安徽省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展建議

文/郝柏遠(yuǎn)（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院）

政府設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金（以下簡(jiǎn)稱創(chuàng)投引導(dǎo)基金）又被稱為“母基金”，它主要指政府出資，并吸引相關(guān)的金融、投資機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本，不以營(yíng)利為目的，以債權(quán)或者股權(quán)等方式投資創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)或新設(shè)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，以支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的專項(xiàng)資金。2007年科技部和財(cái)政部共同設(shè)立國(guó)家創(chuàng)投引導(dǎo)基金，安徽省也隨之啟動(dòng)了創(chuàng)投引導(dǎo)基金建設(shè)工作，自2009年起設(shè)立了10億元的創(chuàng)投引導(dǎo)基金，首次在國(guó)內(nèi)采用政府采購(gòu)招標(biāo)的方式確定引導(dǎo)基金管理人和招募社會(huì)資金。“十二五”期間，安徽通過(guò)財(cái)政投入的方式，設(shè)立了8個(gè)億的創(chuàng)投引導(dǎo)基金，成功引導(dǎo)并組建了18個(gè)創(chuàng)投子基金，其總資產(chǎn)規(guī)模高達(dá)54.7億元。[1]

一、安徽省創(chuàng)投引導(dǎo)基金的發(fā)展目標(biāo)與方向

1.與國(guó)家宏觀政策相協(xié)調(diào)

當(dāng)前，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，同時(shí)大中專畢業(yè)生數(shù)量逐步增加，為緩解就業(yè)壓力，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展高新技術(shù)等，國(guó)家倡導(dǎo)大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新。2013年《公司法》修改，取消了一系列設(shè)立公司的門檻。國(guó)家還密集出臺(tái)了針對(duì)普通民眾創(chuàng)業(yè)的一系列扶持措施，如資金、場(chǎng)地、技術(shù)、稅收等。安徽省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立與發(fā)展必須要按照國(guó)家的要求，發(fā)揮好示范作用，積極引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。除了資金扶持外，政府還應(yīng)完善創(chuàng)業(yè)配套服務(wù)，按照市場(chǎng)化運(yùn)作模式積極穩(wěn)妥地推進(jìn)安徽省創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展，促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

2.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展

2014年，安徽省正式被劃至“長(zhǎng)三角”，合肥成為長(zhǎng)三角城市群副中心城市，2017年1月獲批建設(shè)合肥綜合性國(guó)家科學(xué)中心。眾多利好政策有利于合肥乃至整個(gè)安徽的科技創(chuàng)新發(fā)展。創(chuàng)新引導(dǎo)基金在運(yùn)作過(guò)程中要有所側(cè)重。區(qū)域上側(cè)重高新技術(shù)企業(yè)與產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的合蕪蚌地區(qū)和高?？蒲性核械某鞘?。行業(yè)領(lǐng)域重點(diǎn)關(guān)注新能源汽車、智能語(yǔ)音、顯示產(chǎn)業(yè)、集成電路、工業(yè)機(jī)器人、現(xiàn)代醫(yī)療和醫(yī)藥等，促進(jìn)量子及前沿技術(shù)等科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。對(duì)與人工智能產(chǎn)業(yè)相關(guān)的智能芯片、智能終端、電子商務(wù)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、數(shù)字創(chuàng)意、移動(dòng)傳播等數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)也應(yīng)當(dāng)予以關(guān)注。[2]引導(dǎo)基金在完成政策性目標(biāo)的同時(shí)應(yīng)當(dāng)促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

二、安徽省創(chuàng)投引導(dǎo)基金的發(fā)展建議

1.堅(jiān)持政策性引導(dǎo)作用為先

2008年10月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》將引導(dǎo)基金定位為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，這突出了其引導(dǎo)作用：一是引導(dǎo)各類社會(huì)資金向創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)聚集；二是引導(dǎo)聚集后的資金投資方向，要重點(diǎn)扶持初創(chuàng)期企業(yè)。安徽創(chuàng)投引導(dǎo)基金應(yīng)引導(dǎo)資金投向創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)、安徽省特色產(chǎn)業(yè)及重點(diǎn)新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，重點(diǎn)扶持安徽省內(nèi)的初創(chuàng)期企業(yè)，把投資階段主要集中于缺乏資金的種子期和初創(chuàng)期。

