大型水電工程建設(shè)征地移民安置竣工驗(yàn)收的若干思考

鄧 益，汪 奎，張江平，郭萬(wàn)偵

(1.中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川成都610072；2.水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京100120)

1 竣工驗(yàn)收現(xiàn)狀

截至2017年底，我國(guó)常規(guī)水電總裝機(jī)容量達(dá)到31 250萬(wàn)kW，“十一五”到“十二五”期間，是我國(guó)水電工程建設(shè)和投產(chǎn)的高峰。目前，這些水電工程已相繼蓄水發(fā)電或基本建設(shè)完成，大部分已完成了工程截流建設(shè)征地移民安置驗(yàn)收、工程蓄水建設(shè)征地移民安置驗(yàn)收，進(jìn)入建設(shè)征地移民安置竣工驗(yàn)收。從目前的情況來(lái)看，絕大多數(shù)電站尚未完成建設(shè)征地移民安置竣工驗(yàn)收。以四川省為例，大型水電站中僅有龍頭石、江邊2座水電站完成建設(shè)征地移民安置竣工驗(yàn)收，其他如早已蓄水發(fā)電的二灘、溪洛渡、瀑布溝等水電站均未完成。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，四川省已完成階段性建設(shè)征地移民安置驗(yàn)收、需要開展建設(shè)征地移民安置竣工驗(yàn)收的大型水電站有22座，共涉及搬遷安置人口約29萬(wàn)人，集鎮(zhèn)59座，建設(shè)征收耕園地面積約1.8萬(wàn)hm2，移民安置補(bǔ)償費(fèi)用約1 200 億元。同時(shí)，建設(shè)征地移民安置竣工驗(yàn)收是水電工程竣工驗(yàn)收重要組成部分，是水電工程竣工驗(yàn)收十分重要且意義重大的環(huán)節(jié)[1]，其不僅能夠檢驗(yàn)移民安置實(shí)施效果和質(zhì)量；還能夠充當(dāng)“守夜人”的角色[2]，維護(hù)和保障參與各方的利益。雖然國(guó)家相關(guān)政策、行業(yè)規(guī)程規(guī)范以及相關(guān)省份對(duì)水電工程移民安置驗(yàn)收都做了較為明確的規(guī)定；但是，在大型水電工程移民安置驗(yàn)收過(guò)程中還存在工作推進(jìn)緩慢、各方責(zé)任落實(shí)不到位等相關(guān)問(wèn)題，需要對(duì)移民安置竣工驗(yàn)收進(jìn)行深入的探討和思考。

2016年底至2017年底，筆者有幸參與了西南某省一大型水電工程建設(shè)征地移民安置竣工驗(yàn)收的全過(guò)程，對(duì)驗(yàn)收過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題、各方責(zé)任的履行、采取的整改措施及驗(yàn)收后需要關(guān)注的重點(diǎn)有較為充分的認(rèn)識(shí)和思考。本文擬在分析、思考該水電工程建設(shè)征地移民安置竣工驗(yàn)收工作的基礎(chǔ)上，總結(jié)大型水電工程建設(shè)征地移民安置竣工驗(yàn)收面臨的問(wèn)題、提出相應(yīng)的措施和建議，以期促進(jìn)該工作的順利進(jìn)行。

2 面臨的問(wèn)題

2.1 技術(shù)責(zé)任落實(shí)有待加強(qiáng)

2.1.1設(shè)計(jì)單位

(1)安置條件有變化，安置方式調(diào)整較多。本項(xiàng)目移民安置規(guī)劃修編之前生產(chǎn)安置人口約5 000余人，全部采用農(nóng)業(yè)安置。在實(shí)施過(guò)程中由于農(nóng)業(yè)安置存在較多障礙，因此修編后的生產(chǎn)安置絕大部分采用逐年貨幣補(bǔ)償安置方式。這一方面是由于相關(guān)政策發(fā)生了變化；另一方面也是由于可研階段對(duì)于安置區(qū)的生產(chǎn)安置條件考慮不足、移民安置意愿調(diào)查不充分引起的。另在搬遷安置方面，典型項(xiàng)目進(jìn)入集中安置點(diǎn)安置的居民比移民安置規(guī)劃進(jìn)入集中安置點(diǎn)的數(shù)量減少了約40%，使得每個(gè)集中安置點(diǎn)都進(jìn)行了相應(yīng)的變更和調(diào)整，給移民安置工作實(shí)施帶來(lái)了較大的影響。

