試論全生命周期項(xiàng)目管理在市政公用行業(yè)類(lèi)事業(yè)單位改革中的作用

李 勇

（新鄉(xiāng)市市政設(shè)施管理處，河南 新鄉(xiāng) 453000）

目前我國(guó)機(jī)構(gòu)改革正在向縱深發(fā)階段進(jìn)行，機(jī)構(gòu)改革中事業(yè)單位的重點(diǎn)在于公益性事業(yè)單位的改革，需要從社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、公平公正及社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展多重方面進(jìn)行考慮，事業(yè)單位改革的重點(diǎn)其實(shí)就是公益事業(yè)的管理，部分或全部由市場(chǎng)配置資源，以及如何使市場(chǎng)發(fā)揮作用，是事業(yè)單位改革成功與否的關(guān)鍵。本文將以市政公用行業(yè)類(lèi)事業(yè)單位改革出發(fā)探討對(duì)公益類(lèi)事業(yè)單位進(jìn)行改革的辦法。

1 當(dāng)前市政養(yǎng)護(hù)的運(yùn)營(yíng)模式和不足

城市市政養(yǎng)護(hù)存在管養(yǎng)一體和管養(yǎng)分離的兩種情況。

管理和養(yǎng)護(hù)一體的事業(yè)單位，政府對(duì)其管理是一種全面管理，管人、管物、管材料、管建設(shè)。全面的管理不能保證管理的效率，由于人員工資收入和工作結(jié)果有一定脫節(jié)，會(huì)出現(xiàn)吃空餉、人浮于事、甚至出現(xiàn)腐敗的現(xiàn)象，一定程度會(huì)出現(xiàn)人員效率低下的情況。

管養(yǎng)分離的情況就是很多管理部門(mén)為事業(yè)單位，養(yǎng)護(hù)工作推向市場(chǎng)，會(huì)在一定程度上提高管理效率。但是，市政養(yǎng)護(hù)工作并不能象其他行業(yè)的產(chǎn)品具有標(biāo)準(zhǔn)化屬性，一是工作量的測(cè)算伸縮性較大，其次是工程完成標(biāo)準(zhǔn)及核對(duì)任務(wù)繁重，第三是工程完成質(zhì)量都不能予以保證。管理和養(yǎng)護(hù)關(guān)系密切，管理的權(quán)力巨大并且管理力度有較大伸縮空間，由市場(chǎng)選擇的養(yǎng)護(hù)單位將會(huì)最大化地追求經(jīng)濟(jì)效益，管理部門(mén)上級(jí)機(jī)構(gòu)往往是主管局委，沒(méi)有過(guò)多的精力再進(jìn)行監(jiān)督管理，以上情況會(huì)造成管理部門(mén)和養(yǎng)護(hù)單位之間腐敗交易。簡(jiǎn)單的推向市場(chǎng)，并不一定能提高管理效率，提升管理水平。

2 全生命周期項(xiàng)目管理的優(yōu)點(diǎn)

