第三方智庫(kù)應(yīng)助力全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理

文｜梁艦 陳輝 侯東

為加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理工作，中共中央、國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》指出“開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用。通過(guò)自評(píng)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。各部門(mén)各單位對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況以及政策、項(xiàng)目實(shí)施效果開(kāi)展績(jī)效自評(píng)，評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)送本級(jí)財(cái)政部門(mén)。各級(jí)財(cái)政部門(mén)建立重大政策項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，逐步開(kāi)展部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行情況實(shí)施綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，必要時(shí)可以引入第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)。健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋制度和績(jī)效問(wèn)題整改責(zé)任制，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用?！睆囊庖?jiàn)中可以看出，中央層面已經(jīng)越來(lái)越重視第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理工作。

一、第三方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的定義

“第三方評(píng)價(jià)”源于20世紀(jì)20年代的英美發(fā)達(dá)國(guó)家，其實(shí)質(zhì)是由政府以外的民間組織來(lái)評(píng)估政府績(jī)效，在發(fā)達(dá)國(guó)家，“第三方”一般是由專業(yè)評(píng)估公司或者非政府組織擔(dān)任，其評(píng)估活動(dòng)獨(dú)立于評(píng)估對(duì)象，具有很強(qiáng)的專業(yè)性和獨(dú)立性。

在我國(guó)，“第三方評(píng)價(jià)”指的是與政府沒(méi)有隸屬關(guān)系和直接利益關(guān)系，專業(yè)上具有權(quán)威性的組織對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行的評(píng)估行為。第三方評(píng)估的對(duì)象是組織績(jī)效而不是個(gè)人績(jī)效，即第三方評(píng)估的是組織層面，多涉及公眾滿意度、行政效率、行政成本等宏觀因素。

二、第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)的作用

第三方參與預(yù)算績(jī)效管理是指獨(dú)立于政府或者接受政府委托，具備一定的政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作經(jīng)驗(yàn)以及相關(guān)資質(zhì)的企事業(yè)單位、社會(huì)研究機(jī)構(gòu)、高校等社會(huì)組織，依托設(shè)定好的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政部門(mén)或其他主管部門(mén)安排的用于社會(huì)管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及政策補(bǔ)貼等具有特定用途的財(cái)政支出的產(chǎn)出與效果進(jìn)行綜合測(cè)量和評(píng)價(jià)的活動(dòng)。第三方參與績(jī)效管理的業(yè)務(wù)類型主要包括預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理、預(yù)算評(píng)審、事前評(píng)估、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)、指標(biāo)體系（庫(kù)）建設(shè)等。

第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理，是全面實(shí)施績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)，有助于提高預(yù)算績(jī)效管理工作質(zhì)量，提升社會(huì)各界對(duì)績(jī)效管理結(jié)果的認(rèn)可度和公信力。同時(shí)，通過(guò)引入第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理，有利于完善全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，保障財(cái)政資金安全規(guī)范，促進(jìn)財(cái)政資金提質(zhì)增效，更好發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策制定的參考指導(dǎo)作用。

三、第三方機(jī)構(gòu)如何參與預(yù)算績(jī)效管理

1、樹(shù)立質(zhì)量意識(shí)，增強(qiáng)自身實(shí)力

第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)樹(shù)立質(zhì)量意識(shí)，建立質(zhì)量控制體系，對(duì)影響績(jī)效管理服務(wù)質(zhì)量的因素，包括體制、機(jī)制、文化、制度、人員、流程等多方面進(jìn)行把控。設(shè)立績(jī)效管理研究部門(mén)，研究制定績(jī)效管理項(xiàng)目操作模板及工作流程等文件模板。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)人員開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理政策與實(shí)務(wù)方面的培訓(xùn)，并采取一定的激勵(lì)措施以鼓勵(lì)業(yè)務(wù)人員主動(dòng)學(xué)習(xí)其他行業(yè)相關(guān)知識(shí)。

2、加強(qiáng)自身的宣傳，變被動(dòng)委托為主動(dòng)出擊

服務(wù)質(zhì)量是第三方機(jī)構(gòu)的生命線，第三方咨詢機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，大多在不同的領(lǐng)域都形成了各自的優(yōu)勢(shì)，但隨著咨詢市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)自身優(yōu)勢(shì)的宣傳，大膽走出去，積極與財(cái)政部門(mén)對(duì)接，建立良好的合作關(guān)系，向市場(chǎng)要項(xiàng)目，一方面要引入國(guó)際先進(jìn)的質(zhì)量管理體系，規(guī)范第三方咨詢機(jī)構(gòu)的服務(wù)程序，進(jìn)一步提高咨詢服務(wù)質(zhì)量，另一方面還要通過(guò)良好的服務(wù)贏得客戶的認(rèn)可，增加市場(chǎng)對(duì)自身的認(rèn)知程度，相信“沒(méi)有疲軟的市場(chǎng)，只有落后的服務(wù)”。

3、重視人才培養(yǎng)，組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)

要樹(shù)立以人為本的思想，大力重視人才的培養(yǎng)和人才儲(chǔ)備工作的建設(shè)，建立合理的人員組成模式，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，按照委托業(yè)務(wù)類型、專業(yè)領(lǐng)域，合理配置與項(xiàng)目需求相匹配的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)。尤其針對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生、社會(huì)關(guān)注度高、公益性強(qiáng)的重要項(xiàng)目或者各級(jí)政府確定的支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大支出項(xiàng)目，應(yīng)配備專業(yè)技術(shù)能力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的項(xiàng)目組人員，以保證績(jī)效管理業(yè)務(wù)的服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)還要培養(yǎng)一批一專多能且具備操作高端業(yè)務(wù)能力的優(yōu)秀人才，作為開(kāi)展高端業(yè)務(wù)的后備軍。

