生計風險、可行能力與貧困群體的能力建設
——基于農(nóng)業(yè)扶貧的三個案例

方 珂 蔣卓余

(浙江大學公共管理學院、浙江大學民生保障與公共治理研究中心，浙江杭州，310058)

一、研究背景

精準扶貧戰(zhàn)略自2013年11月提出至今，已經(jīng)在中國推行了5年多的時間，并取得了一些顯著的成效。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村貧困人口數(shù)量已經(jīng)從2013年末的8249萬人下降到2017年末的3046萬人，降幅達到63.1%。[注]數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局.中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[R/OL].[2018-02-28].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html.在這一過程中，中國的社會保障政策也在快速擴展，[1]特別是對社會救助的政策支持在不斷完善。在反貧困領域，社會保障政策的擴展體現(xiàn)在最低生活保障制度補貼標準的大幅上漲。以云南省為例，在過去5年中，該省的農(nóng)村低保標準已經(jīng)從2012年四季度的1676.18元上漲到2017年四季度的3342.02元，[注]數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國民政部.2012年農(nóng)村低保12月份省級標準[EB/OL].[2013-01-28].http://files2.mca.gov.cn/cws/201301/2013012818014994.htm;農(nóng)村低保標準表(各省，2017年12月) [EB/OL].[2018-03-13].http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/bzbz/2018/201803131535.html.漲幅達到99.4%。由此可見，在收入保障和社會救助的維度上，中國社會保障的政策體系在不斷完善，并發(fā)揮出很好的反貧困的兜底效果。

然而，以公共財政托底的方式對貧困群體進行社會救助僅僅是集中性消除極端貧困的一種手段。事實上，由于貧困群眾缺乏內生動力以及扶貧對象脫貧基礎脆弱、脫貧質量不高，目前的精準扶貧實踐仍然面臨著潛在的“福利陷阱”和“返貧陷阱”，[2]尚不足以確保扶貧成果的長效化。其中，由于農(nóng)村在長期以來的城鄉(xiāng)二元背景中處在發(fā)展滯后的地位，并且大多處在交通較不發(fā)達、產(chǎn)業(yè)基礎較為薄弱的地區(qū)，因而仍然存在著致貧和返貧的風險，反貧困任務仍然十分艱巨。從“三農(nóng)”問題研究的視角看，農(nóng)村地區(qū)的貧困風險可以被聚焦為農(nóng)戶的生計風險問題，[3]即農(nóng)戶缺乏人力資本、自然資本、物質資本、金融資本和社會資本引發(fā)了生計脆弱性以及抵御風險能力的不足。實際上，按照大多數(shù)學者所采納的定義，作為謀生方式的生計建立在能力、資產(chǎn)和謀生生活動的基礎之上。[4]而從社會政策的視角看，能力和資產(chǎn)建設都是發(fā)展型社會政策所討論的議題。在關于改進貧困群體福祉的路徑中，發(fā)展型社會政策十分強調貧困群體的能力建設，并倡導通過社區(qū)工作、社會投資戰(zhàn)略以及資產(chǎn)建設戰(zhàn)略等政策手段來增強貧困群體的發(fā)展能力，從而幫助后者擺脫貧困。

實際上，在公共資源大量投入，特別是社會救助體系不斷完善的背景下，收入意義上的絕對貧困可以通過政策手段得到較好的控制，而貧困群體發(fā)展能力的提升則將成為下一步需要應對的議題。在政策實踐和研究過程中，我們有必要將審視貧困問題的視野從基本的收入型貧困轉向更為寬廣的能力型貧困的議題，并通過幫助貧困群體提升其發(fā)展能力來實現(xiàn)貧困治理取得更好績效。因此，本研究從能力貧困的視角出發(fā)，結合中國精準扶貧實踐的具體案例，分析在這些案例中貧困群體發(fā)展能力的現(xiàn)狀和困境，并圍繞精準扶貧中的能力建設問題提出相應的政策建議。

