關(guān)于深入推進(jìn)環(huán)評“放管服”改革的對策建議

皇甫耀宗，李亞輝，趙 瑩，王 敏

(濟(jì)南市環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)審查中心，山東 濟(jì)南 250000)

1 深化環(huán)評“放管服”改革的重要意義

“放管服”改革是黨中央、國務(wù)院重要決策部署。深化“放管服”改革是新時(shí)代推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，是生態(tài)環(huán)境部門打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要保障，也是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措。習(xí)近平總書記多次就深化簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能以及深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革作出重要批示指示，為深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“放管服”改革指明了前進(jìn)方向，提供了根本遵循。當(dāng)前新形勢下，作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域改革的重要內(nèi)容之一，深入推進(jìn)環(huán)評“放管服”改革，有利于明晰政企責(zé)任邊界、強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任，對促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變提升、激發(fā)市場活力、優(yōu)化營商環(huán)境等方面必將起到重要作用。

2 環(huán)評審批全鏈條過程中的主要問題

通過對中介機(jī)構(gòu)、辦事企業(yè)、審批部門等不同層面進(jìn)行多方位調(diào)研，歸納總結(jié)出建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批過程中存在的主要問題。

2.1 基層能力建設(shè)薄弱，存在接不住、管不好的問題

1)基層生態(tài)環(huán)境部門審批隊(duì)伍能力薄弱。一是縣區(qū)級環(huán)評審批專業(yè)技術(shù)人員少，能力水平參差不齊。二是存在某些弱化環(huán)評制度的傾向和思想苗頭，認(rèn)為“放管服”改革就是減程序、壓時(shí)限，環(huán)評只是開工前一個手續(xù)。三是因存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等突出因素，部分審批人員有畏懼、焦慮情緒，設(shè)置一些不必要的審批前置條件或要件，影響審批效率。四是專業(yè)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)交流機(jī)會較少，集中式培訓(xùn)、專業(yè)化培訓(xùn)安排較少，目前基本上是以工代學(xué)、以會代學(xué)，邊干邊學(xué)。

2)環(huán)評范圍量大面廣，泛環(huán)評現(xiàn)象存在。一大批污染輕、影響小的建設(shè)項(xiàng)目，也必須完成一整套繁瑣、冗雜的審批程序，一定程度上降低了行政審批效率，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)基層生態(tài)環(huán)境部門普遍缺乏專業(yè)的技術(shù)審查機(jī)構(gòu)，技術(shù)支撐能力較薄弱，無法對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行有效的審批或監(jiān)管，造成加快審批和嚴(yán)格把關(guān)的兩難境地。要么是通過事無巨細(xì)的“保姆式”審批，將大量本該由企業(yè)承擔(dān)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給地方政府，要么因頂不住強(qiáng)大的行政干預(yù)壓力，或者對具體政策標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)，給違法建設(shè)項(xiàng)目或者違法行為開綠燈。

2.2 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評周期長，與規(guī)劃環(huán)評聯(lián)動性有待提高

在近年來各部門積極采取措施，不斷強(qiáng)化環(huán)評改革力度的同時(shí)，仍存在部分建設(shè)項(xiàng)目由于政策把握不準(zhǔn)、環(huán)評文件編制質(zhì)量不高、修改時(shí)間較長等原因造成環(huán)評手續(xù)辦理周期較長的問題，難以滿足行政審批改革的形勢需要。另一方面，開展了規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，雖然有規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的聯(lián)動制度，但缺乏規(guī)劃環(huán)評后建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評簡化的有效政策，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評“評而不用”、對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的積極作用體現(xiàn)不明顯。

2.3 中介機(jī)構(gòu)服務(wù)水平有待提高，對中介機(jī)構(gòu)的考核管理約束力度不夠

環(huán)評市場同質(zhì)競爭激烈，建設(shè)單位(企業(yè))在選擇中介機(jī)構(gòu)時(shí)，往往將價(jià)格成本作為首要條件，其次才考慮服務(wù)水平和能力，缺乏做好環(huán)評報(bào)告的內(nèi)在動力，多存在走過場、買路條意識，造成環(huán)評質(zhì)量不高。由于中介機(jī)構(gòu)技術(shù)能力、人員構(gòu)成、管理制度、服務(wù)水平參差不齊，造成環(huán)評文件編制質(zhì)量較差、多次修改延誤時(shí)間，甚至粗制濫造不能通過評審，給建設(shè)單位(企業(yè))造成時(shí)間和經(jīng)濟(jì)損失。而環(huán)評第三方服務(wù)市場缺乏嚴(yán)格監(jiān)管，現(xiàn)行的考核管理辦法對中介機(jī)構(gòu)難以形成真正有效的管理和制約，直接影響了環(huán)評審批時(shí)限及審批效率。

