論提高基層環(huán)境應(yīng)急能力的重要性

董晉明

(長治市環(huán)境監(jiān)督管理中心，山西 長治 046000)

引 言

近年來，隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，各種自然災害和人為活動帶來的環(huán)境風險也在不斷加劇，部分區(qū)域、行業(yè)環(huán)境安全隱患突出,突發(fā)環(huán)境事件時有發(fā)生,公眾健康和生態(tài)環(huán)境安全面臨較大威脅。如何提高政府職能部門，特別是各級環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件的能力，做到判斷準確、措施有效、處置及時，最大限度保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，減少事故對環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞已成為當務(wù)之急。

環(huán)境應(yīng)急管理作為環(huán)境安全的最后一道防線，能夠有效控制、減少和消除突發(fā)環(huán)境事件的風險和危害,最大限度保障環(huán)境安全和人民群眾的生命健康?；鶎討?yīng)急隊伍是我國應(yīng)急體系的重要組成部分，是防范和應(yīng)對突發(fā)事件的重要力量。加強基層應(yīng)急管理工作，提高基層預防和應(yīng)對突發(fā)公共事件能力，為最大程度地減少突發(fā)事件及其造成的人員財產(chǎn)損失、維護國家安全和社會穩(wěn)定提供有力保障。

1 提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對能力的必要性

1.1 符合突發(fā)環(huán)境事件處置特點需求

突發(fā)環(huán)境事件必須堅持高效、快速、有效、規(guī)范處置的原則，其中最主要的是快。一是反應(yīng)快。就是迅速啟動相應(yīng)的應(yīng)急措施，爭取在最短的時間內(nèi)摸清情況。二是到位快。必須在第一時間趕赴現(xiàn)場，摸清污染現(xiàn)狀。三是處置快。在摸清現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上迅速采取措施進行處置。作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有現(xiàn)場近、反應(yīng)快的優(yōu)勢，第一時間內(nèi)先期處置，對于整個環(huán)境應(yīng)急工作具有十分重要意義。

1.2 兩起典型被擴大的污染泄漏事故

2006年6月12日，一輛裝有80 t煤焦油的超載大貨車行至山西省繁峙縣神堂堡鎮(zhèn)大寨口村附近路段時，突然失控掉入公路邊的大沙河里。該車罐體因受到撞擊嚴重破損，約60 t煤焦油泄漏流入大沙河，造成河水污染。因肇事運輸車嚴重超載，車主在事故發(fā)生后隱瞞裝載貨物種類和數(shù)量，造成當?shù)卣铜h(huán)保部門未及時得到報告，貽誤最佳處置時機，泄露的煤焦油對河流河道造成了嚴重污染。此次事件在原國家環(huán)保總局的指導下，山西省、河北省有關(guān)市縣和各級環(huán)保部門積極配合下，在山西省境內(nèi)大沙河河道上筑攔污堤壩42道，河北省境內(nèi)修建攔污堤壩11道，出動了幾千人、上百輛鏟車、罐車、大量的活性碳、草袋，棉襖和海綿等物品吸附、打撈煤焦油，用1周多時間才使污染得到了有效控制。如果事發(fā)地鄉(xiāng)鎮(zhèn)能及時采取措施，對外泄的污染物進行先期處理，或及時向上級報告，及時采取措施，將污染控制在小范圍區(qū)域內(nèi)，環(huán)境應(yīng)急處置成本將會大大降低。