二、文獻回顧

在貧困治理的討論中，“三農(nóng)”問題學者與社會政策學者是兩股重要的研究力量。他們具有不同的理論傳統(tǒng)和分析范式。在“三農(nóng)”問題研究領域，農(nóng)戶的生計風險被視為農(nóng)村社會發(fā)展的核心問題。[5]學者運用英國國際發(fā)展署(DFID)的可持續(xù)生計分析框架(SLA)對貧困農(nóng)戶的生計資本和生計風險進行測量，[6]并建議通過完善社會保障體系建設和增加公共服務投資來增強農(nóng)戶抵御生計風險的能力。[7]在社會政策研究領域，發(fā)展型社會政策的理論針對發(fā)展中地區(qū)的貧困問題，提出了一條有別于再分配機制的理論路徑，強調國家的作用在于社會投資、社會網(wǎng)絡建設和發(fā)展人力資本。[8]這一理論也被運用到中國的反貧困研究之中，并引申出發(fā)展型社會救助、[9][10]資產(chǎn)為本的社會政策等一系列政策主張。[11]事實上，生計理論和發(fā)展型社會政策均起源于阿瑪?shù)賮啞ど岢龅哪芰ω毨Ю碚?，都將貧困看作是對基本的可行能力的剝奪，從而將解決貧困問題的落腳點聚焦于貧困群體的能力建設。[12]

在當前關于精準扶貧的研究中，學者從精準扶貧的概念界定、理論解析和實踐困境等視角對這項扶貧工程展開探討。[13][14][15]對于精準扶貧過程中出現(xiàn)的實踐困境，王雨磊將機制層面的解釋歸結為技術偏差、組織失靈、政治權變、關系運作和施政倫理五大理論范疇。[16]具體來說，技術偏差的視角聚焦于扶貧開發(fā)工作中存在的瞄準目標偏離和精英捕獲問題，[17]組織失靈、政治權變和關系運作的視角則分別從科層組織的行動激勵邏輯、政策執(zhí)行者的選擇性執(zhí)行和變通以及非正式關系出發(fā)來進行解釋，并集中反映在“科層理性-關系理性”的分析框架之中；[18]而施政倫理則從基層社會倫理訴求的視角來透視基層貧困治理問題。實際上，不論是技術層面的目標失準、“科層理性-關系理性”框架中的決策偏移，還是基于社群倫理的施政錯位，最終都是通過制約政策在推動農(nóng)戶能力建設中的效用，來影響扶貧的最終績效。這就使得我們有必要從能力建設的視角對精準扶貧的政策實踐進行評估和考量。

在中國，從能力建設的視角來研究貧困問題起始于傳統(tǒng)開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略的局限性，即“貧困者有機會、有能力從扶貧項目中受益”的隱含預設以及難以有效應對疾病、教育等致貧風險的困境。[19]基于此，為貧困群體提供發(fā)展機會和增進其發(fā)展能力成為反貧困研究的新理念。[20]沿著這一路徑，現(xiàn)有研究主要從教育和知識、[21]社會工作和社區(qū)建設、[22]人力資本和社會保障、[23]村干部和村基層組織等方面對反貧困議題展開研究，[24]并聚焦于貧困群體發(fā)展能力的提升。在針對精準扶貧的研究中，學者也運用可行能力的范式來加以闡述，并指出能力建設的視角與精準扶貧長效機制的建立、[25]貧困群體的精準識別、[26]政府和貧困農(nóng)戶關系的構建[27]等議題存在著內在的耦合性。然而，從總體來看，圍繞這些議題的理論概念探討遠多于對實踐經(jīng)驗的研究。因此，本研究將圍繞農(nóng)業(yè)幫扶的三個案例，結合實踐經(jīng)驗對精準扶貧過程中的能力建設展開實證研究，并在此基礎上為精準扶貧實踐的推進提出相應的政策建議。

三、生計風險與可行能力：貧困群體能力建設分析框架的提出

討論農(nóng)村貧困群體能力建設的前提是其所面臨的生計風險與生計脆弱性，即貧困群體在生產(chǎn)和生活中承擔著來自社會和自然的雙重風險，且他們在遭遇風險的沖擊時不具備充足的抵御沖擊的能力。[28]對于生計風險問題，英國國際發(fā)展署、美國援外合作組織、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界銀行等組織和機構都建立了相應的分析框架，而英國國際發(fā)展署(DFIP)建立的可持續(xù)生計分析(SLA)框架則得到了最廣泛的應用。為此，在本研究中，我們將采用SLA框架中關于生計資產(chǎn)的定義，為農(nóng)戶生計風險和能力建設問題的分析提供基礎?？偟膩碚f，SLA框架中對生計資產(chǎn)的定義包括人力資產(chǎn)、社會資產(chǎn)、自然資產(chǎn)、物質資產(chǎn)和金融資產(chǎn)五大范疇(見表1)。

表1 SLA框架對于生計資產(chǎn)的界定

資料來源：DFID.sustainable livelihood guidance sheets[EB/OL].[2018-05-10].http://www.livelihoodscentre.org/documents/20720/100145/Sustainable+livelihoods+guidance+sheets/8f35b59f-8207-43fc-8b99-df75d3000e86.