2.4 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評事中事后監(jiān)管存在短板

1)審批、執(zhí)法部門對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評事中事后監(jiān)管的認(rèn)識存在差異，存在監(jiān)管空白，特別是對監(jiān)管的內(nèi)容、事項(xiàng)、環(huán)節(jié)還存在不同認(rèn)識。比如環(huán)境影響登記表實(shí)行備案管理后，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的縣區(qū)級生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部職責(zé)分工不明確，導(dǎo)致審批、執(zhí)法部門間職責(zé)不清；存在登記表備案系統(tǒng)隨機(jī)抽查不到位、舉報(bào)虛假備案核查不及時(shí)等問題，造成登記表備案管理隱患。

2)觀念轉(zhuǎn)變不到位，仍然存在“重審批、輕監(jiān)管”“重事前、輕事中事后”現(xiàn)象，監(jiān)管能力的“有限性”與實(shí)際監(jiān)管要求的“無限性”之間的矛盾日益突出。生態(tài)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門任務(wù)重、人員力量有限，有時(shí)會造成對審批后建設(shè)項(xiàng)目粗放式監(jiān)管或者不及時(shí)監(jiān)管，無法滿足事中事后監(jiān)管的動態(tài)性、全面性、專業(yè)性等要求。

3)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評信息公開存在一定問題，縣區(qū)生態(tài)環(huán)境部門信息公開網(wǎng)站不統(tǒng)一，項(xiàng)目建設(shè)前環(huán)評公示、竣工驗(yàn)收等有關(guān)法定公開的信息沒有統(tǒng)一的公開途徑，一定程度影響公眾查詢和社會監(jiān)督。

3 深化環(huán)評“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境的對策建議

新時(shí)代賦予環(huán)評制度新的內(nèi)涵，既要發(fā)揮環(huán)評在優(yōu)布局、調(diào)結(jié)構(gòu)、控規(guī)模、保紅線、防風(fēng)險(xiǎn)上的源頭預(yù)防作用，又要在推動高質(zhì)量發(fā)展、加快綠色發(fā)展方式和生活方式方面當(dāng)好“排頭兵”。 深化環(huán)評領(lǐng)域“放管服”改革，正是為有效破除環(huán)評領(lǐng)域的各種弊端和短板、推進(jìn)簡政放權(quán)、優(yōu)化營商環(huán)境而采取的重大舉措。

3.1 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，為環(huán)評放得下、接得住打牢堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

一是加強(qiáng)素質(zhì)建設(shè)，提高政治站位。深化環(huán)評制度改革是新時(shí)代優(yōu)化營商環(huán)境、促進(jìn)綠色高質(zhì)量發(fā)展、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的內(nèi)在要求。生態(tài)環(huán)境審批部門要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，跳出行政許可管理的傳統(tǒng)思維，站在建設(shè)單位(企業(yè))的角度審視環(huán)評審批流程，從企業(yè)環(huán)評的每個需求、每個細(xì)節(jié)入手，切實(shí)轉(zhuǎn)變作風(fēng)，加快流程再造，優(yōu)化服務(wù)水平，激發(fā)市場活力。二是加強(qiáng)能力建設(shè)。提高基層審批部門能力水平是一項(xiàng)長期任務(wù)。加大培訓(xùn)力度，通過建立健全業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制，定期開展對基層環(huán)評審批部門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，把最新的環(huán)評政策、法律法規(guī)、技術(shù)導(dǎo)則培訓(xùn)到位。三是加強(qiáng)主觀能動性，問計(jì)于企、問需于企，對工作中存在的問題及時(shí)研究、匯總分析，對復(fù)雜、疑難問題，及時(shí)溝通請示，注重利用大數(shù)據(jù)、新媒體加強(qiáng)日常審批業(yè)務(wù)的交流和會商。

