房地產(chǎn)交易監(jiān)管能力提升建議—以重慶市為例

■ 張夢俐 李讓恩

2017年以來，伴隨著房地產(chǎn)市場的過快過熱發(fā)展，房地產(chǎn)市場暴露出了許多問題，例如，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過捏造、散布漲價信息等方式哄抬房價、炒房賣號；以存款證明或強制資金限制作為看房條件；中介機構(gòu)借勢收取“團購費”“信息咨詢費”“茶水費”“指標費”等等，一系列行為擾亂了房地產(chǎn)市場，嚴重影響了房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。圍繞中央“堅持房子是用來住的，不是用來炒的”定位，2018年以來，黨中央、重慶市政府、重慶市房地產(chǎn)管理部門相繼出臺相關(guān)調(diào)控及管理措施，堅決制止和查處房地產(chǎn)市場違法違規(guī)行為，維護群眾合法權(quán)益，也對房地產(chǎn)交易的監(jiān)管提出了新的要求。筆者及所在團隊先后赴廣州、上海、蘇州等城市調(diào)研，在系統(tǒng)總結(jié)分析重慶市房地產(chǎn)交易監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問題的基礎(chǔ)上，研究提出提升房地產(chǎn)交易一線監(jiān)管能力的建議。

一、重慶市房地產(chǎn)交易一線監(jiān)管現(xiàn)狀

截至目前，根據(jù)相關(guān)文件要求，重慶市房地產(chǎn)交易一線監(jiān)管執(zhí)行機構(gòu)為不動產(chǎn)登記中心，其中，具體監(jiān)管工作由市場監(jiān)管科承擔，包括：審查轄區(qū)預(yù)售方案的備案、預(yù)售資金監(jiān)管、二手房交易管理；信訪投訴的接待處理；房地產(chǎn)銷售監(jiān)管，調(diào)處房地產(chǎn)交易矛盾和糾紛；房地產(chǎn)交易違法、違規(guī)行為的發(fā)現(xiàn)、制止、報告，協(xié)助開展房地產(chǎn)交易違法、違規(guī)行為查處。目前重慶市的房地產(chǎn)交易一線監(jiān)管存在以下問題：

一是因監(jiān)管體系制度建設(shè)尚不完善，監(jiān)管部門職能定位模糊，監(jiān)管效力分散。政府監(jiān)管房地產(chǎn)市場過程中涉及多個部門，如重慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會、不動產(chǎn)登記中心、房管局、工商局、物價局、稅務(wù)局等，因為制度建設(shè)還需完善，部門各有監(jiān)管辦法或規(guī)定，條款密集、關(guān)聯(lián)度不高，所以監(jiān)管職能部門間職能定位在某些區(qū)域較為模糊，整個市場監(jiān)管體系不夠明朗，存在缺位、失位，也導(dǎo)致了部門間各自獨立監(jiān)管、信息互通不暢、市場監(jiān)管效力分散。

二是目前還未實現(xiàn)全面監(jiān)管、主動監(jiān)管。雖然目前重慶市主城區(qū)的新網(wǎng)簽系統(tǒng)已全面上線，實現(xiàn)商品房認購、網(wǎng)簽備案、預(yù)售資金入賬的全流程服務(wù)和監(jiān)管，減少開發(fā)企業(yè)與購房者之間信息不對稱的問題，但房地產(chǎn)管理部門仍難于實時掌握售房部的實時狀況，售房部在一定程度上仍是市場監(jiān)控的信息孤島，市場監(jiān)管科仍會接受到購房者關(guān)于購買房屋對開發(fā)企業(yè)的投訴以及相關(guān)問題的反映，如在房市火熱期，購房者反映難以買到房源，中介機構(gòu)收受房價款以外的茶水費，開發(fā)企業(yè)在未取得預(yù)售許可證時違規(guī)銷售房屋等情況；在房市逐漸下行期，難以及時掌握市場銷售情況及潛在問題，仍多是通過購房者的投訴和舉報發(fā)現(xiàn)問題，采取措施化解矛盾、解決問題，但此時市場問題及矛盾多已發(fā)生，監(jiān)管工作變?yōu)榱吮粍踊夤ぷ?，監(jiān)管者扮演消防員角色，難以變被動為主動，也難以全面掌握市場情況。