在分析中國農(nóng)村的貧困問題時，我們可以發(fā)現(xiàn)，SLA關于生計資產(chǎn)的界定有一定的適用性，但也需要根據(jù)中國農(nóng)村問題的特殊性進行一定的調整。首先，在人力資產(chǎn)方面，SLA框架中關于技能、知識、勞動能力和良好的健康的界定切合中國農(nóng)村的實際，但由于中國的貧困農(nóng)村往往處在地理位置相對偏僻的地區(qū)，信息相對閉塞，貧困農(nóng)戶中逐漸形成的文化貧困的心理，[29]成為影響貧困農(nóng)戶人力資本建設的一個重要維度。其次，在社會資產(chǎn)方面，長久以來存在的鄰里互助的文化傳統(tǒng)，使中國農(nóng)村在鄰居、信任和互助關系等維度上有先天的優(yōu)越性，但是由于經(jīng)濟發(fā)展過程長期存在著城鄉(xiāng)二元分割，中國農(nóng)村在與外界的聯(lián)絡方面具有一定的劣勢。此外，由于中國政府及其所制定的公共政策在經(jīng)濟社會的發(fā)展過程中占有重要的地位，因而上級政府對農(nóng)村發(fā)展的政策支持和政策導向也會成為影響農(nóng)村社會資產(chǎn)的重要內容。第三，在物質資產(chǎn)和金融資產(chǎn)方面，SLA界定的內容基本切合我國農(nóng)村問題的實際。第四，至于自然資產(chǎn)，大多數(shù)中國地區(qū)的農(nóng)村在這一方面面臨的風險相對較弱。由此，本研究基于中國農(nóng)村問題的實際對SLA框架進行一定的調整，并構建本文關于農(nóng)村貧困群體生計風險問題的分析框架(見表2)。

表2本研究對于農(nóng)村貧困群體生計風險問題的分析框架

由此，農(nóng)村貧困群體的生計風險和生計脆弱性議題涉及農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的人力資產(chǎn)、物質資產(chǎn)、金融資產(chǎn)和社會資產(chǎn)等范疇，并且任何一種資產(chǎn)的缺乏都有可能制約農(nóng)戶抵御風險的能力，從而影響到農(nóng)村的貧困問題。實際上，由于“能力貧困”理論所關注的正是貧困人口或社區(qū)由于受社會發(fā)育低層次性的影響，而在社會性資源的分配上處于手段、能力和機會的劣勢狀態(tài)。[30]因此在社會政策的視角下，貧困群體所面臨的這些生計風險也正是討論其能力建設議題的基礎和靶向。總的來說，對貧困群體生計風險問題的討論涉及政府、市場與個人等諸多社會主體及其相互關系。

首先，政府既可以作為扶貧項目的執(zhí)行者直接參與到各項生計資本的供給和建設的過程中，也可以作為扶貧政策的制定者影響市場和個人在扶貧項目中的參與度和積極性。其次，市場作為經(jīng)濟活動的重要組成部分，在生產(chǎn)資料供給、融資借貸、產(chǎn)品銷售等方面發(fā)揮重要的作用，是扶貧過程中除政府之外的另一個關鍵的行為主體。最后，作為能力建設的對象和本體，貧困戶本身的知識、技能和激勵也是能力建設的關鍵環(huán)節(jié)。特別是在社會政策的視角下，貧困戶在農(nóng)業(yè)扶貧過程中與政策執(zhí)行者圍繞扶貧政策的互動和反饋也成為分析其能力建設議題的又一個重要視角。因此，本研究嘗試從政府、市場和貧困戶三個主體出發(fā)，基于貧困群體能力建設的視角，建構起涵蓋政府、市場和貧困戶三個維度的分析框架(由圖1所示)，并將其作為分析貧困群體能力建設議題的理論前提。

