濰坊市大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革探討

華維娜，楊佳佳

（濰坊市水利局，山東 濰坊 261061）

近3年中央一號(hào)文件先后從不同角度對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革提出要求，國(guó)家各級(jí)都將農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革作為新時(shí)代全面深化改革的一項(xiàng)重要舉措。自2016年開(kāi)始，濰坊市嚴(yán)格按照國(guó)家和省工作部署，扎實(shí)推進(jìn)全市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革各項(xiàng)工作，全市累計(jì)完成改革面積12.22萬(wàn)hm2，但這些改革的完成全部基于近些年國(guó)家財(cái)政投入實(shí)施的土地整理、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、千億斤糧食產(chǎn)能、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新建涉農(nóng)項(xiàng)目，改革的灌區(qū)類(lèi)型都是這些灌溉設(shè)施完善的井灌區(qū)、小型灌區(qū)和個(gè)別通過(guò)灌區(qū)節(jié)水改造灌溉設(shè)施完善的中型灌區(qū)，絕大部分大型灌區(qū)和中型灌區(qū)尚未涉略，大中型灌區(qū)由于其灌溉設(shè)施不配套、管護(hù)方式落后等問(wèn)題成為阻礙全市改革深入推進(jìn)的關(guān)鍵癥結(jié)，全面推進(jìn)大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革成為當(dāng)下全市改革必須攻克的“硬骨頭”。

1 濰坊市大中型灌區(qū)現(xiàn)狀

1.1 大中型灌區(qū)概況

濰坊市現(xiàn)有大型灌區(qū)5個(gè)，有效灌溉面積12.93萬(wàn)hm2，約占全市有效灌溉面積的25%，分別為峽山水庫(kù)灌區(qū)、冶源水庫(kù)灌區(qū)、墻夼水庫(kù)灌區(qū)、高崖水庫(kù)灌區(qū)及牟山水庫(kù)灌區(qū)，這5個(gè)灌區(qū)皆為自流灌區(qū)，分別成立了水庫(kù)管理局，由水庫(kù)管理局負(fù)責(zé)日常事務(wù)管理，主要承擔(dān)防洪、灌溉、供水、養(yǎng)殖、旅游等職責(zé)。全市現(xiàn)有中型灌區(qū)45個(gè)，有效灌溉面積7.87萬(wàn)hm2，約占全市有效灌溉面積的15%，其中重點(diǎn)中型灌區(qū)10個(gè)，包括黑虎山水庫(kù)灌區(qū)、青州市引彌灌區(qū)、仁河水庫(kù)灌區(qū)、三里莊水庫(kù)灌區(qū)、青墩水庫(kù)灌區(qū)、小清河揚(yáng)水站灌區(qū)、于家河水庫(kù)灌區(qū)、尚莊水庫(kù)灌區(qū)、王吳水庫(kù)灌區(qū)、嵩山水庫(kù)灌區(qū)，一般中型灌區(qū)35個(gè)，包括馬旺水庫(kù)灌區(qū)、丹河水庫(kù)灌區(qū)、叢閆揚(yáng)水站灌區(qū)等。這些灌區(qū)既有自流灌區(qū)也有提水灌區(qū)，多數(shù)成立了水庫(kù)管理局，由水庫(kù)管理局負(fù)責(zé)日常事務(wù)管理，主要承擔(dān)防洪、灌溉、供水、養(yǎng)殖等職責(zé)。

1.2 大中型灌區(qū)水價(jià)執(zhí)行情況

大型灌區(qū)在農(nóng)業(yè)灌溉方面普遍沒(méi)有實(shí)行終端水價(jià)，僅在支渠進(jìn)口按照2000年山東省物價(jià)局、山東省水利廳魯價(jià)工發(fā)〔2000〕161號(hào)《關(guān)于濰坊市水利工程向農(nóng)業(yè)供水價(jià)格的批復(fù)》的要求，實(shí)行水價(jià)0.06元/m3。支渠以下末級(jí)渠系由所在鎮(zhèn)（街）政府自行管理，水費(fèi)按畝收取，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于供水成本。絕大部分中型灌區(qū)也僅在支渠進(jìn)口實(shí)行水價(jià)為0.06元/m3，個(gè)別灌區(qū)實(shí)行了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，采用終端水價(jià)制度，根據(jù)工程管護(hù)需要等合理測(cè)算了供水價(jià)格，由縣級(jí)物價(jià)部門(mén)批復(fù)執(zhí)行或由管理單位同用水戶(hù)協(xié)商定價(jià)。