二、國內(nèi)部分城市市場監(jiān)管經(jīng)驗借鑒

（一）廣州房地產(chǎn)市場監(jiān)管特點

1.設(shè)置獨立的監(jiān)管機構(gòu)，強化重點監(jiān)管。2010年2月，廣州市在全國范圍內(nèi)較早地設(shè)立了第一個專門的房地產(chǎn)交易監(jiān)管部門，即廣州市房屋交易監(jiān)管中心，其主要職責就是對全市的房屋交易進行監(jiān)管。監(jiān)管中心的成立，在很大程度上強化了廣州市房屋交易的監(jiān)管。

2.完善監(jiān)管依據(jù)，構(gòu)建長效監(jiān)管機制。在2014年11月1日，《廣州市房屋交易監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《辦法》）在廣州正式實施，嚴格規(guī)范管理行政區(qū)域內(nèi)的房屋交易活動。該《辦法》明確建立房屋交易信息化監(jiān)管制度，規(guī)定合同簽訂后，未辦妥房屋轉(zhuǎn)移登記手續(xù)或者解除的，不得再通過房屋交易信息化平臺訂立以該房屋為標的買賣合同，有效防止新房和存量房的“一房二賣”。同時，規(guī)定預(yù)售資金全額進入監(jiān)管賬戶，并強化國土房管部門對資金監(jiān)管的審核職能，明確按工程進度撥付預(yù)售款。此外，《辦法》還建立開發(fā)企業(yè)和中介機構(gòu)的信用檔案，加強房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、房地產(chǎn)中介服務(wù)機構(gòu)及其執(zhí)業(yè)人員的信用管理。

3.加快信息化建設(shè)，實現(xiàn)監(jiān)管公開透明。廣州市在監(jiān)管過程中，創(chuàng)新監(jiān)管手段，引入“陽光家緣”網(wǎng)絡(luò)平臺對房地產(chǎn)市場進行更好的監(jiān)管，通過該平臺的應(yīng)用系統(tǒng)，高效處理在房地產(chǎn)查詢、交易過程中出現(xiàn)的各類問題，有效避免重復(fù)銷售、捂盤、惜盤等情況，“陽光家緣”網(wǎng)絡(luò)平臺是房地產(chǎn)管理部門獲取市場情況的重要渠道，也是監(jiān)督管理市場的主要抓手。

4.房地產(chǎn)交易監(jiān)管中心具有執(zhí)法和處罰權(quán)，有利于監(jiān)管工作的順利開展。例如，對于開發(fā)企業(yè)未通過房屋交易信息化平臺訂立商品房買賣合同的，可每宗處以3萬元以上、5萬元以下的罰款。具有執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)的廣州房屋交易監(jiān)管中心，監(jiān)管職能定位清晰，不存在和其他相關(guān)執(zhí)法部門交接的繁瑣，監(jiān)管工作開展得較為順暢。

（二）上海房地產(chǎn)市場監(jiān)管特點

1.多部門緊密配合，共同做好限售限貸工作。2010年，上海市出臺《關(guān)于執(zhí)行本市及外省市居民家庭只能在本市新購一套商品住房的通知》，為將相關(guān)內(nèi)容落實到位，各部門間緊密配合。在交易與登記間的配合方面，雖然不動產(chǎn)登記中心和房地產(chǎn)交易中心隸屬于不同的行政管理主體，但相互間的工作卻實現(xiàn)了有效銜接。交易與登記共用一個基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和一個樓盤表，交易信息與登記信息能及時互通，交易機構(gòu)可及時查詢到登記信息，有效杜絕了限售人員購房。在交易與銀行的配合方面，交易中心與13家銀行建立信息協(xié)同關(guān)系，銀行可查詢房屋狀況，共同嚴格執(zhí)行限售、限貸政策。

2.依靠信息化手段，實現(xiàn)房地產(chǎn)市場監(jiān)管。為強化對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控和精細化管理，2006年8月，上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會成立上海市房屋建設(shè)監(jiān)測中心，該中心設(shè)立的目的是搭建面向房屋全流程管理的信息監(jiān)測平臺，實現(xiàn)對每一個房地產(chǎn)項目，從土地出讓、開工建設(shè)、銷售管理、竣工交付，直至辦理權(quán)屬登記的全生命周期動態(tài)跟蹤和監(jiān)測分析。目前，監(jiān)測平臺已初步搭建完成，在平臺中共設(shè)定有23項指標，可以在室內(nèi)遠程監(jiān)測每一個房地產(chǎn)項目的房屋交易情況。