(2)相關(guān)規(guī)劃報(bào)告編制存在滯后。移民后期扶持規(guī)劃、新增影響區(qū)處理規(guī)劃的編制是竣工驗(yàn)收的重要內(nèi)容。從典型項(xiàng)目驗(yàn)收的情況來(lái)看，其涉及某縣的后期扶持規(guī)劃、部分新增影響區(qū)處理規(guī)劃未按規(guī)定時(shí)間編制。

2.1.2地方政府

(1)政策辦法制定需進(jìn)一步加強(qiáng)。本項(xiàng)目涉及的市級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)、兩個(gè)縣級(jí)人民政府，針對(duì)典型項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的突出問(wèn)題，如移民資金實(shí)施管理等未出臺(tái)具體辦法，出臺(tái)的政策辦法不能完全滿足實(shí)施工作需要。亦即，一方面，針對(duì)實(shí)施過(guò)程中亟需的、亟待解決的問(wèn)題，沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的政策或者實(shí)施辦法；另一方面，相關(guān)政策或?qū)嵤┺k法出臺(tái)不夠及時(shí)，沒(méi)有為相應(yīng)工作的開展及時(shí)提供支撐和依據(jù)。

(2)設(shè)計(jì)變更申請(qǐng)需提前謀劃。這主要表現(xiàn)為相關(guān)方對(duì)變更申請(qǐng)沒(méi)有做到提前謀劃，從而造成變更設(shè)計(jì)和審查難以滿足實(shí)施進(jìn)度要求，一方面導(dǎo)致實(shí)施進(jìn)度滯后于年度計(jì)劃要求，甚至對(duì)移民安置總體計(jì)劃造成影響；另一方面，容易使相關(guān)程序不符合政策規(guī)定，在實(shí)施完成后才補(bǔ)充變更程序。

2.1.3項(xiàng)目法人

移民檔案管理需強(qiáng)化。從本項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)檢查情況來(lái)看，項(xiàng)目法人在檔案管理方面還需進(jìn)一步加強(qiáng)，應(yīng)按照《水利水電工程移民檔案管理辦法》等要求配置足夠的管理人員和設(shè)配。

2.1.4綜合監(jiān)理單位

計(jì)劃審核監(jiān)督需進(jìn)一步重視：一是在移民安置任務(wù)及資金計(jì)劃制定的過(guò)程中，綜合監(jiān)理需要根據(jù)實(shí)際情況提出合理的監(jiān)理意見，對(duì)于不符合實(shí)際情況的計(jì)劃未做相應(yīng)修改；二是在實(shí)施過(guò)程中，綜合監(jiān)理單位沒(méi)有完全根據(jù)工作實(shí)際情況，提出進(jìn)度計(jì)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整的建議和意見。

2.2 實(shí)施管理責(zé)任意識(shí)需增強(qiáng)

(1)綜合監(jiān)理權(quán)利受約束。移民綜合監(jiān)理的對(duì)象是移民安置實(shí)施的主體——地方政府和相關(guān)部門：一方面由于目前移民安置實(shí)施工作通常實(shí)行的是政府行為[3]，縣(市)級(jí)政府往往具有國(guó)家法規(guī)執(zhí)行者與移民項(xiàng)目承包者的交替角色，部分地方政府對(duì)于移民綜合監(jiān)理的作用和權(quán)利尚未有明確的認(rèn)識(shí)，綜合監(jiān)理在工作過(guò)程中缺乏話語(yǔ)權(quán)，導(dǎo)致其職責(zé)不能完全履行；另一方面，目前我國(guó)對(duì)于移民綜合監(jiān)理的權(quán)利沒(méi)有明確界定，綜合監(jiān)理的相關(guān)意見不能作為最終決策，從而造成管理職責(zé)界定不明晰，缺乏約束機(jī)制，監(jiān)督管理乏力。本項(xiàng)目的綜合監(jiān)理單位在移民安置的進(jìn)度、質(zhì)量、資金等管理還可進(jìn)一步加強(qiáng)，各方報(bào)告中的相關(guān)數(shù)據(jù)存在不一致，需要對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)、資料再次進(jìn)行梳理和完善。