全生命周期項(xiàng)目管理，即項(xiàng)目從建設(shè)到完成直至生命周期內(nèi)的運(yùn)行進(jìn)行統(tǒng)一管理。

全生命周期項(xiàng)目管理的優(yōu)點(diǎn)一是減少管理部門(mén)的權(quán)力和任務(wù)，管理部門(mén)可以重點(diǎn)管理項(xiàng)目的運(yùn)行或者使用過(guò)程。項(xiàng)目建設(shè)的最大目的，就是按照要求建成投入使用發(fā)揮自身價(jià)值，價(jià)值的有效衡量不在項(xiàng)目的建成投產(chǎn)或使用，而在全生命周期內(nèi)的有效使用。管理部門(mén)不用考慮維護(hù)成本，只用考慮運(yùn)行效果即可。二是可以促使養(yǎng)護(hù)或運(yùn)營(yíng)單位加大項(xiàng)目養(yǎng)護(hù)早期投入，減少運(yùn)營(yíng)成本，提高項(xiàng)目管理水平。以公路養(yǎng)護(hù)為例，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家首創(chuàng)的“績(jī)效托管公路養(yǎng)護(hù)”管理模式，以6-12年中長(zhǎng)期公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量效益為核心目標(biāo)交由企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理，企業(yè)將會(huì)以“全過(guò)程預(yù)防性綜合養(yǎng)護(hù)”取代傳統(tǒng)的“日常養(yǎng)護(hù)+中修+大修”，工作側(cè)重點(diǎn)將從修改為養(yǎng)，不以工程取得回報(bào)，而以憑借養(yǎng)護(hù)維修效果獲得收益，企業(yè)將會(huì)進(jìn)一步發(fā)揮新技術(shù)優(yōu)勢(shì)精修細(xì)養(yǎng)，提高公路質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效益。也符合當(dāng)前供給側(cè)改革理念，從供給側(cè)提高產(chǎn)品質(zhì)量，提升服務(wù)能力。三是可以將管理力度追溯至建設(shè)階段，提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。目前項(xiàng)目的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)或者運(yùn)營(yíng)往往是分為兩個(gè)部分，雖然項(xiàng)目的建設(shè)通過(guò)法人制，招投標(biāo)制和監(jiān)理制的管理，但建設(shè)和使用的脫節(jié)，企業(yè)為了利益更大化，使得建設(shè)企業(yè)和業(yè)主以及運(yùn)營(yíng)管理方目標(biāo)不能高度一致，對(duì)業(yè)主來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目建設(shè)的管理任務(wù)繁重，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，即使投入大的人力物力，也不一定能夠獲得優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品。項(xiàng)目建設(shè)雖然有一定的質(zhì)保期，但并不是所有的問(wèn)題都在質(zhì)保期內(nèi)顯示出來(lái)。全生命項(xiàng)目管理的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)或運(yùn)營(yíng)是一個(gè)單位，即使是兩個(gè)單位，也會(huì)有從屬關(guān)系，比如，項(xiàng)目建設(shè)單位會(huì)委托其他單位進(jìn)行養(yǎng)護(hù)或運(yùn)營(yíng)管理，整體管理目標(biāo)還是一致的，這樣，建設(shè)過(guò)程就會(huì)考慮運(yùn)營(yíng)階段的問(wèn)題，確保工程質(zhì)量，考慮運(yùn)營(yíng)成本和效率問(wèn)題。四是可以通過(guò)中長(zhǎng)期的委托，將生命周期內(nèi)的項(xiàng)目管養(yǎng)交由改革階段的事業(yè)單位進(jìn)行，便于當(dāng)前事業(yè)單位的改革轉(zhuǎn)型。用項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理成效來(lái)對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行管理，取代以往重管人、管事，輕管成果。

3 如何將全生命周期項(xiàng)目管理引入到公共事務(wù)管理中

只要是政府需求的事務(wù)或服務(wù)能由市場(chǎng)提供，并且能用貨幣衡量，該項(xiàng)事務(wù)或服務(wù)都可以考慮全部或部分由市場(chǎng)來(lái)配置和管理。全生命周期項(xiàng)目管理分為兩類(lèi)，一類(lèi)是包括建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程的全生命周期管理，另一類(lèi)是單純的運(yùn)營(yíng)過(guò)程全生命周期管理。

PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公私合營(yíng)模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。PPP 模式基本上就是全生命周期管理，其中BOT 模式，即建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交為建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程的全生命周期管理，TOT 模式，移交—運(yùn)營(yíng)—移交為運(yùn)營(yíng)過(guò)程的全生命周期管理PPP 模式多數(shù)適合大型建設(shè)項(xiàng)目，如污水處理廠(chǎng)管理、城市軌道交通管理，建設(shè)過(guò)程復(fù)雜，包括大型基建和設(shè)備采購(gòu)安裝，運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，基建和設(shè)備安裝質(zhì)量在今后的運(yùn)營(yíng)管理中起到至關(guān)重要的作用。尤其BOT 模式更適合這種大型、設(shè)備量大、運(yùn)行周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，一方面可以緩解政府資金壓力，另一方面建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的一體化，社會(huì)資金方會(huì)將建設(shè)和長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)成本統(tǒng)一考慮，從項(xiàng)目全生命周期進(jìn)行核算，確保成本最小化。全生命周期項(xiàng)目管理契合了評(píng)標(biāo)辦法中的全壽命周期成本計(jì)算法，全壽命周期成本計(jì)算法是評(píng)標(biāo)辦法中經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法的一種，將工程或貨物的建設(shè)、采購(gòu)、安裝、運(yùn)行、維修服務(wù)、更新改造，直至報(bào)廢的全壽命周期成本進(jìn)行合并計(jì)算并折算為現(xiàn)值比較的評(píng)標(biāo)方法。全生命周期的管理和評(píng)標(biāo)辦法，都是從項(xiàng)目整體考慮，科學(xué)合理，公平公正。TOT 模式可以用于已建成的設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理，項(xiàng)目管理的重點(diǎn)在于運(yùn)營(yíng)管理。