2.優(yōu)化投資項(xiàng)目選擇機(jī)制

創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資是把資金投向失敗風(fēng)險(xiǎn)很高的高新技術(shù)及其產(chǎn)品研究和開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，以期成功后取得高資本收益的一種商業(yè)行為[3]。因此，選擇優(yōu)秀的項(xiàng)目進(jìn)行投資至關(guān)重要。一是與安徽省各高校院所建立新技術(shù)新產(chǎn)品信息互通機(jī)制。各高校和科研院所都有自己的優(yōu)勢(shì)學(xué)科與重點(diǎn)研究方向，創(chuàng)投引導(dǎo)基金應(yīng)當(dāng)與它們建立創(chuàng)新信息互通機(jī)制，建立專門針對(duì)高校及科研院所創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的小型投資子基金，該子基金對(duì)于高校、科研院所的新技術(shù)、新商業(yè)模式等及時(shí)予以評(píng)估，符合投資條件的及時(shí)對(duì)其進(jìn)行投資孵化，保障新技術(shù)新創(chuàng)意的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值最大化。二是完善對(duì)創(chuàng)業(yè)公司直接投資外的綜合配套服務(wù)。創(chuàng)投引導(dǎo)基金可引導(dǎo)子基金逐步嘗試市場(chǎng)化運(yùn)作方式，為創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供管理、技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律等服務(wù)，幫助符合條件的企業(yè)獲得融資擔(dān)保、融資租賃、股權(quán)投融資等金融服務(wù)。創(chuàng)投引導(dǎo)基金及其子基金也可以作為中間人，成為創(chuàng)業(yè)公司與商業(yè)銀行、證券公司等金融機(jī)構(gòu)之間聯(lián)系和個(gè)性化金融服務(wù)的橋梁。

3.健全監(jiān)督管理機(jī)制

我國(guó)設(shè)立的政府性風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)是在參考國(guó)外投資經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況下為了填補(bǔ)市場(chǎng)失靈而出現(xiàn)的，創(chuàng)投引導(dǎo)基金所使用的資金大多來(lái)自于財(cái)政資金，因此具有公共屬性，且創(chuàng)投引導(dǎo)基金參與建立的子基金直接面向市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)極大的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域。合理高效地對(duì)創(chuàng)業(yè)投資活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，以保護(hù)投資者的權(quán)益始終是核心問(wèn)題。因此，加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)投引導(dǎo)基金投資鏈條的監(jiān)管非常有必要。應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面解決監(jiān)管問(wèn)題。首先，國(guó)有創(chuàng)投引導(dǎo)基金的產(chǎn)權(quán)歸屬于全民，存在產(chǎn)權(quán)主體缺失的問(wèn)題，必須以產(chǎn)權(quán)主體多元化為手段加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。其次，出資方派駐產(chǎn)權(quán)代表作為基金投資公司的董事會(huì)成員，行使股東權(quán)利，監(jiān)管基金所投資的項(xiàng)目，避免或減少委托所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。最后，參股子基金或創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)要建立定期財(cái)務(wù)審計(jì)制度、信息披露制度以加強(qiáng)對(duì)子基金的監(jiān)管。下面對(duì)產(chǎn)權(quán)主體的多元化、信息披露制度、財(cái)務(wù)和法律審計(jì)制度分別闡述。

