行聯(lián)合掛牌督辦，督促案件辦理?！睋?jù)此規(guī)定，聯(lián)合掛牌督辦已成為檢察機(jī)關(guān)提前介入的重要方式。為檢察機(jī)關(guān)提前介入提供了相對(duì)明確的規(guī)范依據(jù)與規(guī)則指引。檢察機(jī)關(guān)只有基于憲法賦予的法律監(jiān)督職責(zé)以及2007年《若干規(guī)定》和2017年《銜接辦法》規(guī)定的程序規(guī)則介入環(huán)境犯罪案件，積極引導(dǎo)取證與督促案件移送，才能發(fā)揮檢察監(jiān)督的最大效能。第二，適時(shí)介入原則。所謂適時(shí)介入，是指檢察機(jī)關(guān)提前介入應(yīng)當(dāng)正合時(shí)宜或正當(dāng)其時(shí)，而不是隨時(shí)、隨地與隨意地介入。適時(shí)介入主要表現(xiàn)在，檢察機(jī)關(guān)提前介入時(shí)應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)介入環(huán)境“兩法”銜接的時(shí)機(jī)，找準(zhǔn)檢察權(quán)制衡行政權(quán)及司法權(quán)的契機(jī)，及時(shí)引導(dǎo)環(huán)保部門調(diào)查取證，而非選擇“一刀切”地隨意介入。第三，適度介入原則。檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境犯罪案件是有一定限度的，即不能超越自身權(quán)限實(shí)施立案?jìng)刹椤⒋杜c起訴，不能干預(yù)環(huán)保部門的正常調(diào)查取證行為，也不能替代環(huán)保部門或公安機(jī)關(guān)作出是否移送及立案的決定，避免檢察權(quán)凌駕于行政權(quán)和司法權(quán)之上。重慶在此方面作了較好的示范，2014年《重慶市關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提前介入引導(dǎo)取證工作辦法(試行)》明確規(guī)定“提前介入的檢察官必須嚴(yán)格遵守辦案紀(jì)律和規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)不得介入偵查活動(dòng)、不得對(duì)案件處理結(jié)果發(fā)表意見”[26]，以此確保檢察權(quán)的規(guī)范與適度行使。

(二)檢察機(jī)關(guān)提前介入的案件范圍

檢察機(jī)關(guān)提前介入并不意味著檢察機(jī)關(guān)可以基于憲法賦予的法律監(jiān)督權(quán)介入所有的環(huán)境污染犯罪案件，畢竟檢察機(jī)關(guān)沒有能力“統(tǒng)攬法律監(jiān)督權(quán)”[27]。申言之，由于受人手、物力、財(cái)力等條件所限，檢察機(jī)關(guān)不可能對(duì)所有環(huán)境犯罪案件的交接進(jìn)行監(jiān)督，也并不是所有的環(huán)境犯罪案件都需要檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。為有效提升檢察監(jiān)督效果，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定檢察機(jī)關(guān)提前介入的案件范圍。關(guān)于提前介入的案件范圍，2007年《若干規(guī)定》第12條僅規(guī)定“必要時(shí)可邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)介入”，但究竟何謂“必要”，無(wú)論是學(xué)者還是立法者均未給出明確答案。令人贊嘆的是，部分地方省市在其頒布的政府文件中對(duì)提前介入的案件范圍作了明確規(guī)定，為國(guó)家層面環(huán)境“兩法”銜接中檢察機(jī)關(guān)提前介入制度的構(gòu)建積累了有益經(jīng)驗(yàn)。關(guān)于提前介入的案件范圍，2013年《江蘇省關(guān)于依法辦理環(huán)境保護(hù)案件若干問題的實(shí)施意見》規(guī)定的是“社會(huì)影響大、群眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境污染犯罪案件”；2015年《云南省關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作配合依法打擊環(huán)境違法犯罪行為的實(shí)施意見》規(guī)定的是“重特大、社會(huì)影響較大的環(huán)境污染犯罪案件”；2014年《重慶市關(guān)于加強(qiáng)打擊破壞環(huán)境資源和危害食品藥品安全犯罪協(xié)作配合的會(huì)議紀(jì)要》以及《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提前介入引導(dǎo)取證工作辦法(試行)》規(guī)定的是“重大、復(fù)雜和敏感的環(huán)境污染犯罪案件”。

