“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案立法定位探析

■唐克 中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所2018級(jí)博士

一、“無(wú)廢城市”試點(diǎn)建設(shè)的規(guī)范基礎(chǔ)

2018年12月29日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，被國(guó)家確定為試點(diǎn)的城市需要編制《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）以明確開展試點(diǎn)工作的目標(biāo)成果、進(jìn)度安排和保障措施等?？梢?，《方案》是試點(diǎn)地區(qū)開展“無(wú)廢城市”建設(shè)的規(guī)范前提，必須對(duì)其立法定位予以明確。

二、《方案》的規(guī)范性質(zhì)定位

由于各試點(diǎn)地區(qū)的《方案》仍處于制定過(guò)程中，屬于邊沁所稱的“應(yīng)當(dāng)?shù)姆ā?，只有在明確《方案》的規(guī)范性質(zhì)后，才能完成“應(yīng)然之法”向“實(shí)然之法”的轉(zhuǎn)變。一方面，從分析實(shí)證主義法學(xué)的路徑觀察，例如奧斯丁和凱爾森認(rèn)為，作為“命令”的規(guī)范是法的典型形態(tài)，作為法理學(xué)真正研究對(duì)象的規(guī)則，應(yīng)當(dāng)符合“命令—義務(wù)—制裁”的邏輯結(jié)構(gòu)，這充分說(shuō)明了《方案》的權(quán)威不應(yīng)來(lái)源于外部制定者的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，而是應(yīng)取決于其內(nèi)部制裁的強(qiáng)制力，這種效力只有義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范能夠保障；另一方面，從既有的實(shí)法范疇進(jìn)行分析，與《方案》具備緊密關(guān)聯(lián)性的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》主要由宏觀性、倡導(dǎo)性的條文所構(gòu)成，在實(shí)踐中欠缺可操作性，更無(wú)助于“無(wú)廢城市”試點(diǎn)目標(biāo)的落實(shí)。綜上所述，試點(diǎn)地區(qū)在制定《方案》時(shí)，應(yīng)將其規(guī)范性定位為以強(qiáng)制性規(guī)范，尤其是義務(wù)性規(guī)范為主，兼具禁止性規(guī)范，僅在激勵(lì)措施中使用授權(quán)性規(guī)范；同時(shí)，應(yīng)以確定性規(guī)范為主，兼?zhèn)渖倭繙?zhǔn)用性規(guī)范，以盡可能減少對(duì)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等相關(guān)單行法律法規(guī)的依賴。

三、《方案》的規(guī)范價(jià)值定位

《方案》作為開展試點(diǎn)工作的指導(dǎo)性綱領(lǐng)，應(yīng)全面體現(xiàn)正義、秩序和效率三大基礎(chǔ)價(jià)值。首先，羅爾斯認(rèn)為，法的正義價(jià)值包含自由和平等兩個(gè)側(cè)面，自由側(cè)面體現(xiàn)在公民的法定權(quán)利。根據(jù)霍菲爾德的權(quán)利結(jié)構(gòu)理論，法律關(guān)系主體間必然存在彼此對(duì)應(yīng)的“狹義的權(quán)利（claim）”與“狹義的義務(wù)（duty）”，缺乏任意一方都會(huì)導(dǎo)致法律關(guān)系的不成立，此種特性決定了《方案》應(yīng)以義務(wù)性規(guī)范為主，同時(shí)應(yīng)承認(rèn)相對(duì)人在“無(wú)廢城市”建設(shè)法律關(guān)系中所享有的權(quán)利，尤其應(yīng)明確公民對(duì)于實(shí)質(zhì)上違反法規(guī)目的行為的舉報(bào)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；其平等側(cè)面決定了相對(duì)人在三個(gè)層次上的均勢(shì)地位，由低至高分別為：法律地位平等、機(jī)會(huì)平等和待遇平等。在《方案》中強(qiáng)調(diào)平等價(jià)值的目的是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促進(jìn)資源的合理配置，提升工農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)和廢物資源化利用的能力。其次，《方案》的秩序價(jià)值同樣包含兩個(gè)側(cè)面：安全側(cè)面和可預(yù)見性側(cè)面。國(guó)辦印發(fā)的 《工作方案》中強(qiáng)調(diào)了固體廢物帶來(lái)的雙重負(fù)外部性：既污染環(huán)境，又浪費(fèi)資源，這種表述決定了試點(diǎn)地區(qū)制定的 《方案》應(yīng)兼顧生態(tài)環(huán)境安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全，并在二者發(fā)生不可調(diào)和的矛盾時(shí)，以前者為主要價(jià)值追求。同時(shí)，《方案》通過(guò)激勵(lì)機(jī)制，例如財(cái)政稅收優(yōu)惠政策，給予法律主體以鼓勵(lì)性評(píng)價(jià)和預(yù)期，促使其減少垃圾產(chǎn)出并促進(jìn)對(duì)其資源化利用；或通過(guò)禁止性規(guī)定和相應(yīng)罰則，例如對(duì)非法轉(zhuǎn)移、傾倒的行為設(shè)定罰款或責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，給予與法律主體以否定性評(píng)價(jià)，這正是《方案》為公民、企業(yè)和行政機(jī)關(guān)三者提供的可預(yù)見性價(jià)值。最后，《方案》 亦應(yīng)體現(xiàn)效率價(jià)值，即通過(guò)合理配置主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障“無(wú)廢城市”建設(shè)的科學(xué)性。