規(guī)范化：基層人民調(diào)解工作的發(fā)展趨勢(shì)

范明志

【摘要】人民調(diào)解作為基層人民群眾組織解決糾紛、化解矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一種重要工作機(jī)制，處理了大量民間糾紛和輕微刑事案件。然而，從全國(guó)范圍來(lái)看，基層人民調(diào)解工作呈現(xiàn)出發(fā)展參差不齊，甚至在個(gè)別地方出現(xiàn)形同虛設(shè)的現(xiàn)象。因此，要充分發(fā)揮人民調(diào)解化解矛盾、解決糾紛的功能，必須增強(qiáng)調(diào)解組織規(guī)范化、調(diào)解人員職業(yè)化、調(diào)解方式法治化、調(diào)解效力法定化、調(diào)解程序信息化、調(diào)解管理科學(xué)化。

【關(guān)鍵詞】人民調(diào)解 規(guī)范化 發(fā)展趨勢(shì) 【中圖分類號(hào)】D926 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在建設(shè)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義過(guò)程當(dāng)中，如何充分發(fā)揮基層人民調(diào)解及時(shí)解決民間糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的作用，存在著客觀而緊迫的需要。從建立和完善現(xiàn)代化社會(huì)治理體系與全面推進(jìn)依法治國(guó)的角度來(lái)看，規(guī)范化應(yīng)當(dāng)成為新時(shí)代基層人民法院調(diào)解工作的發(fā)展趨勢(shì)。

造成人民調(diào)解規(guī)范化不足的重要原因在于對(duì)人民調(diào)解存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)

人民調(diào)解組織不是一種官方組織，調(diào)解的程序似乎也不明確具體，調(diào)解的依據(jù)具有多元性，調(diào)解的結(jié)果也不當(dāng)然具有法律效力。從《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》（以下簡(jiǎn)稱《人民調(diào)解法》）的條文來(lái)看，確實(shí)倡導(dǎo)性內(nèi)容較多，強(qiáng)制性規(guī)范相對(duì)較少，這是由人民調(diào)解的特征所決定的，符合人民調(diào)解的內(nèi)在要求，但也導(dǎo)致一些人認(rèn)為人民調(diào)解不需要強(qiáng)調(diào)規(guī)范性。在實(shí)踐當(dāng)中，個(gè)別地方調(diào)解組織的設(shè)立明顯不符合要求，不能滿足調(diào)解案件的需要;調(diào)解人員的選拔也沒有強(qiáng)調(diào)專業(yè)性，調(diào)解過(guò)程過(guò)于簡(jiǎn)單，沒有注意和司法確認(rèn)的銜接，造成了人民調(diào)解效率低下、效果不好，沒有發(fā)揮出人民調(diào)解的應(yīng)有作用。

其實(shí)，人民調(diào)解作為一種訴訟外的糾紛解決機(jī)制，并不是自發(fā)存在的，而是國(guó)家規(guī)定的一種解決糾紛的合法方式，規(guī)范化是其內(nèi)在要求，這不僅體現(xiàn)在行政上接受司法行政機(jī)關(guān)的管理、業(yè)務(wù)上接受人民法院的指導(dǎo)，更體現(xiàn)在人民調(diào)解已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)治理的有機(jī)組成部分，與司法、社會(huì)治安綜合治理、基層自治等密切相關(guān)。要充分發(fā)揮這樣一種解決糾紛的功能，必須使這一機(jī)制建立在規(guī)范化的基礎(chǔ)之上，而不是以隨意或自發(fā)的方式來(lái)發(fā)展。

從一種糾紛解決機(jī)制的內(nèi)在要求來(lái)看，人民調(diào)解應(yīng)增強(qiáng)調(diào)解組織規(guī)范化、調(diào)解人員職業(yè)化、調(diào)解方式法治化