盡管江蘇、云南、重慶三地對(duì)提前介入案件范圍的規(guī)定有細(xì)微差別，但是均將“重大、復(fù)雜、敏感以及社會(huì)影響較大的環(huán)境污染犯罪案件”作為檢察機(jī)關(guān)提前介入的主要范圍。之所以作出如上限定，主要原因應(yīng)該在于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部用于檢察監(jiān)督的資源較為有限，只有將有限的司法資源用在“重大、復(fù)雜、敏感以及社會(huì)影響較大的環(huán)境污染犯罪案件”上，才能最大限度地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境“兩法”銜接的監(jiān)督效果，也才能更好地回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)強(qiáng)化環(huán)境司法保護(hù)的訴求。因此在構(gòu)建環(huán)境“兩法”銜接中檢察機(jī)關(guān)提前介入制度時(shí)，可借鑒地方的成熟經(jīng)驗(yàn)，將提前介入的案件范圍限定為“重大、疑難、敏感、社會(huì)影響較大的環(huán)境犯罪案件”。但究竟何謂“重大、疑難、敏感、社會(huì)影響較大的環(huán)境犯罪案件”？有何判斷標(biāo)準(zhǔn)？現(xiàn)行立法對(duì)此均未予以明確。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)可通過發(fā)布指導(dǎo)性案例并結(jié)合辦案經(jīng)驗(yàn)的方式來認(rèn)定何謂“重大、疑難、敏感、社會(huì)影響較大的環(huán)境犯罪案件”，為檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境犯罪案件提供可靠指引。

(三)檢察機(jī)關(guān)提前介入的啟動(dòng)方式

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提前介入的啟動(dòng)方式，學(xué)界主要存在3種觀點(diǎn)。第一，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入模式，即檢察機(jī)關(guān)享有提前介入的主動(dòng)權(quán)。有學(xué)者指出，“為了充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件定性、證據(jù)把握的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處可能涉嫌犯罪的案件，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)可以主動(dòng)派員提前介入”[28]；“對(duì)關(guān)系到重大生命財(cái)產(chǎn)安全的領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)要積極提前介入，指導(dǎo)環(huán)境保護(hù)主管部門和公安機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)取樣的廢物進(jìn)行檢測(cè)、出具檢測(cè)結(jié)果，督促刑事立案”[29]。第二，環(huán)保部門商請(qǐng)介入模式，即檢察機(jī)關(guān)能否提前介入取決于環(huán)保部門是否邀請(qǐng)。第三，“環(huán)保部門商請(qǐng)介入為主，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入為輔”[30]模式。主要理由在于，檢察機(jī)關(guān)受人、財(cái)、物、技術(shù)等因素所限，不宜“一刀切”地主動(dòng)介入環(huán)境犯罪案件，而應(yīng)當(dāng)有選擇性地介入。

在地方實(shí)踐層面，部分省市啟動(dòng)提前介入程序的方式也各有不同。江蘇省采取的是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入，云南省采取的是檢察機(jī)關(guān)依法介入，重慶市采取的是環(huán)保部門商請(qǐng)介入，但究竟哪一種介入方式最為適宜呢？對(duì)比而言，環(huán)保部門商請(qǐng)介入與檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入各有利弊，環(huán)保部門商請(qǐng)介入的優(yōu)勢(shì)在于環(huán)保部門掌握案件信息，商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)介入的直接目的是要解決環(huán)保部門在案件調(diào)查取證中所遇到的案件定性與證據(jù)收集難題，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)提前介入的效率可能更高，但不足的是，環(huán)保部門擁有是否邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)介入的決定權(quán)，這顯然不符合檢察權(quán)與行政權(quán)相互制衡之要義；檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入可以有效提升檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督效果，但由于信息獲取、人手、財(cái)力等方面的不足，現(xiàn)實(shí)中檢察機(jī)關(guān)很難主動(dòng)介入環(huán)境犯罪案件，同時(shí)還可能存在檢察權(quán)越界之嫌。筆者認(rèn)為，為發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)提前介入的真正功效，應(yīng)當(dāng)既允許環(huán)保部門商請(qǐng)介入，又允許檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入，如此安排的優(yōu)勢(shì)在于：首先，商請(qǐng)介入可以真正解決環(huán)保部門執(zhí)法過程中遇到的案件定性難、證據(jù)收集難、證據(jù)轉(zhuǎn)化難等問題；其次，若環(huán)保部門有隱瞞案情、以罰代刑之嫌疑，檢察機(jī)關(guān)可以通過主動(dòng)介入予以糾正并督促其及時(shí)移送案件，最為重要的是，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入可以有效打擊環(huán)境污染犯罪背后的職務(wù)犯罪行為，可以對(duì)環(huán)境監(jiān)管失職瀆職者形成強(qiáng)大震懾力。