基層“政策變形”的根源與矯治

任勇

【摘要】“政策變形”是我國基層治理的常見頑疾，主要體現(xiàn)在政策執(zhí)行形式化、政策內(nèi)容曲解化和政策方案機(jī)械化三種形式，其根本原因在于沒有建立起有效的現(xiàn)代基層治理體系。要防治“政策變形”就要建立多元主體有效溝通的制度化平臺(tái)，改革行政職責(zé)權(quán)限配置、推進(jìn)農(nóng)村基層自治組織建設(shè)，建立規(guī)范的政策執(zhí)行評(píng)估體系、規(guī)范監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，全面推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】基層治理 “政策變形” 運(yùn)行機(jī)制 【中圖分類號(hào)】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

政策執(zhí)行是指將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的動(dòng)態(tài)過程，各級(jí)政府執(zhí)行系統(tǒng)通過其積極的行動(dòng)使具體政策方案付諸實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。而“政策變形”則是指在政策執(zhí)行過程中，由于受到體制內(nèi)外多種消極因素的影響而發(fā)生的政策內(nèi)容刪減、執(zhí)行方案僵化停滯，最終造成政策偏離最初目標(biāo)的行為和現(xiàn)象。而在當(dāng)前我國基層治理當(dāng)中，出現(xiàn)的各種類型的“政策變形”，給有效推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化帶來了一些負(fù)面效應(yīng)，因此，如何最大程度減少“政策變形”負(fù)面效果，提高各級(jí)政府政策執(zhí)行力是當(dāng)前面臨的重要問題。

在我國基層政策執(zhí)行過程中，“政策變形”主要體現(xiàn)為政策執(zhí)行形式化、政策內(nèi)容曲解化、政策方案機(jī)械化三種形式

具體而言，政策執(zhí)行形式化主要是指政策目標(biāo)完全未被轉(zhuǎn)化為具體的執(zhí)行措施，形成政策架空的現(xiàn)象。例如“搞會(huì)議、做材料、談感想”生動(dòng)說明了基層政策目標(biāo)形式化、表面化現(xiàn)象的存在。在當(dāng)前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)的“一對(duì)一”扶貧幫扶工作中，所謂的幫扶就是在農(nóng)村貧困戶家里貼一張扶貧表，拍幾張合照作為已經(jīng)幫扶的證明，而沒有實(shí)質(zhì)性的慰問幫助行為，就是典型的例證。

政策內(nèi)容曲解化主要是指基層工作人員在執(zhí)行上級(jí)政策的過程中，根據(jù)自我的利益需求，或是根據(jù)自己對(duì)政策的理解，有意無意地添加和刪減政策內(nèi)容，曲解了政策目標(biāo)和精神，使政策在執(zhí)行的過程中偏離了既定方案和規(guī)劃，失去了原有的真實(shí)性，或是貌合神離，或是擴(kuò)大代替，或是殘缺不全。當(dāng)前出現(xiàn)的貧困戶“錯(cuò)評(píng)”現(xiàn)象，實(shí)際上就是基層治理中人為主觀意義上歪曲執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策的典型體現(xiàn)。

政策方案機(jī)械化則主要是基層執(zhí)行能力不足或工作作風(fēng)而造成的政策僵化停滯，實(shí)際上政策的有效執(zhí)行有賴于堅(jiān)持政策原則和靈活應(yīng)用執(zhí)行策略相統(tǒng)一。然而，在現(xiàn)實(shí)的基層政策執(zhí)行過程中，有些好政策不能得到有效實(shí)施，其原因常常在于政策執(zhí)行者的執(zhí)行方法策略簡單機(jī)械。在遇到政策推進(jìn)困境時(shí)，往往盲目粗暴對(duì)待，以致于各項(xiàng)政策拖延不前，甚至?xí)绊懬宏P(guān)系。

對(duì)于當(dāng)前基層治理過程中出現(xiàn)的各種“政策變形”現(xiàn)象，必須給予正視，刻不容緩。因?yàn)檫@種現(xiàn)象一方面妨礙了政策效果的顯現(xiàn)，破壞了正常的基層治理秩序;另一方面也容易削弱基層執(zhí)法的權(quán)威性，使得群眾對(duì)于基層政府不信任感增強(qiáng)，不利于實(shí)現(xiàn)基層治理體系和理論能力的現(xiàn)代化。對(duì)于前者來說，政策的執(zhí)行往往涉及到眾多的因素和變量，政策的實(shí)施對(duì)人們的社會(huì)生活產(chǎn)生著極其廣泛的影響?！罢咦冃巍敝苯訐p害政策本身的完整性和權(quán)威性，既妨礙了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，容易使上級(jí)政策流為一紙空文，還浪費(fèi)了政策制定和執(zhí)行中籌集的各種資源。對(duì)于后者來說，“政策變形”的分散性削弱了中國基層政策執(zhí)行的有效性，擾亂了基層治理的政治生態(tài)。一項(xiàng)新政策的實(shí)施往往會(huì)對(duì)整個(gè)基層治理環(huán)境帶來影響，而“政策變形”經(jīng)常會(huì)引發(fā)潛在社會(huì)治理問題，帶來無法預(yù)料的變化和影響。