(2)生產(chǎn)安置未全面落實(shí)。這主要是采用農(nóng)業(yè)安置的土地資源分配尚未全部完成，部分土地資源尚未承包到戶。本項(xiàng)目有部分移民的土地尚未分配到戶，部分村(組)尚未制定分配方案或未取得一致意見。同時(shí)，農(nóng)業(yè)安置方面還存在土地面積分配不足、人均耕園地面積達(dá)不到規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題[4]。

(3)相關(guān)證件需及時(shí)辦理。該問(wèn)題主要表現(xiàn)在：一是地方政府為移民辦理的相關(guān)證件需及時(shí)開展，移民已完成土地資源分配的大部分沒(méi)有取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，或者還正在辦理之中，多數(shù)建房的搬遷安置移民宅基地證尚未辦理；二是項(xiàng)目法人部分用地手續(xù)辦理不符合要求，主要表現(xiàn)為臨時(shí)用地延期手續(xù)未按規(guī)定辦理，工程建設(shè)實(shí)際用地同土地用地批復(fù)面積存在差異等。

(4)設(shè)計(jì)變更管理需加強(qiáng)。本項(xiàng)目存在重大變更近二十余項(xiàng)，需要從變更的合理性、變更程序等方面加強(qiáng)管理。一是部分項(xiàng)目實(shí)施主體在實(shí)施過(guò)程中未完全按照批準(zhǔn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)成果執(zhí)行，從設(shè)計(jì)變更報(bào)告反映出變更必要性不充分、理由不明確，從而對(duì)后續(xù)工作造成較大的影響；二是設(shè)計(jì)變更程序應(yīng)進(jìn)一步按照省、市出臺(tái)的政策運(yùn)行，使得變更程序合法合規(guī)。

(5)過(guò)程性資料需進(jìn)一步齊備。部分專業(yè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中主要的過(guò)程性資料準(zhǔn)備需進(jìn)一步加強(qiáng)，如典型項(xiàng)目涉及的某橋梁復(fù)建的招標(biāo)、投標(biāo)、合同簽訂、施工過(guò)程中資金支付、記賬憑證、竣工圖、財(cái)務(wù)決算、單項(xiàng)工程驗(yàn)收及移交的過(guò)程性資料存在部分缺失，或者雖然有相應(yīng)資料但不符合要求，需要整改或補(bǔ)充完善。

(6)已實(shí)施但未利用項(xiàng)目處理方式尚未明確。驗(yàn)收過(guò)程中發(fā)現(xiàn)存在集鎮(zhèn)或集中居民點(diǎn)的用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施等按照規(guī)劃方案開展建設(shè)后，由于進(jìn)入其中的移民意愿發(fā)生變化導(dǎo)致規(guī)模減少，使得已使用的土地面積、建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施超過(guò)了現(xiàn)有人口規(guī)模的要求，形成了項(xiàng)目未利用部分。一方面，這些項(xiàng)目的未利用部分如何處理，在驗(yàn)收階段各方尚未達(dá)成共識(shí)；另一方面，未進(jìn)入集鎮(zhèn)或者集中安置點(diǎn)的移民將以領(lǐng)取人均基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)的形式恢復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施，而其原本應(yīng)為未利用部分的投資，因此形成了資金缺口，該部分資金如何處理，在驗(yàn)收初期各方也未達(dá)成一致意見。

(7)單項(xiàng)工程驗(yàn)收移交需重視。從本項(xiàng)目驗(yàn)收情況來(lái)看，專業(yè)項(xiàng)目、臨時(shí)用地復(fù)墾等項(xiàng)目的驗(yàn)收及移交未得到各方的全面重視，主要表現(xiàn)在復(fù)建的交通設(shè)施(道路、橋梁)、電力設(shè)施、通信設(shè)施及臨時(shí)用地復(fù)墾等單項(xiàng)工程驗(yàn)收未完成，或者已完成單項(xiàng)工程驗(yàn)收、且已投入使用但未移交給權(quán)屬部門。

(8)移民安置計(jì)劃執(zhí)行存在偏差。移民安置工作每年都會(huì)根據(jù)需要制定和下達(dá)相應(yīng)的計(jì)劃，以保證工程建設(shè)順利開展和移民安置工作有序進(jìn)行。但是由于各方面的原因，移民安置實(shí)施的實(shí)際進(jìn)度同計(jì)劃相比一般存在偏差，特別是關(guān)鍵、控制性項(xiàng)目進(jìn)度滯后對(duì)移民安置工作將會(huì)造成嚴(yán)重的影響，如集中安置點(diǎn)建設(shè)、主要交通設(shè)施復(fù)建等的滯后。