2013年5月17日，一輛的拉煤車側(cè)翻到路邊河道內(nèi)，由于未能及時報告和處理交通事故，導致發(fā)動機內(nèi)13 kg潤滑油(機油)全部泄漏河道內(nèi)，下游村莊約有20余人飲用此河水，河水距離出省口約10多公里。如果一旦出省或影響飲用水源，將可定性為重大應(yīng)急事故。針對漂流緩慢特點，環(huán)境應(yīng)急人員在到達現(xiàn)場后提出處置意見，但由于應(yīng)急設(shè)備和應(yīng)急物資嚴重缺乏，前期現(xiàn)場處置工作進展緩慢，基本停留在組織當?shù)卮迕裼描F鍬、碗、水桶等工具對浮油打撈階段，只能眼看著部分污染物緩慢向下游擴散。在事故發(fā)生25 h后，黃砂、草墊等應(yīng)急物資才運至現(xiàn)場，對進入河水中的泄漏物才開始有效吸附，5天后才解除突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)。此次事件雖未對河水和居民飲用水造成影響，但5天內(nèi)動用了大量人力物力，如果能及時處理交通事故，可能發(fā)動機內(nèi)的潤滑油就不會泄漏到河道；如果當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)部門有足夠的應(yīng)急物資，及時先期處理，污染就不會向下游擴散，污染就可以在短期內(nèi)處理完畢，小范圍內(nèi)控制，節(jié)省大量人力物力。

通過上述兩起污染事件的處置可知，做好應(yīng)急準備的先期處置工作，對于應(yīng)急處置的意義非常重大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境應(yīng)急專業(yè)人才和必要的環(huán)境應(yīng)急物資儲備嚴重缺乏，一旦發(fā)生環(huán)境污染事故，只能坐等縣級以上政府或環(huán)保部門來處理處置，不能在前期對污染物進行先期處置工作，往往造成污染擴大，帶來不必要的損失。

2 長治市鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境應(yīng)急能力現(xiàn)狀

突發(fā)環(huán)境事件沒有固定的排放方式與途徑，產(chǎn)生方式多樣，相對危害大，損失比一般污染嚴重，給人們的生命安全和國家財產(chǎn)造成重大損失。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的地方政府，應(yīng)當做好突發(fā)環(huán)境事件的風險控制、應(yīng)急準備，但歷史原因造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未有效開展環(huán)境應(yīng)急風險控制和準備工作，環(huán)境應(yīng)急物資儲備、知識和人員嚴重匱乏。長治市鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境應(yīng)急能力現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在以下幾方面。

2.1 環(huán)境風險源布局點多面廣

長治市的工業(yè)布局造成該市存在較大的環(huán)境風險，呈現(xiàn)出污染點多、危險源多、敏感區(qū)多、分布范圍廣、處置難度大、污染潛藏周期長、社會關(guān)注度高等特點。長治市的風險點主要分為固定源和流動源。固定源為本市的重點工業(yè)企業(yè)，主要集中在焦化、化工、醫(yī)藥、重金屬等重污染工業(yè)企業(yè)，受山地丘陵的地形條件制約，這些企業(yè)總體都是沿河近岸布局，區(qū)域性、布局性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境風險突出；流動源主要為運載危險化學品的車輛，運輸車輛交通事故引發(fā)的次生環(huán)境污染不容忽視，因其發(fā)生的不確定性和無防范性，也是我市環(huán)境風險防范的主要工作之一。

2.2 未建立環(huán)境應(yīng)急預案管理體系

本市各縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大多未制定本地區(qū)的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預案，即使有應(yīng)急預案也缺乏操作性，在預案編制上存在下級抄上級的現(xiàn)象，不同程度存在應(yīng)急預案未能及時修訂完善，預案與預案之間銜接不夠、對應(yīng)急物資儲備和災害狀況估計不足等問題。各縣、鄉(xiāng)之間、相關(guān)部門之間未簽訂應(yīng)急聯(lián)動協(xié)議、制定應(yīng)急聯(lián)動方案或建立機制保障實施，導致預案可操作性非常差，造成一旦發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，不能有效開展工作。這些問題必然給基層環(huán)境應(yīng)急管理工作帶來很大的阻力。