基層治理“政策變形”源于缺乏有效溝通平臺(tái)、基層治理運(yùn)行機(jī)制不順暢、監(jiān)督問責(zé)機(jī)制缺位

針對(duì)目前基層治理中出現(xiàn)的“政策變形”問題進(jìn)行歸納，主要有政策執(zhí)行形式化、政策內(nèi)容曲解化、政策執(zhí)行僵化等問題。我們對(duì)其原因進(jìn)行了歸納總結(jié)，主體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)?！罢咦冃巍眴栴}不僅僅是執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，它首先是決策的問題。政策的有效實(shí)施必須要保證其能夠獲得多元利益主體的共同認(rèn)可，形成廣泛的共識(shí)。這種共識(shí)的建立就是通過主體間的溝通和協(xié)調(diào)獲得的。目前，基層政策在執(zhí)行中出現(xiàn)的一些“變形”問題，很大程度上是因?yàn)闆Q策者、執(zhí)行者和目標(biāo)群體之間溝通協(xié)調(diào)不暢，其相互之間并未形成統(tǒng)一的政策共識(shí)和相互合作的規(guī)范。在我國基層政府決策體制中，決策權(quán)力往往集中在領(lǐng)導(dǎo)手中，一些具體決策方案缺乏較為科學(xué)、嚴(yán)格的論證，科學(xué)化和民主化的決策制度和決策程序還沒有真正建立起來。雖然基層政府開通了信訪、政府熱線、政府信箱、政務(wù)微博、微信等溝通渠道，從表面上看群眾參與的溝通渠道不少，但是由于決策過程的公開化和透明化程度不高，此類渠道并沒有有效發(fā)揮功用。有些基層政府在實(shí)施具體政策時(shí)，還往往使用傳統(tǒng)的政策動(dòng)員方式來推進(jìn)。然而，這種傳統(tǒng)動(dòng)員式的政策推進(jìn)方式并沒有將不同的利益訴求和不同的意見集中起來，而且忽視了群眾的真實(shí)需求表達(dá)，忽視了政策動(dòng)員的社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)整合條件，最終導(dǎo)致政策推進(jìn)難以獲得群眾支持和反饋。

基層治理運(yùn)行機(jī)制不順暢。在我國基層政策執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一方面代表國家權(quán)力掌握大量政策信息和政府項(xiàng)目;另一方面，又作為基層自治組織的代表掌握鄉(xiāng)村集體資金、資產(chǎn)和各種管理分配權(quán)力，具有雙向代表性的特點(diǎn)。然而，一些基層干部不僅沒有能夠有效執(zhí)行國家政策，反而容易在國家與社會(huì)之間形成一個(gè)自利性群體。上級(jí)的許多政策，例如糧食補(bǔ)助、精準(zhǔn)扶貧等具體政策在執(zhí)行中大打折扣。有些基層干部不傳達(dá)國家補(bǔ)貼政策，有些私自申報(bào)貧困補(bǔ)助，有些將村鎮(zhèn)財(cái)務(wù)信息造假隱瞞，以致于一些基層政府在功能、結(jié)構(gòu)乃至運(yùn)行機(jī)制上，與正常制度運(yùn)行之間發(fā)生偏離。由于沒有有效執(zhí)行上級(jí)政策，長此以往，鄉(xiāng)村干部和基層政府也失去基層社會(huì)的信任，表現(xiàn)為政策執(zhí)行難以獲得基層群眾的信任和支持，各項(xiàng)政策執(zhí)行的難度進(jìn)一步加大?？偠灾F(xiàn)在一些基層治理運(yùn)行機(jī)制不通暢，消解了上級(jí)政府的政策意圖，最終導(dǎo)致“政策變形”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