2.3 移民資金管理需加強(qiáng)

(1)資金使用情況需進(jìn)一步梳理。該問(wèn)題表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是項(xiàng)目法人使用資金情況尚未梳理清楚，項(xiàng)目法人作為項(xiàng)目實(shí)施主體的資金使用、撥付情況等不明晰，項(xiàng)目法人資金管理需進(jìn)一步完善；二是資金管理使用的主體相對(duì)較多，分別涉及省級(jí)移民主管部門、市(州)級(jí)移民主管部門、縣(市、區(qū))級(jí)人民政府和項(xiàng)目法人等，各方提供報(bào)告中資金使用、兌付數(shù)據(jù)存在差異，使得驗(yàn)收人員無(wú)法對(duì)移民資金使用情況進(jìn)行判定。

(2)資金管理工作需進(jìn)一步加強(qiáng)。這主要表現(xiàn)為：各級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)(主要是縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu))財(cái)務(wù)賬面資金較多，部分項(xiàng)目付款不及時(shí)、截流資金較多，未根據(jù)工作任務(wù)和資金計(jì)劃使用資金；地方政府實(shí)施項(xiàng)目會(huì)計(jì)科目與概算項(xiàng)目不匹配，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中相關(guān)財(cái)會(huì)人員在記賬時(shí)對(duì)核算的財(cái)務(wù)類目與補(bǔ)償費(fèi)用概算的科目不一致；移民資金預(yù)付賬款數(shù)額較大，主要存在于實(shí)施單位與當(dāng)?shù)乩习傩諅€(gè)人之間有工作關(guān)系的項(xiàng)目中，如部分項(xiàng)目利用當(dāng)?shù)乩习傩粘袚?dān)運(yùn)輸、購(gòu)買當(dāng)?shù)乩习傩仗峁┑慕ㄖ牧系?，?dāng)?shù)乩习傩諢o(wú)法提供發(fā)票，造成實(shí)施后無(wú)法報(bào)賬、以預(yù)付帳款的形式反映在臺(tái)賬中。

(3)剩余資金處理需明確。本工程有少量項(xiàng)目實(shí)施費(fèi)用少于概算費(fèi)用，項(xiàng)目完成后費(fèi)用有結(jié)余，但目前國(guó)家、行業(yè)和省的相關(guān)政策尚未明確剩余費(fèi)用如何處理，各方也未就剩余費(fèi)用的使用達(dá)成一致。

(4)移民資金審計(jì)工作需提前啟動(dòng)。根據(jù)NB/T 35013—2013《水電工程建設(shè)征地移民安置驗(yàn)收規(guī)程》要求“開展建設(shè)征地移民安置竣工驗(yàn)收工作之前，應(yīng)完成移民資金審計(jì)工作”。從最初現(xiàn)場(chǎng)檢查情況來(lái)看，移民資金審計(jì)工作未達(dá)到規(guī)程要求，這主要表現(xiàn)在：一是水電站移民安置資金財(cái)務(wù)總決算審計(jì)工作未完成，相關(guān)方未及時(shí)啟動(dòng)并申請(qǐng)開展資金審計(jì)工作，導(dǎo)致審計(jì)組進(jìn)場(chǎng)較晚；二是縣級(jí)財(cái)務(wù)收支審計(jì)及工程竣工結(jié)算、竣工決算審計(jì)也有部分未按規(guī)定時(shí)間完成。

2.4 移民后續(xù)發(fā)展應(yīng)更加重視

(1)政府、移民存在疑慮。建設(shè)征地移民安置竣工驗(yàn)收表明水電工程移民安置已全面落實(shí)，移民的生產(chǎn)生活水平已得到恢復(fù)和提高，但也存在后期扶持政策不完善、安置地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、資源投入較少且整合力度不夠[5]、移民發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)[6]等問(wèn)題。在驗(yàn)收過(guò)程中，地方政府和移民代表就驗(yàn)收后如何保障移民發(fā)展問(wèn)題表現(xiàn)出了疑慮和擔(dān)心，也是地方政府和移民關(guān)注的重點(diǎn)。