2.3 環(huán)境應(yīng)急處置能力不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急救援體系建設(shè)不完善，應(yīng)急隊伍建設(shè)相對滯后，無應(yīng)急指揮機構(gòu)、無應(yīng)急專業(yè)人才、無應(yīng)急專項資金，無應(yīng)急專項技能，應(yīng)急救援力量和裝備嚴重不足。一旦發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，不能及時報告，應(yīng)急物資缺乏，不能及時進行有效攔截，處置方案不能得到很好落實，很容易坐失良機，造成污染擴散，導致后期治理成本加大，引發(fā)高額經(jīng)濟損失。

2.4 缺乏應(yīng)對公眾媒體應(yīng)急能力

環(huán)境應(yīng)急處置過程中過往群眾可能會通過微博、論壇、新聞等方式曝光事件處置過程，造成群眾恐慌或媒體關(guān)注，從而影響事態(tài)發(fā)展方向。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有相應(yīng)的應(yīng)對方法。如何正確引導輿論媒體，掌握輿論的主動權(quán)、事件處理的主導權(quán)。防止突發(fā)事件的擴大化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還任重道遠。

3 原因分析

3.1 意識不到位

部分領(lǐng)導環(huán)境應(yīng)急意識薄弱，沒有把環(huán)境應(yīng)急管理擺上應(yīng)有的位置，環(huán)境風險防范意識還不夠強，沒有樹立環(huán)境應(yīng)急的底線意識；對政府、環(huán)保部門、企業(yè)在突發(fā)環(huán)境事件中法定責任不清楚，突發(fā)事件發(fā)生時不知如何上報，如何控制；沒有設(shè)立專職環(huán)境應(yīng)急隊伍和專項應(yīng)急物資，跨區(qū)域聯(lián)動機制沒有建立，存在有事一起上，平時無人負責的現(xiàn)象，防范和處置突發(fā)環(huán)境事件能力還有所欠缺。

3.2 宣傳工作不到位

《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》等法律明確規(guī)定，各級人民政府及其有關(guān)部門，應(yīng)當做好突發(fā)環(huán)境事件的風險控制、應(yīng)急準備、應(yīng)急處置和事后恢復等工作?！锻话l(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》第四條規(guī)定，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對，應(yīng)當在縣級以上地方人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，建立分類管理、分級負責、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?？h級以上環(huán)境保護主管部門應(yīng)當在本級人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，對突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理日常工作實施監(jiān)督管理，指導、協(xié)助、督促下級人民政府及其有關(guān)部門做好突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對工作。因此，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對工作已由縣級以上地方人民政府轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷壢嗣裾捌溆嘘P(guān)部門和企業(yè)事業(yè)單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)做為最基層的政府有義務(wù)做好環(huán)境應(yīng)急準備和處置工作，但由于宣傳工作不是很到位，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍存在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對的管理誤區(qū)，認為突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對是上級政府或縣級以上環(huán)境保護主管部門的事情。

3.3 人員和經(jīng)費無法保障

2007年頒布實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中提出政府及有關(guān)部門要建立應(yīng)急隊伍、培養(yǎng)應(yīng)急管理人才、配備應(yīng)急處置裝備。國務(wù)院《關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強基層應(yīng)急管理工作的意見》、《關(guān)于加強基層應(yīng)急隊伍建設(shè)的意見》都對基層的應(yīng)急隊伍建設(shè)、經(jīng)費保障和裝備配備均提出了明確要求。但各方面原因所限，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)在應(yīng)急隊伍建設(shè)、經(jīng)費保障、裝備配備、應(yīng)急物資儲備基本處于空白狀態(tài)。距離“基本形成統(tǒng)一領(lǐng)導、協(xié)調(diào)有序、專兼并存、優(yōu)勢互補、保障有力的基層應(yīng)急隊伍體系，應(yīng)急救援能力基本滿足本區(qū)域和重點領(lǐng)域突發(fā)事件應(yīng)對工作需要，為最大程度地減少突發(fā)事件及其造成的人員財產(chǎn)損失、維護國家安全和社會穩(wěn)定提供有力保障”的建設(shè)目標仍存在較大差距。