監(jiān)督問責(zé)機(jī)制缺位?；鶎诱邎?zhí)行監(jiān)督問責(zé)機(jī)制的缺位是基層“政策變形”的重要因素之一。在一些基層鄉(xiāng)村干部群體中，很多干部出身鄉(xiāng)村，沒有受過高等教育，文化水平不高、政治覺悟低，傳統(tǒng)官僚主義、家長主義作風(fēng)嚴(yán)重。有些鄉(xiāng)村干部在農(nóng)村中工作多年，利用其在基層治理中獨(dú)特的角色地位，利用政策執(zhí)行信息的不對(duì)稱，歪曲、敷衍、隱瞞等違規(guī)行為來牟取自身利益最大化，從鄉(xiāng)村村民到縣鎮(zhèn)官員上下交結(jié)，形成地方利益共同體，逃避政府監(jiān)督問責(zé)。有些地方的鄉(xiāng)村干部，黨性覺悟低、缺乏責(zé)任感、工作懶散、形式主義作風(fēng)嚴(yán)重。在工作中秉持“不求有功，但求無過”“干不干都無所謂”的心理狀態(tài)，對(duì)群眾的需求毫不關(guān)心，對(duì)上級(jí)各項(xiàng)政策的敷衍了事。還有些地方基層政府沒有明確的政策執(zhí)行評(píng)估機(jī)制和獎(jiǎng)懲制度，政策推進(jìn)效果如何全靠上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)。鄉(xiāng)村干部工作長期的形式化、唯上化，容易養(yǎng)成不良的工作作風(fēng)和松垮的工作態(tài)度。對(duì)于上級(jí)政策，領(lǐng)導(dǎo)重視的就認(rèn)真執(zhí)行，領(lǐng)導(dǎo)沒提的就敷衍蒙混，追求表面“好看”。

多措并舉矯正基層治理中的“政策變形”

“政策變形”作為一種阻礙政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的不良現(xiàn)象，既損耗了政策效益，又削弱了政府權(quán)威。如何正確地防治“政策變形”的發(fā)生，有效地發(fā)揮政策作為政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施宏觀調(diào)控的杠桿作用，成為基層治理中必須要解決的重要問題，可以從以下三個(gè)路徑，解決基層治理中“政策變形”的問題。

第一，構(gòu)建政策執(zhí)行主體溝通協(xié)調(diào)的制度化平臺(tái)。在基層治理中，無論是縣鄉(xiāng)基層政府、村民自治組織，還是其他政策執(zhí)行主體，在政策制定和執(zhí)行的過程中的利益選擇是不同的。隨著社會(huì)自治組織的發(fā)展和成長，村民個(gè)體自主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)逐漸成長。同時(shí)，隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)組織等主體正進(jìn)一步影響著基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化。因此，政府要正視和引導(dǎo)新興社會(huì)力量的成長，改變傳統(tǒng)政策動(dòng)員的政治思維。堅(jiān)持溝通協(xié)調(diào)的目的在于協(xié)調(diào)利益、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)參與者主體意識(shí)，以提高政策執(zhí)行效率，保證政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在政策決策和執(zhí)行的過程中要建立公開、透明的機(jī)制，與不同社會(huì)主體之間形成協(xié)商渠道，增強(qiáng)群眾參與行為的效果預(yù)期。政策的有效執(zhí)行是以政策執(zhí)行主體對(duì)所推行政策的認(rèn)同和接受為前提的，而政策執(zhí)行主體對(duì)政策的認(rèn)同和接受又是以其對(duì)政策的準(zhǔn)確認(rèn)知為基礎(chǔ)。政策執(zhí)行主體只有對(duì)政策的內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)有了正確的認(rèn)識(shí)，才能夠準(zhǔn)確理解政策制定者的意圖，才會(huì)堅(jiān)定地、完整準(zhǔn)確地執(zhí)行政策。政策溝通協(xié)調(diào)應(yīng)該長期堅(jiān)持，并且應(yīng)該體現(xiàn)在日常工作中。一方面，要加強(qiáng)群眾直接與政府溝通渠道的制度化建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮人大代表、信訪、聽證會(huì)、座談會(huì)等傳統(tǒng)溝通渠道的實(shí)效和功用，充分利用門戶網(wǎng)站、微信平臺(tái)等新型溝通技術(shù)。另一方面，要不斷拓寬間接溝通渠道，發(fā)揮大眾媒體、社會(huì)組織等第三方社會(huì)力量的作用，提高政府與群眾聯(lián)系的組織化、制度化、有序化，加大各項(xiàng)政策宣傳力度，促進(jìn)社會(huì)各主體間形成政策共識(shí)。