(2)逐年貨幣補(bǔ)償后續(xù)資金未明確。采用逐年貨幣補(bǔ)償安置的，不論是在審定的移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)成果，還是國(guó)家和省級(jí)相關(guān)政策中，均未對(duì)審定的概算資金使用完后逐年貨幣補(bǔ)償資金來(lái)源進(jìn)行明確。部分審定的規(guī)劃報(bào)告中有“……由項(xiàng)目法人從發(fā)電收益中提取補(bǔ)充”；但受制于當(dāng)前的電力市場(chǎng)情況，逐年貨幣補(bǔ)償后續(xù)資金來(lái)源存在一定的不確定性。

(3)移民后續(xù)發(fā)展規(guī)劃需強(qiáng)化。從目前情況來(lái)看，移民后續(xù)發(fā)展規(guī)劃的編制需進(jìn)一步加強(qiáng)，移民后續(xù)發(fā)展的政策、資金等未全面落實(shí)。這一方面是由于國(guó)家、省的政策規(guī)定和行業(yè)規(guī)程對(duì)該項(xiàng)工作沒(méi)有明確要求；另一方面各方的移民后續(xù)發(fā)展意識(shí)也在逐步增強(qiáng)，相關(guān)措施還在不斷完善。

3 管理措施與建議

3.1 研究出臺(tái)相關(guān)管理辦法

目前，水利行業(yè)由水利部水庫(kù)移民開發(fā)局出臺(tái)水移[2012]77號(hào)了《大中型水利水電工程移民安置驗(yàn)收管理暫行辦法》，規(guī)范了水利行業(yè)移民安置驗(yàn)收工作。水電行業(yè)移民驗(yàn)收或竣工驗(yàn)收同樣需要出臺(tái)相關(guān)管理辦法，移民安置驗(yàn)收工作需要進(jìn)一步規(guī)范，這主要表現(xiàn)在：

(1)驗(yàn)收依據(jù)不完整。從目前《水電工程建設(shè)征地移民安置驗(yàn)收規(guī)程》的規(guī)定來(lái)看，水電工程建設(shè)征地移民安置驗(yàn)收的主要依據(jù)是相應(yīng)的政策規(guī)定，批準(zhǔn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)文件、規(guī)劃調(diào)整和設(shè)計(jì)變更文件以及簽訂的移民安置協(xié)議；但是，竣工驗(yàn)收時(shí)移民資金的驗(yàn)收依據(jù)并沒(méi)有明文規(guī)定，對(duì)竣工驗(yàn)收工作造成了較大的影響。

(2)各方責(zé)任不明確。水電工程建設(shè)征地移民安置驗(yàn)收涉及地方政府、項(xiàng)目法人、綜合設(shè)計(jì)(設(shè)代)、綜合監(jiān)理等各個(gè)參與方，在此過(guò)程之中各方均具有相應(yīng)的技術(shù)責(zé)任、管理責(zé)任；但是從具體的工作情況來(lái)看，目前各方還存在職責(zé)不明確、工作開展不到位的情況，需通過(guò)相關(guān)政策對(duì)各方的工作職責(zé)進(jìn)行明確。

(3)操作方式不統(tǒng)一。目前，相關(guān)省(自治區(qū)、直轄市)為推進(jìn)工作制定了本行政區(qū)的管理辦法，但其操作方式存在一定差距。如，云南省驗(yàn)收?qǐng)?bào)告自驗(yàn)、初驗(yàn)和終驗(yàn)三個(gè)步驟，而四川省為自驗(yàn)和驗(yàn)收兩個(gè)步驟。

因此，為促進(jìn)水電工程建設(shè)征地移民安置驗(yàn)收工作、保障各方的合法權(quán)益，建議從國(guó)家層面出臺(tái)水電工程建設(shè)征地移民安置驗(yàn)收管理辦法，對(duì)驗(yàn)收依據(jù)、各方責(zé)任、資金使用、后續(xù)發(fā)展及其他普遍關(guān)注的問(wèn)題出臺(tái)統(tǒng)一的政策，解決建設(shè)征地移民安置竣工驗(yàn)收過(guò)程中遇到的相關(guān)問(wèn)題，進(jìn)一步規(guī)范、統(tǒng)一和促進(jìn)驗(yàn)收工作。