PPP 模式其實(shí)是政府對(duì)公益事業(yè)管理的一種模式，即通過(guò)市場(chǎng)化動(dòng)作將公共事物交由社會(huì)第三方建設(shè)管理的一種方式，其中Private 私人組織，也應(yīng)該包含國(guó)有企業(yè)。

合同能源管理方案（EMC），是政府對(duì)路燈進(jìn)行管理的一種方式。led 能源公司免費(fèi)提供產(chǎn)品，以租賃管理形式承擔(dān)節(jié)能改造，政府提供相關(guān)的財(cái)政擔(dān)保。項(xiàng)目改造完成后，所節(jié)約電費(fèi)依據(jù)能源審計(jì)結(jié)果按照一定比較，如政府10%、企業(yè)90%的比例進(jìn)行分配。項(xiàng)目投資回收期6～8年，在這6～8年內(nèi)企業(yè)每月收取90%的節(jié)約電費(fèi)，作為投資成本回收。回收期滿(mǎn)后，設(shè)備及再節(jié)省的電費(fèi)全部歸政府所有。其他光源路燈管理也可以參照?qǐng)?zhí)行，根據(jù)光源的生命周期，通過(guò)招標(biāo)形式選定出供應(yīng)商提供和安裝光源，在生命周期內(nèi)進(jìn)行維護(hù)管理，按照一定比例分期支付光源費(fèi)用。減少了政府對(duì)光源的管理成本，確保了光源的質(zhì)量。

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家首創(chuàng)的“績(jī)效托管公路養(yǎng)護(hù)”管理模式，也可以運(yùn)用至市政道路的管理維護(hù)中。市政道路生命周期通常為10—15年，由于市政道路建成運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單規(guī)范，便于驗(yàn)收，可以將道路的養(yǎng)護(hù)管理交由企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理，政府管理部門(mén)用道路平整度等外觀(guān)質(zhì)量來(lái)考核企業(yè)。新建成的道路運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本低，并且還有質(zhì)量保證期，這一階段，只用做好對(duì)建設(shè)企業(yè)的管理即可。為便于管理，也可以考慮將增加道路的質(zhì)保時(shí)間，其實(shí)，也是一定程度上的運(yùn)營(yíng)+管理模式，因?yàn)榍捌诘酿B(yǎng)護(hù)費(fèi)用低，對(duì)企業(yè)沒(méi)有產(chǎn)生較大的成本支出，還能夠?qū)ㄔO(shè)質(zhì)量是一個(gè)檢驗(yàn)。

4 全生命周期管理在事業(yè)單位改革中的作用

目前，我國(guó)事業(yè)改革正處于關(guān)鍵時(shí)期，2020年，將形成新的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成中國(guó)特色公益服務(wù)體系。

隨著城市的不斷擴(kuò)大，市政設(shè)施量也不斷加大，很多城市的市政維護(hù)部門(mén)應(yīng)付不了巨增的市政設(shè)施，一方面可以通過(guò)全生命周期管理方法，從社會(huì)上吸引力量對(duì)市政設(shè)施進(jìn)行管理。另一方面，現(xiàn)有的市政事業(yè)單位，用全生命周期管理的模式，由政府對(duì)其進(jìn)行考核，逐步消化減少事業(yè)編制人員，即保證了社會(huì)穩(wěn)定，又提高了工作效率，政府對(duì)事業(yè)單位人財(cái)物全方面的管理轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ魅蝿?wù)的管理，雙方面提高效率，減少負(fù)擔(dān)。