山東省國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程規(guī)劃實(shí)踐

田增剛，劉振勇，周士勇

（1.山東省水利科學(xué)研究院，山東 濟(jì)南 250014；2.山東省水利廳，山東 濟(jì)南 250014）

2008年，山東省列入國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程總體規(guī)劃，以沂蒙山區(qū)為核心，針對(duì)土壤侵蝕嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、貧困人口集中的革命老區(qū)進(jìn)行水土流失集中連片規(guī)?；卫?，按照國(guó)家統(tǒng)一部署分別編制了《國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程山東省2008—2012年建設(shè)規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱“一期規(guī)劃”）《國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程山東省實(shí)施規(guī)劃（2013—2017年）》（簡(jiǎn)稱“二期規(guī)劃”）和《山東省國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程2017-2020年實(shí)施規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱“三期規(guī)劃”）。目前前兩期規(guī)劃已實(shí)施完成，第三期規(guī)劃正在實(shí)施。實(shí)踐表明，3期次高質(zhì)量規(guī)劃成果對(duì)于加強(qiáng)近10年水土保持重點(diǎn)工程項(xiàng)目宏觀管理，指導(dǎo)項(xiàng)目年度實(shí)施方案設(shè)計(jì)，有序推進(jìn)山東省水土保持生態(tài)建設(shè)發(fā)揮了不可替代的作用。

1 水保規(guī)劃實(shí)施效果

1.1 覆蓋范圍和受益群體持續(xù)增加

沂蒙山區(qū)是山東省水土流失分布集中、危害程度最嚴(yán)重的地區(qū)，與山東省其他區(qū)域相比，該區(qū)普遍存在人地矛盾突出、局部存在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量低下現(xiàn)象，水土流失成為制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要因素。山東省一期規(guī)劃選取沂蒙山區(qū)淄博、濰坊、臨沂等3個(gè)設(shè)區(qū)市的6個(gè)項(xiàng)目縣實(shí)施重點(diǎn)治理，通過(guò)工程實(shí)施和政策調(diào)動(dòng)、典型帶動(dòng)、效益驅(qū)動(dòng)，相關(guān)市縣積極申報(bào)納入新一輪規(guī)劃。二期規(guī)劃在上一期的基礎(chǔ)上擴(kuò)增到6個(gè)設(shè)區(qū)市15個(gè)項(xiàng)目縣（區(qū)）。三期規(guī)劃繼續(xù)擴(kuò)大至11個(gè)設(shè)區(qū)市21個(gè)項(xiàng)目縣（市、區(qū)）。三個(gè)期次系列規(guī)劃均圍繞沂蒙山核心、輻射泰沂山周邊，爭(zhēng)取中央補(bǔ)助資金開展水土流失重點(diǎn)治理的縣（區(qū)）數(shù)量擴(kuò)大3.5倍，規(guī)劃區(qū)面積累計(jì)7 000 km2，規(guī)劃受益人口近260萬(wàn)。

1.2 治理規(guī)模和投資強(qiáng)度不斷擴(kuò)大

在治理規(guī)模上，山東省3個(gè)期次國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程共規(guī)劃治理小流域330多條，規(guī)劃治理水土流失面積超過(guò)3 600 km2，年均治理面積從一期 183 km2、二期 280 km2到三期 329 km2，治理規(guī)模逐漸擴(kuò)大。在治理投入上，國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助力度和地方配套支持力度不斷增強(qiáng)，投資強(qiáng)度從初期規(guī)劃的30萬(wàn)元/km2逐步提升到50萬(wàn)元/km2，規(guī)劃累計(jì)投資14.5億元。自一期規(guī)劃即列入規(guī)劃的6個(gè)項(xiàng)目縣迄今已連續(xù)實(shí)施治理超過(guò)10年，國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程已成為當(dāng)?shù)刂卫硭亮魇У闹髁娭唬l(fā)揮了顯著的規(guī)模治理效益。