2 存在的問(wèn)題

2.1 現(xiàn)行供水價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于供水成本

目前，大多數(shù)大中型水庫(kù)灌區(qū)供水水價(jià)只是國(guó)有水利工程供水的執(zhí)行價(jià)格，即大多數(shù)灌區(qū)的支渠或斗渠的入口價(jià)格，不僅未計(jì)入利潤(rùn)和稅金，而且遠(yuǎn)未達(dá)到供水成本，濰坊市現(xiàn)行大中型灌區(qū)的農(nóng)業(yè)供水水價(jià)為0.06元/m3，僅占供水成本的1/4。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于灌區(qū)末級(jí)渠系以下部分的灌溉水價(jià)沒(méi)有納入政府管理范疇，也沒(méi)有完全按照市場(chǎng)定價(jià)或協(xié)商定價(jià)的方式予以制定，大部分灌區(qū)開(kāi)灌至今，一直實(shí)行按畝收費(fèi)，每畝每年收費(fèi)30～60元不等，不能充分體現(xiàn)水資源的緊缺程度，很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，使灌區(qū)水管單位難以維持正常管理維護(hù)工作。

2.2 集中灌溉和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整相矛盾

近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，大中型灌區(qū)由原來(lái)的以糧為綱，逐漸向糧經(jīng)并舉的方向轉(zhuǎn)變，糧食作物種植面積逐漸減少，加上土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的加速，高耗水經(jīng)濟(jì)作物被大面積種植，作物用水需求不同，灌溉時(shí)間難以統(tǒng)一，導(dǎo)致土地碎片化經(jīng)營(yíng)與規(guī)?；泄┧嗝?，農(nóng)民群眾集中灌溉用水積極性降低。

2.3 灌區(qū)供水設(shè)施年久失修

大中型灌區(qū)多興建于20世紀(jì)六七十年代，灌區(qū)骨干供水工程老化、失修嚴(yán)重，管理單位沒(méi)有能力自主進(jìn)行骨干輸水工程的維修、更新與改造，骨干工程建筑物的完好率不足40%，末級(jí)渠系由于年久失修、管護(hù)不到位等原因，多數(shù)已經(jīng)自然毀壞。此外，田間灌溉工程系統(tǒng)普遍配套不全，末級(jí)渠系大部分無(wú)計(jì)量設(shè)施，無(wú)法準(zhǔn)確計(jì)算用水量，阻礙水價(jià)改革的推進(jìn)。

2.4 農(nóng)民用水合作組織運(yùn)行管理有待加強(qiáng)

大中型灌區(qū)支渠以上骨干渠系及其附屬建筑物由灌區(qū)管理單位負(fù)責(zé)管理維護(hù)，但由于灌區(qū)管理單位“兩費(fèi)”普遍落實(shí)不到位，導(dǎo)致灌區(qū)骨干工程維修養(yǎng)護(hù)難以落實(shí)。大中型灌區(qū)支渠以下由所在鎮(zhèn)街政府負(fù)責(zé)組織管護(hù)，但基礎(chǔ)性的問(wèn)題如管理的責(zé)、權(quán)、利和工程運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題沒(méi)有得到很好解決。

近年來(lái)，雖然鎮(zhèn)街基本都成立了農(nóng)民用水合作組織，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民用水自治，但農(nóng)民用水合作組織自我管理水平低，管理制度和組織建設(shè)不健全，缺乏必要的管理設(shè)施，如辦公用房、辦公設(shè)備、量測(cè)水設(shè)施設(shè)備、工程維修養(yǎng)護(hù)設(shè)備等，導(dǎo)致有的管理制度形同虛設(shè)，可操作性差，沒(méi)有建立起用水合作組織可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。

2.5 農(nóng)業(yè)用水被無(wú)償擠占

大中型水庫(kù)承擔(dān)著防洪、灌溉、供水、發(fā)電、養(yǎng)魚(yú)、旅游等職責(zé)，但防洪只有社會(huì)效益，沒(méi)有額外補(bǔ)貼，因此增加了管理單位供水成本，且多數(shù)灌區(qū)管理單位為自收自支事業(yè)單位，主要收入為水費(fèi)，而村鎮(zhèn)水費(fèi)征收存在著不規(guī)范、實(shí)收率低等問(wèn)題，造成灌區(qū)管理單位入不敷出的局面。近些年，全市5處大型灌區(qū)僅墻夼灌區(qū)和冶源灌區(qū)每年發(fā)生1~2次農(nóng)業(yè)灌溉，其他3處大型灌區(qū)由于水庫(kù)用途調(diào)整，城市、工業(yè)、生活用水嚴(yán)重?cái)D占農(nóng)業(yè)用水，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水沒(méi)有保障，并且，當(dāng)前我國(guó)尚未形成城市、工業(yè)、生活用水?dāng)D占農(nóng)業(yè)水源補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)難，保障更難。