政府● 政策支持● 財政投入● 基礎設施建設● 產(chǎn)業(yè)技能培訓 ……市場● 生產(chǎn)資料供給● 融資借貸● 產(chǎn)品銷售● 與政策的互動關系 ……貧困戶● 知識● 技能● 內生激勵● 與政策的互動關系 ……

圖1貧困群體能力建設的分析框架：主體與維度

四、農(nóng)業(yè)扶貧的三個典型案例及其分析

為了展開對相關議題的討論，本研究將選取相應的訪談個案來為理論探討提供實踐經(jīng)驗的基礎和支撐。由于中國農(nóng)村的地理分布、文化背景和經(jīng)濟狀況各異，在農(nóng)業(yè)幫扶的過程中也衍生出了不同的實踐模式。經(jīng)過調研，我們發(fā)現(xiàn)SL、NP、SY三個欠發(fā)達村不僅在農(nóng)戶面對的生計風險方面具有典型性，同時其精準扶貧實踐也各具特點，各自代表了農(nóng)業(yè)幫扶中的一些典型實踐。因此，本研究將這三個村的實踐經(jīng)驗作為案例分析的基礎，并在此基礎上對精準扶貧中貧困群體能力建設的議題展開理論層面的探討。

SL村地處國家扶貧開發(fā)重點縣，其人均年收入只有2000元左右。在該村的農(nóng)業(yè)幫扶實踐中，政府積極地為貧困群體引介奶牛養(yǎng)殖和林下養(yǎng)雞等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目。但是，政府對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的幫扶，卻也僅僅限于對農(nóng)業(yè)項目的引介，而不參與到融資借貸、農(nóng)業(yè)技能培訓、作物種植和農(nóng)產(chǎn)品銷售等諸多環(huán)節(jié)。因而，這一實踐暴露出了不少問題，反映在不同受訪貧困戶的具體經(jīng)歷之中。首先，一些貧困戶缺少項目啟動資金和融資借貸的能力，因而出現(xiàn)了借高利貸、舉債啟動農(nóng)業(yè)項目的情況。為此，農(nóng)戶承擔著由民間借貸所帶來的巨大風險，一旦遭遇牛奶銷售不暢和農(nóng)產(chǎn)品歉收等問題，就將遭受進一步貧困的威脅。

“我身體不好，只能承擔一些輕體力活，家里條件一直不是很好。去年村里面號召我們通過養(yǎng)奶牛來脫貧，我也參與了。但是我們的經(jīng)濟條件實在有限，銀行貸款也貸不到，所以買這個種牛的錢還是借高利貸的。”(訪談資料：SSX20160720A)

其次，受制于地理位置和文化水平，該村的貧困戶缺乏作物養(yǎng)殖和農(nóng)產(chǎn)品銷售的必備技能。但是在幫扶項目的實踐過程中，政府在引介幫扶項目之后卻忽視了產(chǎn)業(yè)技能培訓等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的后續(xù)環(huán)節(jié)。由此，貧困戶雖然得到了經(jīng)營農(nóng)業(yè)幫扶項目的機會，但是其在生產(chǎn)和銷售等技能方面的不足，最終制約了幫扶項目的績效，使幫扶未能產(chǎn)生出理想的效果。

“去年政府給我們介紹了建林下養(yǎng)雞場的扶貧項目，也幫我們申請到了貸款。雞養(yǎng)得挺好的，但是，我們這里交通不好，我又不會上網(wǎng)，所以現(xiàn)在這幾百只母雞都要下蛋了，我們倆還沒找到買主，每天都在發(fā)愁呢?！?訪談資料：SSX20160720B)

NP村每年享受著中央財政扶貧專項資金的支持。在NP村，政府鼓勵以發(fā)展種植業(yè)和畜牧養(yǎng)殖業(yè)來推動精準扶貧的進程。在農(nóng)業(yè)幫扶的實踐中，政府鼓勵農(nóng)民參與村集體的種植項目，運用扶貧專項資金購買種豬、小雞和苗木，并把它們分發(fā)給農(nóng)民。但在這之后，政府并不參與種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的具體過程，也不去指導農(nóng)民如何開展具體農(nóng)業(yè)項目。從政策運營的績效上看，這一模式的效果并不盡如人意。