《人民調(diào)解法》規(guī)定了人民調(diào)解委員會(huì)的組成、產(chǎn)生、任期等基本要求，為人民調(diào)解委員會(huì)規(guī)范化發(fā)展提供了法律依據(jù)。但從實(shí)踐來(lái)看，人民調(diào)解委員會(huì)的規(guī)范性程度尚沒有得以充分體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面加以提升：一是規(guī)范人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)?！度嗣裾{(diào)解法》規(guī)定村民委員會(huì)、居民委員會(huì)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，企業(yè)事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會(huì)團(tuán)體或者其他組織均是“根據(jù)需要”設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)?！案鶕?jù)需要”不是一個(gè)清晰的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中難以執(zhí)行，也使司法行政部門對(duì)人民調(diào)解設(shè)立的“指導(dǎo)”難以落實(shí)。建議由縣級(jí)司法行政部門根據(jù)本地的實(shí)際，制定設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)。二是規(guī)范人民調(diào)解委員會(huì)的組成。凡是設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)的，均應(yīng)按照《人民調(diào)解法》的規(guī)定落實(shí)組成人員。三是進(jìn)一步明確人民調(diào)解委員會(huì)的法律地位。與婦聯(lián)、共青團(tuán)、工會(huì)相比，人民調(diào)解委員會(huì)規(guī)范化程度明顯不足，這不利于人民調(diào)解委員會(huì)的職能發(fā)揮。尤其是當(dāng)需要與政府部門等機(jī)構(gòu)打交道時(shí)，這些部門的配合、協(xié)調(diào)義務(wù)很不明確，致使人民調(diào)解委員會(huì)難以發(fā)揮協(xié)調(diào)解決糾紛的作用。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人民群眾的法律意識(shí)不斷提高，各類糾紛更加復(fù)雜，對(duì)人民調(diào)解員的職業(yè)素質(zhì)要求越來(lái)越高。一方面，從發(fā)展的角度來(lái)看，在具備條件的地區(qū)，提高人民調(diào)解員的職業(yè)化水平甚至已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。由于人民調(diào)解必須堅(jiān)持自愿原則，這使調(diào)解工作的開展更具難度，有的當(dāng)事人動(dòng)輒以“不愿”結(jié)束調(diào)解進(jìn)程。只有綜合掌握法律、經(jīng)濟(jì)、心理、社會(huì)、文化以及調(diào)解技巧等各方面知識(shí)，調(diào)解工作方可有效推進(jìn)。另一方面，人民調(diào)解員的職業(yè)素質(zhì)直接影響調(diào)解的效果，可以說(shuō)是調(diào)解成功率的決定性因素。雖然難以制定統(tǒng)一的人民調(diào)解員職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但逐步提高人民調(diào)解員的職業(yè)化水平是人民調(diào)解科學(xué)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。至于如何提高人民調(diào)解員職業(yè)要求，因我國(guó)幅員遼闊，各地差異較大，故可以因地制宜地、循序漸進(jìn)地提高人民調(diào)解員的入職條件。

調(diào)解方式法治化是說(shuō)調(diào)解活動(dòng)要尊重當(dāng)事人的基本權(quán)利，不得違法調(diào)解。作為解決糾紛的一種合法途徑，人民調(diào)解在程序上應(yīng)當(dāng)遵守平等、自愿等原則，在實(shí)體上不得違反法律規(guī)定，也不得違背公序良俗。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)人民調(diào)解的法治化不是說(shuō)要求人民調(diào)解活動(dòng)完全具有法律依據(jù)，只要不違反法律規(guī)定就可以了，因?yàn)檎{(diào)解不是訴訟活動(dòng)，也不是行政行為，而是促使當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的行為，適用“法無(wú)明文禁止即可為”原則，在“意思自治”的范圍內(nèi)盡可能地促使當(dāng)事人各方利益的協(xié)調(diào)，化解當(dāng)事人之間的糾紛。

從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，人民調(diào)解應(yīng)加強(qiáng)調(diào)解效力法定化、調(diào)解程序信息化、調(diào)解管理科學(xué)化