3.2 規(guī)范實(shí)施階段補(bǔ)償費(fèi)用管理

目前，實(shí)施階段主要是關(guān)注移民安置資金的撥付、使用，其主要依據(jù)為審定的概算。實(shí)施各方均未對(duì)實(shí)施階段建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用如何管理(如補(bǔ)償費(fèi)用動(dòng)態(tài)變化情況、審定概算同實(shí)際實(shí)施情況的差異)加以重視。這是驗(yàn)收時(shí)發(fā)現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題的重要原因，也是解決移民安置過(guò)程中相關(guān)問(wèn)題的關(guān)鍵所在。實(shí)施階段補(bǔ)償費(fèi)用管理，既要考慮與規(guī)劃報(bào)告審定概算具有延續(xù)性，又要重視實(shí)施過(guò)程中補(bǔ)償費(fèi)用的動(dòng)態(tài)變化，還要關(guān)注移民安置完成后補(bǔ)償費(fèi)用使用最終的結(jié)果。

因此，在實(shí)施過(guò)程中，不僅需要對(duì)規(guī)劃報(bào)告審定概算按工作要求進(jìn)行分解，還需對(duì)實(shí)施單個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)償費(fèi)用有變化的進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整或者對(duì)水電工程移民安置補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行調(diào)整，移民安置工作完成后還需對(duì)移民安置補(bǔ)償費(fèi)用的使用情況進(jìn)行決算。鑒于此，在實(shí)施階段可考慮按照分解概算、施行概算、調(diào)整概算、竣工決算4個(gè)步驟構(gòu)建水電工程移民安置補(bǔ)償費(fèi)用管理體系。

(1)分解概算。這是對(duì)規(guī)劃報(bào)告審定概算除預(yù)備費(fèi)外的所有費(fèi)用，按權(quán)屬人(單位)、具體項(xiàng)目進(jìn)行全面、完整的分拆、分解。分解概算是靜態(tài)的，是將規(guī)劃報(bào)告審定概算按照實(shí)施階段工作要求進(jìn)行的拆解，與規(guī)劃報(bào)告成果比較未發(fā)生變化，是實(shí)施過(guò)程中必須進(jìn)行的。

(2)施行概算。當(dāng)審定概算的量和價(jià)隨時(shí)間、空間和政策發(fā)生變化時(shí)，需要對(duì)局部的或個(gè)別項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)移民安置實(shí)施工作的實(shí)際，需要編制施行概算。調(diào)整僅需動(dòng)用基本預(yù)備費(fèi)和價(jià)差預(yù)備費(fèi)，不突破規(guī)劃報(bào)告審定概算總額。施行概算是動(dòng)態(tài)的，費(fèi)用變化有限制，不能突破預(yù)備費(fèi)總額。同時(shí)，施行概算不是必須的，對(duì)于有變化的局部或個(gè)別項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整時(shí)才會(huì)發(fā)生施行概算。

(3)調(diào)整概算。當(dāng)移民政策、工程量和物價(jià)發(fā)生重大變化時(shí)，規(guī)劃報(bào)告審定概算無(wú)法執(zhí)行，需要對(duì)其進(jìn)行全面調(diào)整時(shí)需要編制調(diào)整概算。調(diào)整概算是動(dòng)態(tài)的，其變化程度相對(duì)于規(guī)劃報(bào)告審定概算是巨大的，需要原審查批準(zhǔn)單位認(rèn)可，但調(diào)整概算也不是必須的。

(4)竣工決算。它是指移民安置工作完成后、移民竣工驗(yàn)收之前，對(duì)實(shí)施的水電工程移民安置補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行決算，明確補(bǔ)償費(fèi)用最終使用情況，并對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用概算使用情況做出財(cái)務(wù)決定?？⒐Q算應(yīng)在移民工程完工結(jié)算、補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用兌付結(jié)算的基礎(chǔ)上開展。竣工決算是實(shí)施補(bǔ)償最終的費(fèi)用，是必須的步驟。

上述實(shí)施階段移民安置補(bǔ)償費(fèi)用管理體系將審定的概算、單個(gè)項(xiàng)目費(fèi)用及全部補(bǔ)償費(fèi)用實(shí)施過(guò)程中的具體變化情況、最終補(bǔ)償費(fèi)用等分別呈現(xiàn)，清晰完整的反應(yīng)了補(bǔ)償費(fèi)用整體和局部的變化情況，有利于加強(qiáng)實(shí)施階段補(bǔ)償費(fèi)用管理。但是，由于移民工作的長(zhǎng)期性和補(bǔ)償費(fèi)用管理使用的復(fù)雜性，還需要對(duì)實(shí)施階段補(bǔ)償費(fèi)用管理進(jìn)行更加深入的研究，頒布相應(yīng)的規(guī)程規(guī)范指導(dǎo)和統(tǒng)一實(shí)施階段補(bǔ)償費(fèi)用管理工作。