3.2 優(yōu)化調(diào)整審批權(quán)限，建立分類管理機(jī)制

一是按照《建設(shè)項(xiàng)目分類管理名錄》等文件要求，優(yōu)化調(diào)整建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批目錄，將復(fù)雜、跨區(qū)域項(xiàng)目審批權(quán)限上收，把環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)小、工藝簡單的項(xiàng)目審批權(quán)限下放，確保項(xiàng)目“放得下”、基層審批部門“接得住”。二是實(shí)施環(huán)評文件分類管理。綜合考量重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)污染因素等關(guān)鍵要素，制定建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)“正面清單”、“負(fù)面清單”、“重點(diǎn)控制清單”。對于工藝先進(jìn)、污染小、風(fēng)險(xiǎn)小的項(xiàng)目納入“正面清單”，實(shí)行環(huán)評豁免，不需要環(huán)評審批或者備案；對于涉及落后工藝、落后產(chǎn)能，不符合節(jié)能環(huán)保要求的項(xiàng)目納入“負(fù)面清單”，嚴(yán)格禁止此類項(xiàng)目準(zhǔn)入；對于涉及重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)工藝、環(huán)境敏感區(qū)的項(xiàng)目納入“重點(diǎn)控制清單”，對列入“重點(diǎn)控制清單”的項(xiàng)目嚴(yán)格審查審批，施工運(yùn)營階段實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)督管理。三是實(shí)施環(huán)評文件分類審查。根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目對生態(tài)環(huán)境可能產(chǎn)生的影響程度，可分別采用直接審查、專家函審、專家會審等不同審查方式，對確認(rèn)環(huán)境影響較小、符合環(huán)評文件編制要求的報(bào)告表項(xiàng)目，可以直接進(jìn)入審批程序。通過環(huán)評文件分類管理、分類審查，進(jìn)一步加快項(xiàng)目審批速度，減輕審批壓力，又能做到重點(diǎn)項(xiàng)目重點(diǎn)把控，促進(jìn)環(huán)評提速增效。

3.3 完善規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動機(jī)制，解決規(guī)劃環(huán)評“評而不用”窘狀

一是充分運(yùn)用規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動機(jī)制，簡化環(huán)評內(nèi)容及類別。對已開展規(guī)劃環(huán)評的園區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目，環(huán)境影響評價(jià)文件可從環(huán)境質(zhì)量評價(jià)、監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)用、公眾參與等內(nèi)容方面予以簡化；對生產(chǎn)工藝成熟、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)小的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)評類別簡化制度，即原環(huán)境影響報(bào)告書級別的項(xiàng)目簡化為報(bào)告表、報(bào)告表簡化為網(wǎng)上登記備案等。同時(shí)要強(qiáng)化空間管制，暫停審批無規(guī)劃環(huán)評的園區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，有效鼓勵企業(yè)規(guī)范化入園，從而規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、激發(fā)市場活力。二是借鑒環(huán)評試點(diǎn)區(qū)域經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)實(shí)施“規(guī)劃環(huán)評+承諾備案制”改革。試點(diǎn)區(qū)域范圍內(nèi)，在落實(shí)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)制度、建立“三線一單”約束機(jī)制的基礎(chǔ)上，對待審批的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行類型甄別和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判，對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)低、環(huán)境影響小的項(xiàng)目，銜接排污許可，實(shí)施承諾備案制；同時(shí)，制定區(qū)域統(tǒng)一的項(xiàng)目準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，配合區(qū)域環(huán)評審批負(fù)面清單，嚴(yán)格控制重污染項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入，并依法加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管。