“我們這兒搞扶貧，都把基層村干部當作經(jīng)濟管理專家、把村民當作種養(yǎng)高手了。政府統(tǒng)一采購豬、雞、苗木發(fā)給農(nóng)戶讓他們去搞農(nóng)業(yè)，但是出現(xiàn)了不少問題啊。一個是采購的價格高，群眾說你們腐敗。另一個是成活率低，經(jīng)濟效益并不好。還有就是對農(nóng)村市場也有干擾。”(訪談資料：GXN20180117ZFY)

可見，NP村這種由政府統(tǒng)一采購并分發(fā)生產(chǎn)資料的模式存在著以下幾個方面的問題。其一，由政府統(tǒng)一采購的苗木和種豬其采購價格常常超出農(nóng)民的預期，招致了農(nóng)民的批評；其二，由于農(nóng)民種植苗木和飼養(yǎng)牲畜的水平參差不齊，在實際的運營過程中出現(xiàn)了很多苗木枯死和畜牧病死的狀況，種植飼養(yǎng)成活率較低，因而這一產(chǎn)業(yè)幫扶的經(jīng)濟效益并不好；其三，政府大量地采購和發(fā)放苗木及種豬也干擾了該地區(qū)原有的農(nóng)用品交易市場秩序，造成了一定的混亂。

SY村地處偏遠山區(qū)，交通不便。在農(nóng)業(yè)幫扶的過程中，SY村同樣面臨著與許多貧困地區(qū)相似的困難，包括缺乏項目的啟動資金以及具有技能的青壯年勞動力。為了應對這些困難，政府也在農(nóng)業(yè)幫扶的過程中采用了不同的政策手段。一是對貧困農(nóng)戶發(fā)放苗木補貼和糧食直補，并且運用勞動獎勵計劃，對通過種植苗木和養(yǎng)豬達到增收的農(nóng)戶給予獎勵來鼓勵種植。

“我們鄉(xiāng)偏遠，發(fā)展工業(yè)是很難的，所以要從農(nóng)業(yè)入手，最近對貧困戶也開始展開產(chǎn)業(yè)獎勵，比如說有種植苗木、養(yǎng)豬等增收方式的給予一樣累加60元的獎勵，多種多獎。”(訪談資料：ZJS20180114LHR)

二是通過上調村干部的工資來吸引年輕人回鄉(xiāng)就業(yè)。運用這些返鄉(xiāng)的年輕人發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的干勁和拓展農(nóng)產(chǎn)品銷路等方面的能力來推動扶貧項目的實施。

“新來的年輕書記很有干勁，對經(jīng)濟發(fā)展也很有思路。他自己是回村里來開高檔民宿的。當上書記之后，開始帶動村民發(fā)展‘皇菊’種植產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民可以以田抵資，擁有股份，耕作工資另算。那么，有了股份就可以分紅。平時的就業(yè)也有了。銷路是新書記找的。而且是精加工包裝后銷出。一朵就能賣3塊錢呢?！?訪談資料：ZJS20180114LHR)

可見，在SY村的案例中，政府通過勞動獎勵、能人經(jīng)濟等多種手段，在精準扶貧的過程中與農(nóng)戶形成了良性互動的關系，將農(nóng)戶的積極性充分調動了起來。而根據(jù)村干部的描述，通過這些農(nóng)業(yè)幫扶政策，該村的精準扶貧工作取得了不錯的進展，在2015年就實現(xiàn)了全部人口年收入超過4600元的成績。

總的來說，SL、 NP和SY三個村在農(nóng)業(yè)幫扶的實踐中采取了不同的政策措施，并且產(chǎn)生了不同的績效。在SL村的案例中，政府并不直接為農(nóng)戶提供生產(chǎn)資料，其職能只體現(xiàn)在“向貧困農(nóng)戶介紹產(chǎn)業(yè)項目”上，而對于項目資金的來源、產(chǎn)業(yè)技能的培養(yǎng)則投入較少。在NP村的案例中，財政投資主要用于采購并發(fā)放苗木等生產(chǎn)資料，而對于生產(chǎn)模式的運作和農(nóng)業(yè)技術的指導則投入較少。而在SY村的案例中，政府不僅通過苗木補貼等形式增強農(nóng)戶購買生產(chǎn)資料的能力，并且通過勞動獎勵和能人帶動等機制來強化農(nóng)戶在各生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的能力。