4 其他措施與建議

4.1 維護(hù)移民安置規(guī)劃?rùn)?quán)威性

根據(jù)《移民條例》，“經(jīng)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃是組織實(shí)施移民安置工作的基本依據(jù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整或者修改”。但是，由于移民工作周期長(zhǎng)，審定的規(guī)劃相較于實(shí)施時(shí)存在標(biāo)準(zhǔn)變化、移民意愿改變、地方政府施政思路轉(zhuǎn)變、實(shí)施主體變更移民規(guī)劃或調(diào)整范圍、提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大規(guī)模問(wèn)題時(shí)有發(fā)生；由此導(dǎo)致設(shè)計(jì)變更頻繁、移民安置投資難以控制、移民安置進(jìn)度和質(zhì)量受到影響，在一定程度上制約了建設(shè)征地移民安置竣工驗(yàn)收工作。因此，在實(shí)施過(guò)程中應(yīng)該嚴(yán)格按照審查批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃執(zhí)行，維護(hù)移民安置規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，保證移民安置工作依法依規(guī)開展，為建設(shè)征地移民安置竣工驗(yàn)收創(chuàng)造良好的條件。

4.2 落實(shí)參與各方技術(shù)責(zé)任

移民安置實(shí)施涉及方面眾多，綜合設(shè)計(jì)(設(shè)代)、地方政府、項(xiàng)目法人、綜合監(jiān)理等各參與方在實(shí)施過(guò)程中均承擔(dān)了相應(yīng)的技術(shù)責(zé)任。目前，對(duì)于參與各方的技術(shù)責(zé)任尚未有規(guī)程規(guī)范進(jìn)行明確，在實(shí)施過(guò)程中相關(guān)各方對(duì)技術(shù)責(zé)任的理解也存在偏差，導(dǎo)致部分工作不能順利開展、影響移民安置實(shí)施質(zhì)量。因此，建議全面梳理實(shí)施過(guò)程中的技術(shù)責(zé)任并逐項(xiàng)明確責(zé)任方，以保證各項(xiàng)技術(shù)工作順利開展。

4.3 履行各方竣工驗(yàn)收職責(zé)

地方政府及各有關(guān)部門、項(xiàng)目法人、綜合監(jiān)理、綜合設(shè)計(jì)(設(shè)代)等參與方在竣工驗(yàn)收的申請(qǐng)、組織、準(zhǔn)備、資料提供、協(xié)助配合等過(guò)程中均有相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)，參與各方應(yīng)根據(jù)要求充分履行自身的職責(zé)和義務(wù)，完成職責(zé)范圍內(nèi)的工作，積極配合開展竣工驗(yàn)收工作。同時(shí)，參與各方在實(shí)施過(guò)程中也需要進(jìn)一步強(qiáng)化職責(zé)履行，特別是加強(qiáng)自身職責(zé)范圍內(nèi)工作的過(guò)程控制，對(duì)進(jìn)度、質(zhì)量和資金管控到位，為竣工驗(yàn)收提供良好的條件。

4.4 強(qiáng)化竣工驗(yàn)收剛性

國(guó)能新能[2011]263號(hào)《水電工程驗(yàn)收管理辦法》、國(guó)務(wù)院令第679號(hào)《移民條例》、NB/T 35013—2013《驗(yàn)收規(guī)程》等對(duì)水電工程建設(shè)征地移民安置竣工驗(yàn)收必備資料、需要達(dá)到的條件和要求等都有較為明確的規(guī)定，各方在進(jìn)行竣工驗(yàn)收的過(guò)程中應(yīng)對(duì)提供資料和數(shù)據(jù)的真實(shí)性負(fù)責(zé)，驗(yàn)收委員會(huì)各單位應(yīng)本著求真務(wù)實(shí)、客觀公正的原則開展驗(yàn)收工作。可通過(guò)建立驗(yàn)收責(zé)任追究制，以規(guī)范參與各方在驗(yàn)收過(guò)程中認(rèn)真負(fù)責(zé)、實(shí)事求是的開展驗(yàn)收工作，從而達(dá)到強(qiáng)化竣工驗(yàn)收剛性、維護(hù)各方利益的目的。