3 推進(jìn)措施

3.1 建立與供水成本相符的水價(jià)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

大力推進(jìn)大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，以農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制為核心，在核算供水成本的基礎(chǔ)上，綜合考慮水資源的配置、用戶(hù)的承受能力等方面，制定合理的水價(jià)，逐步提高水價(jià)，使之與供水成本接近，同時(shí)，研究制定合理的精準(zhǔn)補(bǔ)貼及節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)方式，保障水價(jià)改革平穩(wěn)過(guò)度，實(shí)現(xiàn)工程良性運(yùn)行。

3.2 鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)向集約化、規(guī)?；l(fā)展

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)是發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、推進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重要基礎(chǔ)，目前，全市家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積24.49萬(wàn)hm2，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的38.8%，土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)已經(jīng)成為當(dāng)前新型農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，只有不斷探索創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)向集約化、規(guī)?；l(fā)展，繼續(xù)鞏固規(guī)模化經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)，才能有效緩解土地碎片化經(jīng)營(yíng)與規(guī)模化集中供水之間的矛盾。

3.3 完善大中型灌區(qū)灌排工程體系

利用各級(jí)財(cái)政扶持資金，將灌排工程建設(shè)和計(jì)量設(shè)施建設(shè)作為大中型灌區(qū)改革的重點(diǎn)，在明確新建涉水涉地項(xiàng)目區(qū)同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立涉水涉地資金整合部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，明確部門(mén)責(zé)任分工，按照縣級(jí)農(nóng)田水利工程建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一考核驗(yàn)收程序，不但使資金進(jìn)一步整合，更要使建設(shè)管理機(jī)制進(jìn)一步整合，為進(jìn)一步推進(jìn)改革堅(jiān)定基礎(chǔ)。同時(shí)，在大中型灌區(qū)大力推廣政府和社會(huì)資本合作機(jī)制（PPP），引入社會(huì)資本投資管理相應(yīng)灌溉設(shè)施，打破大中型灌區(qū)單一管護(hù)模式，更好的推進(jìn)改革，探索建立大中型灌區(qū)長(zhǎng)效運(yùn)行模式。

3.4 進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)民用水合作組織建設(shè)

農(nóng)民用水合作組織是大中型灌區(qū)用水管理的關(guān)鍵，是用水戶(hù)參與灌溉管理實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利管理體制的深刻變革，需要從理念、政策、法規(guī)、制度建設(shè)等方面進(jìn)行配套改革，不斷完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立健全工程建設(shè)與管護(hù)制度和用水管理、財(cái)務(wù)管理、水費(fèi)計(jì)收管理、獎(jiǎng)懲制度等管理制度，積極落實(shí)管護(hù)人和管護(hù)責(zé)任，落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)籌集辦法，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體加入或創(chuàng)辦農(nóng)民用水合作組織，通過(guò)農(nóng)業(yè)規(guī)模效益，提升工程管護(hù)水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民用水合作組織專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化管理。

3.5 推進(jìn)大中型灌區(qū)水權(quán)確權(quán)

要以農(nóng)業(yè)取水許可為突破口，加快大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)取水許可步伐，合理測(cè)算大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)，將水權(quán)進(jìn)一步分配到農(nóng)民用水合作組織，加強(qiáng)灌區(qū)用水管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)用水有效可控。加快建設(shè)基于市公共資源交易中心建立的市縣兩級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)水權(quán)交易和水權(quán)跨行業(yè)交易，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)Ｕ限r(nóng)民用水權(quán)益。

4 結(jié)語(yǔ)

大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革關(guān)系到灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展和廣大農(nóng)民的切身利益，必須堅(jiān)持以問(wèn)題倒逼改革，建立政府、灌區(qū)、農(nóng)戶(hù)緊密協(xié)調(diào)機(jī)制，在綜合利用灌區(qū)水價(jià)形成機(jī)制調(diào)整、獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制落實(shí)、工程配套改造、管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)水權(quán)明晰等舉措統(tǒng)籌推進(jìn)改革的同時(shí)，結(jié)合大中型灌區(qū)具體問(wèn)題，有針對(duì)性的探索創(chuàng)新符合實(shí)際需要的改革舉措，全面徹底解決阻礙大中型灌區(qū)良性運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題，為建立現(xiàn)代化灌區(qū)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。