4、加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升專業(yè)知識(shí)

在績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展初期，為加強(qiáng)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)水平，財(cái)政部門(mén)會(huì)組織專家對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升其知識(shí)的全面性，包括使其了解財(cái)政專項(xiàng)資金撥付的流程、用途，了解績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)。會(huì)定期或不定期組織開(kāi)展對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)過(guò)程的監(jiān)督工作，包括現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)工作底稿、評(píng)估問(wèn)卷數(shù)據(jù)真實(shí)性等；會(huì)建立檔案管理制度，定期或不定期組織對(duì)第三方評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量復(fù)核，并與第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)庫(kù)內(nèi)的相關(guān)信息掛鉤。第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員要充分利用培訓(xùn)機(jī)會(huì)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高自身的專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)。

5、完善互動(dòng)合作機(jī)制

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作為第三方機(jī)構(gòu)新的業(yè)務(wù)范圍，普遍存在專業(yè)知識(shí)與業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)薄弱的問(wèn)題，在服務(wù)過(guò)程中，要加強(qiáng)與國(guó)際、國(guó)內(nèi)第三方機(jī)構(gòu)，以及高校、企事業(yè)單位的交流合作，通過(guò)建立信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、人員交流機(jī)制、課題合作研究等舉措，強(qiáng)化開(kāi)放合作，積極爭(zhēng)取外部支持，探索建立預(yù)算績(jī)效管理咨詢研究合作平臺(tái)。

隨著預(yù)算績(jī)效管理工作的全面推進(jìn)，納入預(yù)算管理的業(yè)務(wù)類型和專業(yè)領(lǐng)域更為廣闊，如何更好的儲(chǔ)備優(yōu)質(zhì)的專家資源尤為重要。第三方機(jī)構(gòu)要繼續(xù)加強(qiáng)績(jī)效管理專家咨詢庫(kù)建設(shè)，在拓展高校、科研機(jī)構(gòu)及相關(guān)行業(yè)的專家資源的同時(shí)，嚴(yán)格篩選高質(zhì)量的專家隊(duì)伍，并在行業(yè)內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)專家資源共享，以共同推進(jìn)績(jī)效管理服務(wù)行業(yè)發(fā)展。

6、優(yōu)化績(jī)效管理工作過(guò)程，提高績(jī)效管理報(bào)告的權(quán)威性

良好的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估方法是制定績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的重要組成部分，可提升評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性。隨著預(yù)算管理項(xiàng)目的多樣化與復(fù)雜化，目前運(yùn)用較多的評(píng)估方法已不能滿足績(jī)效管理工作需求，如何尋求能夠簡(jiǎn)便、精準(zhǔn)地評(píng)價(jià)財(cái)政支出社會(huì)效益，滿足績(jī)效管理工作實(shí)際需求的方法，還有待各第三方機(jī)構(gòu)在實(shí)踐過(guò)程中得到進(jìn)一步驗(yàn)證。

為確保評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同財(cái)政部門(mén)、資金使用主管部門(mén)，研究第三方評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思路，確立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架。指標(biāo)設(shè)定應(yīng)遵循“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性統(tǒng)籌結(jié)合”的原則，各項(xiàng)資金評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)全面反映了項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、資金使用管理、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管和項(xiàng)目實(shí)施后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、社會(huì)效益及可持續(xù)性等績(jī)效情況。

7、提高報(bào)告質(zhì)量

第三方機(jī)構(gòu)從報(bào)告撰寫(xiě)的前、中、后期加強(qiáng)對(duì)績(jī)效管理報(bào)告質(zhì)量的管控措施，前期完善績(jī)效管理報(bào)告模板，進(jìn)一步提高報(bào)告的形式規(guī)范性；中期加強(qiáng)過(guò)程控制，保證報(bào)告內(nèi)容完整、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確全面、重點(diǎn)突出；后期開(kāi)展績(jī)效管理工作小組自審、互審以及質(zhì)量控制部復(fù)核等流程，對(duì)報(bào)告質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)，從而保證績(jī)效管理報(bào)告達(dá)到形式規(guī)范、內(nèi)容完整、表述準(zhǔn)確、重點(diǎn)突出、客觀反映問(wèn)題以及中肯提出建議等要求。

推行預(yù)算績(jī)效管理作為政府績(jī)效管理的重要組成部分，是國(guó)家深化財(cái)政預(yù)算制度改革的重點(diǎn)，也是部門(mén)強(qiáng)化預(yù)算管理的新舉措，有利于增強(qiáng)政府、財(cái)政、預(yù)算部門(mén)集約化資源配置的績(jī)效理念和責(zé)任意識(shí)，對(duì)主動(dòng)運(yùn)用全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理模式，提高財(cái)政資金管理水平具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。第三方機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立第三方參與預(yù)算績(jī)效管理具有很強(qiáng)的客觀性與公信力，能提升預(yù)算績(jī)效的可信度與權(quán)威性。目前，第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效管理已成為加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的重要措施，未來(lái)也將成為績(jī)效管理的“新常態(tài)”。如何提升業(yè)務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)自身執(zhí)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，是需要第三方機(jī)構(gòu)深思的問(wèn)題；同時(shí)，如何通過(guò)健全第三方績(jī)效管理服務(wù)行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)與監(jiān)管機(jī)制，充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的“鯰魚(yú)效應(yīng)”，也需要各級(jí)財(cái)政部門(mén)大力營(yíng)造出“專家敢說(shuō)、中介真評(píng)”的績(jī)效評(píng)價(jià)氛圍，為第三方機(jī)構(gòu)全面參與到預(yù)算績(jī)效管理工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。