4 做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境應(yīng)急應(yīng)對的建議

4.1 明確責任劃分

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強基層應(yīng)急隊伍建設(shè)的意見》(國辦發(fā)〔2009〕59號)規(guī)定，地方各級人民政府是推進基層應(yīng)急隊伍建設(shè)工作的責任主體?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強基層應(yīng)急管理工作的意見》規(guī)定，街道辦事處、鄉(xiāng)級人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)各類突發(fā)公共事件的預防和應(yīng)對工作。因此要督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府建立職權(quán)明確的環(huán)境應(yīng)急管理體系，積極籌措工作經(jīng)費，做好突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對工作，按照主管負責的原則，基層主要負責人對突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)對負全面領(lǐng)導責任。只有加強基層應(yīng)急能力和執(zhí)法能力，嚴格實行問責制度，才能做到不缺位、不越位，突發(fā)環(huán)境事件才能夠得到有效應(yīng)對。

4.2 加強基層環(huán)境應(yīng)急隊伍建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立環(huán)境應(yīng)急專業(yè)隊伍，也可按照“專兼結(jié)合、一專多能、一隊多用”的原則，建設(shè)綜合應(yīng)急專業(yè)救援隊伍，充分發(fā)揮基層應(yīng)急救援隊伍距離現(xiàn)場近、情況熟、反應(yīng)快、行動快的優(yōu)勢，開展先期應(yīng)急處置，協(xié)助有關(guān)方面做好處置工作，經(jīng)常性組織開展培訓和演練，形成有效處置突發(fā)事件的合力。切實提高基層應(yīng)急處置能力。

4.3 加強應(yīng)急物資儲備

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)立足現(xiàn)有財力，依據(jù)環(huán)境應(yīng)急工作實際需求，在充分論證的基礎(chǔ)上，按照儲備適量、從容應(yīng)對、綜合有效的原則，加強應(yīng)急物資儲備，提高環(huán)境應(yīng)急物資的使用效率。應(yīng)急物資儲備應(yīng)以實物儲備為主，委托企業(yè)儲備及要求相關(guān)企業(yè)保持一定量的商業(yè)儲備為輔，結(jié)合相鄰縣、鄉(xiāng)應(yīng)急物資儲備確定本地區(qū)物資儲備，按規(guī)定維修升級，淘汰更新。確保突發(fā)環(huán)境污染事件發(fā)生后，應(yīng)急物資能及時調(diào)配到位，有效的防治和及時的處理突發(fā)性重大污染事故。

4.4 完善基層應(yīng)急預案體系

完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)突發(fā)環(huán)境應(yīng)急預案建設(shè)工作。應(yīng)急預案要符合實際，職責清晰，簡明扼要，可操作性強，并根據(jù)需要不斷修訂完善。同時組織開展群眾參與度高、應(yīng)急聯(lián)動性強、形式多樣、節(jié)約高效的應(yīng)急預案演練。

4.5 加強公眾媒體應(yīng)急能力

加強應(yīng)對公眾媒體培訓。在處理突發(fā)環(huán)境事件時，應(yīng)及時迅速公布環(huán)境信息，利用大眾媒介告知突發(fā)環(huán)境事件情況，緩解民眾的恐慌情緒，提高輿論引導能力，建立并完善自有的媒體，積極與民眾溝通，實時報告事故處理過程，從過去的澄清、辟謠、解釋等被動方式轉(zhuǎn)換到主動的正能量引導，減少主動犯錯誤的情況，贏得危機公關(guān)時的主動權(quán)，從而提高政府和相關(guān)部門的公信力。

5 結(jié)語

突發(fā)環(huán)境污染事件不僅對社會生活秩序產(chǎn)生嚴重影響，而且會造成經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境難以恢復的重大損失。加強基層應(yīng)急隊伍建設(shè)，有效提高基層環(huán)境應(yīng)急管理水平，為最大程度地減少突發(fā)事件及其造成的人員財產(chǎn)損失、維護國家安全和社會穩(wěn)定提供有力保障。