1.3 治理模式和措施配置日趨完善

隨著規(guī)劃區(qū)的不斷擴(kuò)大，影響土壤侵蝕發(fā)生發(fā)育和制約水土流失的因素類型也呈現(xiàn)多樣化?？茖W(xué)劃定類型分區(qū)對(duì)于選取代表流域、開展典型設(shè)計(jì)、配置治理措施、推算代表區(qū)治理任務(wù)具有指導(dǎo)性作用。從一期歸納研究的青石山區(qū)、砂石山區(qū)、青砂混合區(qū)3種模式，到二期歸納的花崗巖砂石低山區(qū)、花崗片麻巖緩坡區(qū)、石灰片麻巖混合低山區(qū)、石灰?guī)r低山區(qū)4種模式，再到三期規(guī)劃的花崗片麻巖丘陵土壤保持區(qū)、片麻巖緩坡土壤保持區(qū)、石灰片麻巖混合土壤保持區(qū)、石灰?guī)r低山土壤保持區(qū)、石灰片麻巖水源涵養(yǎng)區(qū)、平原風(fēng)沙農(nóng)田防護(hù)區(qū)等6種模式，并積極推廣綜合護(hù)坎梯田、石籠網(wǎng)梯田等新技術(shù)，治理模式不斷深化細(xì)化，水土保持主導(dǎo)功能更加明確，典型設(shè)計(jì)更具針對(duì)性，措施配置更趨合理完善。

1.4 治理理念與精準(zhǔn)扶貧相得益彰

規(guī)劃編制深入貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院和省委省政府關(guān)于加快生態(tài)文明建設(shè)、全面建成小康社會(huì)和脫貧攻堅(jiān)等系列重要決策部署，及時(shí)融入綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草生命共同體、生態(tài)清潔流域建設(shè)、田園綜合體建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等理念，積極響應(yīng)省委省政府提出的聚焦“沂蒙山”、盯緊“黃河灘”脫貧攻堅(jiān)要求，山東省第三期規(guī)劃在繼續(xù)堅(jiān)持以“沂蒙山泰山國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)治理區(qū)”為核心不動(dòng)搖的基礎(chǔ)上，同時(shí)兼顧了“黃泛平原風(fēng)沙國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)”的聊城東阿、菏澤鄆城等黃河故道灘區(qū)縣，切實(shí)體現(xiàn)了重點(diǎn)突出、統(tǒng)籌兼顧和均衡發(fā)展。

2 經(jīng)驗(yàn)做法

2.1 領(lǐng)導(dǎo)重視，組織得力

在規(guī)劃編制之初，按照水土保持重點(diǎn)工程審批、資金、任務(wù)、責(zé)任的“四到省”原則，山東省水利廳積極協(xié)調(diào)省級(jí)財(cái)政部門，按照職責(zé)分工，各司其職、通力合作，組織市縣水利水保部門、財(cái)政部門召開規(guī)劃工作啟動(dòng)會(huì)，傳達(dá)國(guó)家政策，制發(fā)工作方案，部署省級(jí)安排，明確目標(biāo)任務(wù)，研究規(guī)劃思路，提出時(shí)間節(jié)點(diǎn)和成果要求。水土保持處領(lǐng)導(dǎo)分組帶隊(duì)組織省內(nèi)科研院所、高校的技術(shù)力量直達(dá)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)出謀劃策，從治理水土流失、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面的可行性和必要性進(jìn)行綜合評(píng)估研判，抓重點(diǎn)破難點(diǎn)，指導(dǎo)和協(xié)助市縣選定項(xiàng)目區(qū)，從源頭上保證近遠(yuǎn)期規(guī)劃項(xiàng)目能落地、能實(shí)施、出效果，為規(guī)劃順利實(shí)施奠定頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)。

2.2 上下聯(lián)動(dòng)，橫向協(xié)同

省、市、縣三級(jí)水利水保部門和財(cái)政部門上下聯(lián)動(dòng)，在項(xiàng)目區(qū)選擇時(shí)，要求注重縣級(jí)涉農(nóng)涉水部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，結(jié)合本地區(qū)其他涉農(nóng)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，按照縣級(jí)初選為主、省市優(yōu)化核定為輔的方式科學(xué)選定項(xiàng)目區(qū)。在基礎(chǔ)資料提報(bào)過(guò)程中，統(tǒng)一表格、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一節(jié)點(diǎn)，按照縣級(jí)填報(bào)、市級(jí)把關(guān)、省級(jí)審核的步驟，確?；A(chǔ)資料翔實(shí)可靠。在資料匯總環(huán)節(jié)，按照省級(jí)主導(dǎo)、市縣參與的合作模式開展集中辦公，共商共策完成匯總資料復(fù)核認(rèn)定，在數(shù)據(jù)質(zhì)量和工作效率上保證滿足規(guī)劃編制需求。