第二，改革行政職責(zé)權(quán)限配置，推進(jìn)基層農(nóng)村自治組織建設(shè)?；鶎痈刹康碾p重身份涉及國家行政體系與社會(huì)自治領(lǐng)域，處于制度化與非制度化的邊界處，而且其職權(quán)規(guī)定寬泛籠統(tǒng)，不易于操作，這給了一些基層干部越權(quán)行為和“變通”政策的空間，使上級(jí)政策難以落實(shí)，從而造成基層政權(quán)內(nèi)卷化。黨的十九大報(bào)告提出要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。改革行政職責(zé)權(quán)限配置，適當(dāng)下放責(zé)任與權(quán)力，簡政放權(quán)，該由基層自治組織處理的事情交給基層自治組織處理，該由市場調(diào)節(jié)的交給市場調(diào)節(jié)，防止權(quán)責(zé)錯(cuò)位問題。只有解決好職責(zé)權(quán)限分配問題，才能從根本上建立行之有效的制度規(guī)范體系和權(quán)力監(jiān)督制度，防止基層干部的越權(quán)謀私行為，實(shí)現(xiàn)基層權(quán)力運(yùn)行的制度化、規(guī)范化與法治化。此外，還要擴(kuò)大社會(huì)自治，推進(jìn)基層村民自治建設(shè)。發(fā)展基層民主，必須要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。在此過程中加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層黨建工作，保持黨的先進(jìn)性、代表性和純潔性，杜絕基層鄉(xiāng)村黨員利益團(tuán)體化、家族化。改變基層政府“為民做主”的權(quán)力政治思維，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層民眾的關(guān)系確立在現(xiàn)代民主、法治的基礎(chǔ)之上，防止基層政權(quán)偏離國家目標(biāo)，確保上級(jí)政策的良好執(zhí)行。

第三，建立政策執(zhí)行評(píng)估體系，規(guī)范監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。任何工作的展開和落實(shí)，其核心都在于人。在一定程度上，基層政策是否得以執(zhí)行以及如何執(zhí)行是鄉(xiāng)村干部的選擇。因此，有權(quán)必有責(zé)，“政策變形”必須要承擔(dān)相應(yīng)的政策責(zé)任。政策執(zhí)行要做到以下三個(gè)方面：首先，完善政策實(shí)施的正式規(guī)章制度，明確政策執(zhí)行的具體實(shí)施細(xì)則，制定詳盡的制度規(guī)范和要求。只有明確了執(zhí)行者的責(zé)任，才能對(duì)其政策執(zhí)行行為進(jìn)行有效的評(píng)估和監(jiān)督。其次，政策實(shí)施效果如何評(píng)估，關(guān)鍵在于基層群眾。政策方案和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該公開透明，讓目標(biāo)群體和相關(guān)主體對(duì)所實(shí)施的政策有一個(gè)全方位的了解，對(duì)政策的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。政策執(zhí)行評(píng)估應(yīng)主動(dòng)收集基層意見反饋，主動(dòng)調(diào)研，及時(shí)糾正執(zhí)行“政策變形”的行為。杜絕“干得好不好，領(lǐng)導(dǎo)說了算”的現(xiàn)象和風(fēng)氣，使真正肯干事、能干事、踏實(shí)干事的干部得到應(yīng)有的評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)。最后，規(guī)范問責(zé)過程，將其公開化和透明化，消除“政策變形”的緩存空間。健全相關(guān)的法律法規(guī)，明確問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)方式以及相應(yīng)的懲戒機(jī)制，提高政策問責(zé)的程序性和強(qiáng)制性，從而杜絕政策問責(zé)隨意化，遏制有法不依、執(zhí)法違法現(xiàn)象，改善政府及其公務(wù)人員的執(zhí)法形象和公信力，進(jìn)而提升基層政府的執(zhí)行力。

總體而言，基層“政策變形”是一個(gè)復(fù)雜的問題，既是政策本身的問題，也涉及到國家社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的改革。所以要矯正基層治理中的“政策變形”，必須要與實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化聯(lián)結(jié)起來，規(guī)范基層治理運(yùn)行過程，最大限度地激發(fā)社會(huì)活力和創(chuàng)造力，培育政策執(zhí)行資本，建立良好的政策實(shí)施環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)有效的基層公共治理。

（作者為華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院副院長、教授;華東政法大學(xué)碩士研究生李恩瑋對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系2018年曙光學(xué)者項(xiàng)目“特大城市少數(shù)民族流動(dòng)人口族群認(rèn)同與社會(huì)穩(wěn)定研究”（項(xiàng)目編號(hào)：185G49）的階段性成果】

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責(zé)編/賈娜 美編/李月敏