城市建成區(qū)內社區(qū)公益性公共服務設施優(yōu)化研究
——以廈門市海滄區(qū)南部生活區(qū)為例

畢睿

（廈門大學城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，福建 廈門 361000）

0 引言

隨著城市經濟發(fā)展和城市化的快速推進，城區(qū)的人口和建設規(guī)模不斷增長，人民的生活水平持續(xù)提高，對城市配套公共服務設施的需求也逐步走向多元化、品質化，各方面要求不斷提升。

以廈門市海滄區(qū)南部生活區(qū)為例，本次研究范圍總面積約12 平方公里，涉及13個居民社區(qū)和3 個行政村，現(xiàn)狀總人口約25.5 萬人。規(guī)劃區(qū)歷經了20 多年的發(fā)展，90%以上的建設用地已被開發(fā)利用，形成了以居住、商務、公共服務為主要功能的城市生活區(qū)。現(xiàn)狀社區(qū)公益性公共服務設施需求量漸增與設施規(guī)模不足的矛盾日漸突出，需要我們從規(guī)劃的角度分析其問題形成的原因，明確優(yōu)化目標，尋求解決之道。

1 現(xiàn)狀主要問題

本次研究參照《廈門市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術規(guī)定》（2016年版）的要求，對16個社區(qū)/行政村的公益性公共服務設施現(xiàn)狀進行調查和分析。

1.1 配套項目不完善，服務功能不全面

社區(qū)公共服務設施建設需要滿足社區(qū)居民更加多元、更有針對性的生活服務需求，如服務少年兒童的文化活動和課外教育中心、便利居民使用的體育運動場地、服務特定對象的社區(qū)養(yǎng)老設施等?，F(xiàn)狀此類設施或是缺失、或是因為內容和形式上的不足，帶來使用不便、利用率低下等問題，對社會資源造成了一定的浪費，此類問題尤其在老社區(qū)內更加明顯。

1.2 設施條件和建設規(guī)模有待提升

調查結果顯示，16 個社區(qū)/行政村中，19%的社區(qū)辦公用房面積不足，25%的社區(qū)文化活動場地不足，38%的社區(qū)缺少衛(wèi)生服務站，56%的社區(qū)公共體育活動場地不足，所有社區(qū)的老人日間照料設施均不足。

老社區(qū)多因建設年代較早，配套標準較低，部分設施逐漸出現(xiàn)規(guī)模不足、條件落后的情況；新社區(qū)一般由數(shù)個新建居住小區(qū)構成，建設用地容積率較高，可容納人口普遍超出了控規(guī)估算的人口規(guī)模，原規(guī)劃的公共服務設施規(guī)模難以滿足實際需求。

而規(guī)劃區(qū)內尤其在一些老社區(qū)內，目前可用于公益性公共服務設施建設的用地非常有限。如何增加現(xiàn)狀公共服務設施的規(guī)模，提升設施條件，成為一大亟待解決的問題。

2 規(guī)劃區(qū)飽和人口規(guī)模的估算

為了更加合理的配置社區(qū)公共服務設施，本次研究對現(xiàn)狀人口分布和住房建設情況進行了大量基礎資料的調查和分析，以此為依據對遠期規(guī)劃人口進行估算，進而對公共服務設施布局提出優(yōu)化。

2.1 現(xiàn)狀人口數(shù)據調查

我們通過派出所戶籍科和社區(qū)居委會/村委會兩種渠道分別收集了16 個社區(qū)/行政村的現(xiàn)狀戶籍人口、常住人口、流動人口、人口分布和年齡結構等情況。

通過調查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)狀16 個社區(qū)/行政村中，人口超過2.0 萬人的有3 個，人口在1.5～2.0 萬人之間的有5 個，在1.0～1.5 萬人之間的有6 個，只有2 個社區(qū)/村人口在1.0 萬人以下。而《廈門市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術規(guī)定》中對社區(qū)級公共服務設施的配套標準是按照人口規(guī)模1.0 萬人的標準基層社區(qū)來配置的，在實際使用中可能存在規(guī)模不足的情況。

此外，各個社區(qū)由于開發(fā)建設年代早晚、住宅類型和公共配套服務設施的差異等情況的不同，套均人口存在明顯的差異。老社區(qū)住宅入住率較高，人口基本飽和，而部分新建社區(qū)仍有人口增量空間。

規(guī)劃區(qū)內常住人口與流動人口比例為52%：48%，區(qū)域經濟活力較強；大量的流動人口也給社區(qū)管理帶來一定的壓力。

2.2 飽和人口容量的估算

受到現(xiàn)有土地資源、住房建設量等條件的限制，區(qū)域內遠期人口容量存在最大飽和值。

本次研究以已編制控制性詳細規(guī)劃和村莊規(guī)劃作為依據，梳理規(guī)劃居住用地、村莊住宅用地和各類住宅建設情況，從已建各類住宅項目飽和人口容量、規(guī)劃未建居住用地人口容量、規(guī)劃保留村莊人口量三個方面進行估算，對規(guī)劃區(qū)最大飽和人口容量值進行預估。