五、貧困群體能力建設的內容和實踐評估：基于三個案例

根據(jù)本研究所界定的可行能力視角及分析框架，審視精準扶貧的實踐需要從人力資產(chǎn)、社會資產(chǎn)、物質資產(chǎn)和金融資產(chǎn)四個范疇出發(fā)，分析農(nóng)業(yè)幫扶政策運行過程中的能力支持和生計風險問題，從而為討論能力建設議題提供基礎。具體來說，農(nóng)業(yè)幫扶過程中所涉及的能力涵蓋生計風險的四個維度，其貫穿于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)整個過程。在農(nóng)業(yè)項目運作前，農(nóng)戶需要有獲取生產(chǎn)資料、項目信息和資金支持的能力；在項目運作過程中，農(nóng)戶需要有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理的技術；而在項目產(chǎn)出之后，農(nóng)戶則需要有與外界市場建立聯(lián)系并進行農(nóng)產(chǎn)品銷售的能力。此外，蘊含于勞動獎勵計劃之中的生產(chǎn)激勵關系到農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和主觀能力。在前述的案例中，政府和公共財政對農(nóng)戶可行能力的支持各有側重?？偟膩碚f，如表3所示，三個村都通過農(nóng)業(yè)幫扶項目的引介來增強農(nóng)戶尋找農(nóng)業(yè)項目的能力。但是，SL村忽視了對農(nóng)戶融資借貸能力、產(chǎn)業(yè)技能和產(chǎn)品銷售能力的支持；NP村雖然直接為農(nóng)戶發(fā)放生產(chǎn)資料，但忽視了對農(nóng)戶生產(chǎn)和銷售的基本技能的培訓；而SY村則注重通過發(fā)放補貼、產(chǎn)業(yè)能人帶動等手段在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)對農(nóng)戶相關技能提供支持，使其擺脫被社會網(wǎng)絡排斥的風險。從績效上看，SY村的農(nóng)業(yè)幫扶政策收到了比較好的成效，率先實現(xiàn)了全部人口年收入超過4600元的成績。而SL村和NP村的幫扶項目則遭受著或多或少的閾限。

表3三個“農(nóng)業(yè)幫扶”案例的支持內容

說明：農(nóng)業(yè)幫扶過程中，在生產(chǎn)資料支持上，NP村直接向貧困戶發(fā)放苗木和種豬，SY村則發(fā)放苗木補貼。此外，SY村通過吸引產(chǎn)業(yè)能人返鄉(xiāng)對村域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入技術資源，并通過村干部來為農(nóng)產(chǎn)品尋找銷路。

由此，在三個案例中，能力支持的范圍與力度就和農(nóng)業(yè)幫扶實際績效的差異形成了對應的關系。根據(jù)本文所提出的分析框架，貧困群體生計風險問題涉及政府、市場和貧困戶三個維度和他們之間的互動關系。由此，我們將對三個案例所呈現(xiàn)出的這些特點及績效，展開進一步的深入分析，從對農(nóng)戶能力不同的關注程度和支持力度方面挖掘這些案例背后的深層機理。

首先，作為扶貧項目的主導者，地方政府的行為激勵和行動邏輯在這三個案例中各不相同，并影響了他們在扶貧工作中的著力點。在SL村和NP村的案例中，主導鄉(xiāng)村扶貧項目的多為各政府部門直接委派的扶貧干部。在科層制下的公共決策過程中，績效考核的壓力會導致政治精英對政治理性的追求，頻繁的政治精英更替則會打破政策周期。[31]對于扶貧干部而言，由于政績和升遷在其激勵體系中占有重要位置，[32]其行動的重要目的之一，常常是為了證明其在參與扶貧，并且完成扶貧指標。

“我們這里扶貧干部的主要精力和時間都放在證明自己在扶貧、填寫各種手冊和表格上?！?訪談資料：GXN20180117ZFY)

為此，一方面這些扶貧指標的考評常常占據(jù)地方官員較大的精力，而另一方面他們關注的也往往是短期內的項目投入和啟動，而對于項目運行的實際過程和成效則關注較少。與此同時，地方官員較短時間的流動周期，加劇了這種對短期效應的關注，并且使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的多變性更加明顯。[33]