3.4 加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，提高執(zhí)法水平

一是完善事中事后監(jiān)管制度。明確監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管對象和監(jiān)管內(nèi)容，打造全鏈條覆蓋、無縫隙鏈接監(jiān)管系統(tǒng)。環(huán)評審批部門進(jìn)一步加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管，建立第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)評價(jià)考核和信用管理機(jī)制，倒逼環(huán)評機(jī)構(gòu)提高質(zhì)量。對不負(fù)責(zé)任的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)及個人，強(qiáng)化懲處措施。在行業(yè)自律方面，鼓勵支持成立行業(yè)協(xié)會，發(fā)揮自律導(dǎo)向作用，規(guī)范行業(yè)秩序。同時(shí)各級環(huán)評審批部門按照權(quán)限對審批行為和審批程序合法性、審批結(jié)果合規(guī)性負(fù)責(zé)，完善項(xiàng)目信息移交制度，做好環(huán)評審批、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法、排污許可、政策法規(guī)等部門事中事后監(jiān)管信息無縫銜接，對污染程度重、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高的項(xiàng)目應(yīng)提高抽查比例、實(shí)施靶向監(jiān)管。二是探索建立監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。在事中事后監(jiān)管過程中引入質(zhì)量管理理念，做到監(jiān)管職能標(biāo)準(zhǔn)化，確保監(jiān)管的每一個流程標(biāo)準(zhǔn)化、留痕跡、可追溯，既明確監(jiān)管主體的職能邊界，也避免了監(jiān)管人員的無限責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。三是提高執(zhí)法水平，做到精細(xì)化監(jiān)管。將監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)由程序合法向行為合法轉(zhuǎn)變，基于具體環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施層級化監(jiān)管。準(zhǔn)確理解環(huán)評的預(yù)測性功能而非板上釘釘?shù)脑O(shè)計(jì)圖紙，對于企業(yè)在實(shí)際生產(chǎn)過程中的“微調(diào)”、環(huán)保設(shè)施的提標(biāo)改造等對環(huán)境有利的行為，應(yīng)予以適當(dāng)?shù)恼J(rèn)可。做到具體問題具體看待，不搞“一刀切”，使得監(jiān)管更具理性和溫度。

3.5 創(chuàng)新服務(wù)方式，提高服務(wù)水平

一是建立實(shí)施“全鏈條”下放工作機(jī)制，企業(yè)可在“立項(xiàng)所在地”就近申報(bào)市級審批權(quán)限的環(huán)評文件，縣(區(qū))級生態(tài)環(huán)境部門窗口受理后，實(shí)施市縣(區(qū))兩級內(nèi)部聯(lián)動，讓企業(yè)少跑腿、政府部門多跑腿。二是將技術(shù)審查環(huán)節(jié)前伸。容缺受理、靠前服務(wù)，提前與企業(yè)對接，一次性告知環(huán)評要求；在環(huán)評機(jī)構(gòu)編制環(huán)評文件提交前，通過上門服務(wù)、預(yù)約服務(wù)，主動介入審查指導(dǎo)；對重大涉民生、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大的項(xiàng)目建立環(huán)評審查調(diào)度機(jī)制，定期調(diào)度環(huán)評文件編制進(jìn)展，及時(shí)跟蹤跟進(jìn)。三是實(shí)行并聯(lián)審批。將“先審查后審批，先公示后審批”串聯(lián)模式變?yōu)椤斑厡彶檫厡徟?，邊公示邊審批”的并?lián)模式，縮短審批時(shí)限。四是加大培訓(xùn)力度、強(qiáng)化內(nèi)部管理。定期組織技術(shù)導(dǎo)則和環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)和解讀，統(tǒng)一審批尺度和標(biāo)準(zhǔn)要求。建立審批“明白紙”，梳理環(huán)評手續(xù)辦理過程中易出現(xiàn)的“誤區(qū)”、“堵點(diǎn)”，提高環(huán)評工作者業(yè)務(wù)水平，有效規(guī)避建設(shè)單位(企業(yè))因與中介機(jī)構(gòu)溝通不暢造成的相關(guān)問題。四是大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)。充分依托新媒體等大數(shù)據(jù)平臺， 按照“網(wǎng)上申報(bào)、按時(shí)辦結(jié)、快遞送達(dá)”辦理模式，實(shí)現(xiàn)“不見面審批”。

4 結(jié)語

推進(jìn)環(huán)評“放管服”改革是大勢所趨，也是必由之路。各級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)該正視改革進(jìn)程中凸顯的問題和短板，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有針對性的提出改進(jìn)措施，注重從體系上實(shí)現(xiàn)環(huán)評工作的自我重塑。這既是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，也是打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的有力武器，必將對強(qiáng)化污染源頭控制、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化營商環(huán)境和推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展起到重要作用。