①已建住房項目人口容量：調查統(tǒng)計規(guī)劃區(qū)內所有已建住房項目套數(shù)，一般住房取套均人口指標3.0～3.5 人/套，SOHO 類住房取套均人口指標1.5 人/套，按入住率95%進行估算,可容納約20.1～23.3 萬人；

②規(guī)劃未建居住用地人口容量：根據已編制控規(guī)中確定的地塊開發(fā)強度，對人口容量進行估算，可容納約4.2～5.2 萬人；

③保留村莊人口：根據各保留村莊已編制的村莊規(guī)劃，遠期容納人口約5.2 萬人。

綜上，規(guī)劃區(qū)內遠期飽和人口容量值約為33.7 萬人，并以此對各個社區(qū)的人口規(guī)模作出合理估算。

2.3 與已編制控規(guī)對人口規(guī)模預估的差異

規(guī)劃區(qū)內已完成控規(guī)編制全覆蓋，已編制控規(guī)總人口合計約24 萬人。對比本次研究的人口估算總量（33.7 萬人），存在較大的差異；甚至規(guī)劃區(qū)現(xiàn)狀人口總量（25.5 萬人）也已經超過了這個數(shù)值。

分析差異形成的原因，主要在于控規(guī)的人口預測一般采用人均居住用地面積或人均住宅建筑面積系數(shù)法，但人均通用系數(shù)與區(qū)域實際發(fā)展情況不盡相同，取值難以做到精準判斷。

可以說，控規(guī)人口規(guī)模預測的不足直接導致了目前社區(qū)配套公共服務設施規(guī)模不足的現(xiàn)狀問題。

3 社區(qū)公共管理與公共服務設施布局

本次研究根據規(guī)劃區(qū)飽和人口估算數(shù)據，將超出適宜人口標準的社區(qū)進行調整，調整后劃分形成20 個社區(qū)/村，將各社區(qū)人口基本控制在1.0～2.0 萬人之間。再依據《廈門市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術規(guī)定》中的配套要求，提出社區(qū)公共服務設施布局優(yōu)化方案。

3.1 規(guī)劃設施優(yōu)化策略

①社區(qū)服務中心

條件允許時宜綜合設置，涵蓋社區(qū)管理用房、社區(qū)食堂、老年文化活動中心、青少年文化活動中心、課外教育服務中心、室內體育運動設施等主要功能。宜選擇可達性高、環(huán)境優(yōu)良的地點，建筑面積不宜小于1500 平方米，為居民提供便利、舒適的服務。

②社區(qū)衛(wèi)生服務站

在已規(guī)劃建設街道級社區(qū)衛(wèi)生服務中心的服務范圍內，可不再建設社區(qū)衛(wèi)生服務站，服務范圍外應設置衛(wèi)生服務站作為補充。

③社區(qū)體育設施

在城市建設用地較為緊缺的情況下，社區(qū)體育運動場地宜結合中小學場地共享。建議推廣部分學校在課余時間對居民開放運動場地的成功經驗，研究切實可行的管理辦法，為群眾提供更好的體育活動場所。

④社區(qū)老人日間照料中心

應區(qū)別服務對象，有針對性的提供服務。

當服務對象為有自主活動能力的老人時，不需要設置床位；近期條件受限無法獨立設置時，建議結合社區(qū)服務中心的社區(qū)食堂、老年文化活動中心、衛(wèi)生服務站等設施聯(lián)合設置，以便利群眾使用；遠期有條件時再另行獨立設置。

當服務對象為不能自理需要護理的老人時，建議引入社會資源合作運營，建設符合居民實際需求的規(guī)范化的養(yǎng)老設施。

3.2 規(guī)劃配套補足方法

針對社區(qū)公共服務設施規(guī)模不足的情況，本次研究提出四類補足方法。

①存量建筑購置/租賃：由街道或者社區(qū)工作人員在本社區(qū)的轄區(qū)內尋找符合規(guī)劃要求的存量建筑，協(xié)商購買或者租賃。

②存量地塊新建：尋找符合要求的存量用地，新建公共服務設施，由街道或者社區(qū)落實建設。

③未建地塊新建/配建：調整未建設地塊控規(guī)，新建或配建社區(qū)公共服務設施；調整已批未建項目用地的建設條件，按照要求為社區(qū)配建公共服務設施。

④城市更新：尋找現(xiàn)狀利用效率較低的用地，通過城市更新的方式進行改建、重建或擴建公共服務設施，由街道或者社區(qū)落實建設。

這四類方法可在實際操作中同時使用，規(guī)劃師通過對社區(qū)內可能利用的存量地塊、存量建筑、未建項目等進行詳細的調查和對比篩選，提出最佳方案，提供給規(guī)劃管理部門、街道和社區(qū)，通過各方合作具體落實建設。