雖然《人民調(diào)解法》對(duì)經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議規(guī)定的很明確，但至今仍有人認(rèn)為其不具有法律效力。其實(shí)這是把調(diào)解協(xié)議的法律效力與執(zhí)行效力混淆了。只要是合法達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，就和當(dāng)事人依法簽訂的合同一樣具有法律效力，只不過(guò)在申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行上，需要國(guó)家司法機(jī)關(guān)的確認(rèn)程序而已。即使當(dāng)事人之間就調(diào)解協(xié)議的履行或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容發(fā)生爭(zhēng)議而向人民法院提起訴訟，并不意味著調(diào)解協(xié)議無(wú)效，法院的確認(rèn)程序也會(huì)尊重雙方的合意。從這個(gè)角度看，人民調(diào)解對(duì)司法程序的依賴性還是很明顯的，但這不妨礙人民調(diào)解對(duì)于糾紛解決的重要作用。因此，加強(qiáng)人民調(diào)解效力的法定化，就是提高調(diào)解協(xié)議的質(zhì)量，避免因?yàn)檫`反法律規(guī)定而被人民法院的司法確認(rèn)程序所否決。當(dāng)然，人民法院也要在確認(rèn)程序中充分尊重當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議，提高司法確認(rèn)的效率，為依法達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議提供執(zhí)行力上的保證。

隨著社會(huì)信息化的發(fā)展，將信息技術(shù)應(yīng)用到人民調(diào)解的必要性與可行性逐步提高。信息技術(shù)可以提高調(diào)解的效率與質(zhì)量，比如，利用信息技術(shù)有效解決遠(yuǎn)程交流問題;為當(dāng)事人提供相關(guān)法律資料，幫助其理解相關(guān)法律規(guī)定;有的地方利用網(wǎng)絡(luò)推送相似案例，促使當(dāng)事人對(duì)案件結(jié)果形成合理預(yù)期;有的地方還開通了遠(yuǎn)程專家調(diào)解，對(duì)于疑難復(fù)雜案件通過(guò)視頻技術(shù)請(qǐng)外地專家參與調(diào)解，通過(guò)專家的學(xué)術(shù)權(quán)威提高調(diào)解成功率。總體來(lái)看，人民調(diào)解的信息化水平還不高，缺乏系統(tǒng)性的安排，尤其是在與人民法院司法確認(rèn)程序的銜接上，尚未實(shí)現(xiàn)信息化，這應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前大多地區(qū)的人民調(diào)解工作發(fā)展的重要突破口。

實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解規(guī)范化，必須通過(guò)科學(xué)管理來(lái)實(shí)現(xiàn)。首先，應(yīng)當(dāng)明確司法行政管理部門的責(zé)任，從建立健全調(diào)解組織、選任優(yōu)秀的人民調(diào)解員，到組織人民調(diào)解員培訓(xùn)，都應(yīng)當(dāng)建立行之有效的制度。其次，把人民調(diào)解作為社會(huì)治理的重要機(jī)制，協(xié)調(diào)公安、工商、城管等相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)于人民調(diào)解工作給予相應(yīng)的配合，擴(kuò)大調(diào)解的資源，提高調(diào)解效果，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。最后，要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，建立專門的人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)制度，做到?？顚Ｓ?，為人民調(diào)解提供物質(zhì)保證。

總之，規(guī)范化作為人民調(diào)解工作的發(fā)展趨勢(shì)，是建設(shè)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的要求，也是人民調(diào)解自身發(fā)展的需要。當(dāng)然，人民調(diào)解工作的規(guī)范化不同于司法工作的規(guī)范化，其注重的是管理意義上的規(guī)范化，而不是要求人民調(diào)解的每一個(gè)行為都要有具體的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。人民調(diào)解工作的規(guī)范化，也需要在實(shí)踐中不斷探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步加以完善，才能推動(dòng)人民調(diào)解工作健康科學(xué)發(fā)展，為建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)、健全現(xiàn)代化社會(huì)治理體系作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（作者為最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所副所長(zhǎng)，青海省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)（援青））

【參考文獻(xiàn)】

①《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》，北京：中國(guó)法制出版社，2015年。

責(zé)編/肖晗題 美編/史航