（1）產(chǎn)權(quán)主體的多元化

嘗試改變目前政府性國(guó)有創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)中國(guó)有獨(dú)資與國(guó)有控股的產(chǎn)權(quán)占絕對(duì)性控制的股權(quán)結(jié)構(gòu)，引入更多的產(chǎn)權(quán)主體，賦予社會(huì)資本方更大的管理自由和權(quán)利。當(dāng)產(chǎn)權(quán)主體多元化后，投資機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)情況受到關(guān)注，有利于提高對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理的監(jiān)督約束。當(dāng)管理人員業(yè)績(jī)不達(dá)標(biāo)時(shí)就會(huì)產(chǎn)生壓力，促使管理人員實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)價(jià)值最大化。此外，引入多個(gè)產(chǎn)權(quán)主體也有利于朝著市場(chǎng)化運(yùn)作的方向發(fā)展。

（2）實(shí)行信息披露制度

信息披露制度是一項(xiàng)使投資者可以充分了解上市公司運(yùn)營(yíng)情況從而保障投資者利益的制度。信息披露包括發(fā)行前的披露和上市后的持續(xù)信息公開(kāi)。根據(jù)曾穎和陸正飛的研究顯示，信息披露的總體質(zhì)量能夠影響上市公司的股權(quán)融資成本，信息披露質(zhì)量較高的上市公司股權(quán)融資成本較低。[4]

政府性創(chuàng)投引導(dǎo)基金既有商業(yè)性質(zhì)又有公共性質(zhì)。另外，由于子基金的資金來(lái)源廣泛，母基金對(duì)子基金的出資以及運(yùn)營(yíng)的信息公開(kāi)有利于子基金更好的吸收社會(huì)資金，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資金的撬動(dòng)作用。所以，創(chuàng)投引導(dǎo)基金的相關(guān)經(jīng)營(yíng)管理情況有必要向社會(huì)公開(kāi)，接受監(jiān)督。一是創(chuàng)投引導(dǎo)基金及子基金應(yīng)當(dāng)定期將其經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)報(bào)表、設(shè)立子基金信息等向社會(huì)披露，政府相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)專門機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行考核評(píng)估并向全社會(huì)公布。二是對(duì)子基金投資的創(chuàng)業(yè)公司或者創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目應(yīng)按照法律法規(guī)的規(guī)定，將應(yīng)當(dāng)向公眾公開(kāi)的信息公開(kāi)，對(duì)法律不要求公開(kāi)的信息可引導(dǎo)其自愿進(jìn)行公開(kāi)，采取實(shí)行強(qiáng)制信息披露與自愿信息披露相結(jié)合來(lái)實(shí)現(xiàn)信息披露制度的落地。

（3）強(qiáng)化財(cái)務(wù)審計(jì)制度

對(duì)創(chuàng)投引導(dǎo)基金的財(cái)務(wù)審計(jì)制度應(yīng)當(dāng)圍繞政策性和經(jīng)營(yíng)性兩大目標(biāo)來(lái)確立審計(jì)方案。首先，應(yīng)當(dāng)對(duì)資金使用效益進(jìn)行評(píng)估，主要關(guān)注其對(duì)社會(huì)資本的撬動(dòng)作用發(fā)揮效果和資金使用情況，重點(diǎn)關(guān)注資金使用收益情況以及創(chuàng)投引導(dǎo)基金日常內(nèi)部運(yùn)營(yíng)管理的開(kāi)銷。其次，對(duì)創(chuàng)投引導(dǎo)基金投資到具體企業(yè)以及項(xiàng)目上的資金使用情況進(jìn)行審計(jì)。一方面關(guān)注創(chuàng)投引導(dǎo)基金的相關(guān)投資信息，分析其對(duì)子基金的投資，如扶持模式及其規(guī)模、參股設(shè)立子基金的數(shù)量及類型、投資的行業(yè)分布和扶持目標(biāo)企業(yè)的特征等。這對(duì)審計(jì)人員把握該創(chuàng)投引導(dǎo)基金的總體情況、尋找下一步審計(jì)工作重點(diǎn)、制定審計(jì)實(shí)施方案和設(shè)計(jì)審計(jì)程序等具有重要的指導(dǎo)作用。另一方面，利用數(shù)據(jù)技術(shù)，將審計(jì)部門數(shù)據(jù)與工商、稅務(wù)、法院等機(jī)構(gòu)掌握的數(shù)據(jù)信息打通，進(jìn)行多維度的深度挖掘分析，以期對(duì)子基金所投資企業(yè)的情況予以充分審計(jì)。[5]最后，不論是創(chuàng)投引導(dǎo)基金投資子基金，還是子基金投資具體的企業(yè)和項(xiàng)目，各方的權(quán)利義務(wù)都是根據(jù)投資合同、協(xié)議和各類文件所確定的，所以投資風(fēng)險(xiǎn)會(huì)體現(xiàn)在這些文件上。因此，應(yīng)對(duì)這些文件在簽署前進(jìn)行審核，簽署后核查時(shí)可以對(duì)文件中創(chuàng)投引導(dǎo)基金及子基金的權(quán)利義務(wù)規(guī)定是否合理、是否符合政策和經(jīng)營(yíng)雙重目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。對(duì)各類文件中不合理、不合法的地方，要及時(shí)地提示風(fēng)險(xiǎn)，加以修改。