2.3 招才引智，精琢細(xì)磨

在規(guī)劃編制初期，邀請(qǐng)水利部權(quán)威專家對(duì)規(guī)劃的編制背景、政策傾向、重點(diǎn)難點(diǎn)等進(jìn)行解讀指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。在編制過(guò)程中，積極爭(zhēng)取市縣基層經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)能力突出的技術(shù)骨干和行家里手加入編制組，理論與實(shí)踐相結(jié)合，技術(shù)力量得到充實(shí)和優(yōu)化。在編制后期，采取充分征求各級(jí)意見、規(guī)劃專題研討、業(yè)內(nèi)專家咨詢論證等手段，做到規(guī)劃中帶研究、傳承中有創(chuàng)新，致力于提升規(guī)劃成果水平。

2.4 多措并舉，重視監(jiān)管

按國(guó)家政策和規(guī)范規(guī)程要求，完成項(xiàng)目區(qū)選擇、治理任務(wù)分解、治理措施配置、籌資方案分析等是3期次重點(diǎn)工程規(guī)劃必須完成的硬性工作內(nèi)容，除此之外，還對(duì)年度項(xiàng)目的前期工作、施工準(zhǔn)備、建設(shè)管理、檢查驗(yàn)收、工程審計(jì)、信息化監(jiān)管、成果移交管護(hù)等管理軟措施提出明確要求。如明確實(shí)施方案（初步設(shè)計(jì)）的小班調(diào)查細(xì)度、典型設(shè)計(jì)深度、設(shè)計(jì)成果要件及簽證要求，在施工準(zhǔn)備中要求項(xiàng)目縣按照公開招標(biāo)、村民自建或直接委托分類規(guī)范招投標(biāo)方案，在建設(shè)管理中要求嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目責(zé)任主體制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、工程建設(shè)公示制、群眾投勞承諾制和合同管理制等制度，并嚴(yán)格履行重點(diǎn)工程法人驗(yàn)收和政府驗(yàn)收程序，在信息化監(jiān)管上要求按時(shí)將實(shí)施方案、措施圖斑、施工準(zhǔn)備、工程進(jìn)度、資金使用支付、檢查驗(yàn)收、核查抽查等信息錄入國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程項(xiàng)目管理上報(bào)系統(tǒng)，在成果移交管護(hù)中按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)”的原則簽署移交協(xié)議等，全過(guò)程、全方位保障工程建設(shè)安全、資金使用高效、效益持續(xù)發(fā)揮。

3 建議

一期規(guī)劃和二期規(guī)劃已實(shí)施完畢，三期規(guī)劃正在按批復(fù)實(shí)施，目前來(lái)看，規(guī)劃成果在強(qiáng)化引領(lǐng)、確保落實(shí)、有序推進(jìn)工程建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。為在新形勢(shì)下更加科學(xué)規(guī)范推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施，提出如下建議：一是繼續(xù)維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性，依據(jù)年度計(jì)劃在批準(zhǔn)的規(guī)劃范圍內(nèi)選擇項(xiàng)目縣、項(xiàng)目區(qū)，嚴(yán)格履行規(guī)劃變更手續(xù)，做到項(xiàng)目實(shí)施合規(guī)可控；二是強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施方案（初步設(shè)計(jì)）編制質(zhì)量，建立健全水土保持重點(diǎn)工程技術(shù)服務(wù)單位水平評(píng)價(jià)體系；三是及時(shí)總結(jié)推廣規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中形成的先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)、科研成果、綜合治理和管理模式，提升規(guī)劃和治理水平；四是積極應(yīng)對(duì)“監(jiān)管強(qiáng)手段、治理補(bǔ)短板”總基調(diào)，加強(qiáng)監(jiān)督檢查指導(dǎo)頻次，提高在建項(xiàng)目核查和驗(yàn)收項(xiàng)目抽查等“圖斑精細(xì)化”監(jiān)管成果應(yīng)用水平；五是結(jié)合國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)成果，開展規(guī)劃實(shí)施績(jī)效考核研究；六是加強(qiáng)基層管理人員的無(wú)人機(jī)、移動(dòng)檢查驗(yàn)收系統(tǒng)、GIS實(shí)操業(yè)務(wù)等技術(shù)培訓(xùn)，以及工程管理、財(cái)務(wù)管理等知識(shí)更新，切實(shí)為強(qiáng)監(jiān)管補(bǔ)短板提供支撐。