3. 強化對定金合同及銷售價格的管理。上海市雖未對商品房的銷售資金進行監(jiān)管，但對商品房的銷售條件進行了嚴格限制，要求預(yù)售商品房辦理預(yù)售許可證的條件是房屋主體工程進度必須達到80%左右。另外，對合同及銷售價格的管理力度在進一步加強。2004年和2005年，先后印發(fā)了《上海市商品房銷售合同網(wǎng)簽備案和登記辦理》（滬府發(fā)〔2004〕12號）及《關(guān)于加強網(wǎng)上備案的定金合同和預(yù)（銷）售合同管理的通知》，具體的管理要求有：一是預(yù)定商品房應(yīng)按照規(guī)定在網(wǎng)上簽訂定金合同并辦理網(wǎng)上備案手續(xù)，定金合同約定預(yù)定期滿未簽訂網(wǎng)簽合同并備案的，將房屋上的“已付定金”標識改為“可售”標識。二是要求網(wǎng)上及時對交易雙方確認的商品房銷售合同文本校核，完成合同備案工作，減少購房者的風(fēng)險。三是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)預(yù)售商品房必須以公示的參考價和價格浮動幅度為依據(jù)，與購房人協(xié)商確定實際成交價格。

三、提升重慶市房地產(chǎn)監(jiān)管能力的建議

（一）建議完善房地產(chǎn)市場監(jiān)管依據(jù)

國家雖然出臺了一系列文件對房地產(chǎn)市場交易進行監(jiān)管，但在國家層面的法律還是存在一定的缺陷。如雖經(jīng)過2007年的修訂，《城市房地產(chǎn)管理法》與《物權(quán)法》仍存在沖突、重疊的部分，建議對相關(guān)法律法規(guī)予以完善。同時，建議完善修訂《重慶市城鎮(zhèn)房地產(chǎn)交易管理條例》，使其全面覆蓋房地產(chǎn)開發(fā)、交易、金融、經(jīng)紀、評估、物管等房地產(chǎn)所有環(huán)節(jié)，形成統(tǒng)一的重慶市房地產(chǎn)市場監(jiān)管依據(jù)，并將監(jiān)管體系涉及到的部門制度化。

（二）加強數(shù)據(jù)分析，提前進行風(fēng)險預(yù)判

目前，不動產(chǎn)登記中心從職能上承擔房地產(chǎn)市場一線監(jiān)管職責，具有豐富的數(shù)據(jù)信息，可通過綜合分析，提前進行風(fēng)險預(yù)判。市場風(fēng)險是眾多項目風(fēng)險的集中表現(xiàn)，因此，不動產(chǎn)登記機構(gòu)可先行重點關(guān)注項目風(fēng)險，提前做好風(fēng)險預(yù)案，使監(jiān)管對象和監(jiān)管類別更具有針對性。

（三）建立房地產(chǎn)監(jiān)測預(yù)警平臺

目前重慶市的房地產(chǎn)交易登記市場監(jiān)管工作，缺乏一套實時、集成的市場信息監(jiān)控平臺，導(dǎo)致反映市場狀況的寶貴信息不能及時送達房地產(chǎn)管理部門，且辦事客流量信息、認購信息、網(wǎng)簽信息、資金監(jiān)管信息、登記信息等也不能集中展現(xiàn)。因此，立足重慶房地產(chǎn)市場的實際情況，再結(jié)合國家已建設(shè)完成的房地產(chǎn)監(jiān)測預(yù)警平臺，搭建一個具有重慶地方特色的監(jiān)測預(yù)警平臺已成為必需。

（四）完善監(jiān)管措施

針對重慶市房地產(chǎn)市場監(jiān)管現(xiàn)狀所存在的一系列問題，現(xiàn)階段房地產(chǎn)市場監(jiān)管體系的重點如下：一是協(xié)調(diào)各個部門進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)管，并與相關(guān)部門彼此合作的協(xié)調(diào)機制和監(jiān)管體系。二是完善體制建設(shè)，提高管理隊伍水平。可設(shè)立專門的房屋市場交易監(jiān)管部門，整合市場管理、執(zhí)法檢查和信息監(jiān)測等職能，強化房屋主管部門對房屋交易的監(jiān)管，保障市民在房屋交易過程中的合法權(quán)益。三是拓寬監(jiān)管渠道，實現(xiàn)監(jiān)管社會化。積極發(fā)動社會力量監(jiān)督，進一步拓寬和延伸管理的觸角，鼓勵并發(fā)起包括消費者、輿論媒體、中介機構(gòu)及其從業(yè)人員等在內(nèi)的廣大群眾對房地產(chǎn)市場進行全方位監(jiān)管。