4.細(xì)化激勵(lì)機(jī)制

《安徽省創(chuàng)業(yè)（風(fēng)險(xiǎn)）投資引導(dǎo)基金實(shí)施辦法》中規(guī)定了激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)條款比較完善，但僅僅做了原則性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)加以細(xì)化。一是對(duì)創(chuàng)投引導(dǎo)基金管理人員考核激勵(lì)?！掇k法》中規(guī)定了管理費(fèi)，除了費(fèi)用之外，應(yīng)當(dāng)為管理人員營(yíng)造一個(gè)較穩(wěn)定的管理環(huán)境，保證管理人員可以在較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)行管理，根據(jù)其能力及時(shí)續(xù)約。二是對(duì)社會(huì)資本及子基金管理者激勵(lì)。為了吸引社會(huì)資本參與創(chuàng)業(yè)投資，必須建立針對(duì)社會(huì)資本方激勵(lì)制度。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，除了現(xiàn)有規(guī)定，關(guān)鍵應(yīng)在實(shí)際操作中堅(jiān)持“讓利于民”的原則。在實(shí)際運(yùn)作中，針對(duì)個(gè)人投資者，可以考慮為其提供一定的保障收益，對(duì)于法人資本投資者，可以考慮為其提供融資擔(dān)保等。當(dāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展到一定程度退出時(shí)，創(chuàng)投引導(dǎo)基金適時(shí)退出，將所持有的份額以優(yōu)惠條件優(yōu)先轉(zhuǎn)讓于社會(huì)資本方。對(duì)子基金管理者實(shí)行支付管理費(fèi)和業(yè)績(jī)報(bào)酬兩種方式對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。三是對(duì)于創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)。子基金在對(duì)創(chuàng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行投資時(shí)應(yīng)當(dāng)在投資協(xié)議中規(guī)定相關(guān)的激勵(lì)條款，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)努力工作，勤勞創(chuàng)業(yè)，將個(gè)人的利益與創(chuàng)業(yè)企業(yè)前景、個(gè)人的利益與子基金、母基金的利益結(jié)合起來(lái)。

三、結(jié)語(yǔ)

安徽省創(chuàng)投引導(dǎo)基金設(shè)立以來(lái)，發(fā)揮了良好的杠桿作用，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)投領(lǐng)域，促進(jìn)了安徽省創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展。安徽省創(chuàng)投引導(dǎo)基金應(yīng)在發(fā)展的基礎(chǔ)上不斷健全完善相關(guān)制度，從考核與監(jiān)管機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等方面著手，努力構(gòu)建一個(gè)政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金有序引導(dǎo)、社會(huì)資本有序進(jìn)入、創(chuàng)業(yè)投資有序開(kāi)展，最終形成以政策為引導(dǎo)、以市場(chǎng)為中心的良好的創(chuàng)業(yè)投資大環(huán)境。