而在SY村的案例中，政府發(fā)揮的是引才返鄉(xiāng)的作用，而具體執(zhí)行扶貧項目的則是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)能人。不同于地方官員對于行政指標的關注，這些產(chǎn)業(yè)能人能夠從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中獲取更為直接的經(jīng)濟利益，從而與農(nóng)戶形成了利益共同體。這種利益互通的機制，使得其傾向于關注農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)運行的全過程，并力圖實現(xiàn)長期的經(jīng)濟利益。

“現(xiàn)在提倡鄉(xiāng)鎮(zhèn)復興，引導年輕人回鄉(xiāng)，目前能引回來的一個是民宿，還有一個是當村干部，現(xiàn)在村書記主任工資上調，也有那么部分在外創(chuàng)業(yè)小成的年輕人回來當干部或開民宿?！?訪談資料：ZJS20180114LHR)

其次，市場機制的發(fā)揮及其與政府之間的互動關系在這三個案例中也有著不同的體現(xiàn)。在SL村的案例中，政府為農(nóng)戶介紹產(chǎn)業(yè)項目，但因為地理位置偏僻和信息閉塞，借貸市場和銷售市場都與該村相互隔絕。由此，市場機制在SL村并沒有發(fā)揮出足夠的作用。在NP村的案例中，政府通過直接采購苗木和種豬并發(fā)放給農(nóng)戶的方式進行補助，這一方面限制了農(nóng)戶通過市場機制進行作物選擇的自由，另一方面也干擾了正常的市場運營秩序。而在SY村的案例中，政府以貨幣激勵吸引青壯年回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，而這些返鄉(xiāng)的青壯年則帶動全村農(nóng)戶參與合股經(jīng)營的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，并采用股份制等形式來融入市場，使市場機制發(fā)揮作用，通過產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴張和營銷能力的提升來形成村域農(nóng)產(chǎn)品在市場上的競爭優(yōu)勢?？梢姡袌鰴C制在三個案例中發(fā)揮作用的程度是不同的。而實際上，對于農(nóng)戶的發(fā)展能力而言，政府和市場往往可以在不同的維度上發(fā)揮作用，兩種機制之間的良性關系有利于能力建設作用最大化的實現(xiàn)。

第三，貧困戶本身的實踐及其與政府和市場的互動關系也各不相同。在SL村的案例中，政府對貧困戶的幫扶停止于項目的引入，而對其后期的融資、養(yǎng)殖和銷售問題則關注較少。在此背景下，處在偏遠鄉(xiāng)村的農(nóng)戶難以依靠自己已有的資源解決這些方面的問題，從而導致農(nóng)業(yè)幫扶的績效不太顯著，并且有可能挫傷農(nóng)戶開啟下一輪農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。在NP村的案例中，政府在農(nóng)業(yè)幫扶上采取了直接購買并發(fā)放生產(chǎn)資料的政策。而事實上，政府在采購環(huán)節(jié)中的這種直接介入容易引發(fā)農(nóng)戶的議論，被懷疑其中可能存在腐敗或尋租的行為，從而不利于政府與農(nóng)戶之間良性關系的構建，并且最終對幫扶政策的進一步深入造成威脅。而在SY村的案例中，政府引入了較為先進的勞動獎勵機制。這一機制類似于弗里德曼在《資本主義與自由》中所提出的“負所得稅”的主張，[34]通過對低收入者的勞動收入進行補助的方式來增加貧困者的收入并提升其勞動積極性。SY村對種植戶和養(yǎng)殖戶的農(nóng)業(yè)增收進行獎勵，不僅改善了農(nóng)戶的勞動收入狀況，提升了其進行勞動的積極性，也為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和進一步的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投入創(chuàng)造了條件。由此，政策執(zhí)行者和農(nóng)戶之間形成了一種良性互動的激勵機制，兩者的行動積極性和能力都得到了增長。

六、總結與討論：精準扶貧中的貧困群體能力建設

基于以上的討論，我們可以看到理論界對貧困問題的關注已經(jīng)從對絕對貧困的生計調查擴展到了對貧困群體發(fā)展能力的關注。與此同時，我國不同地區(qū)的精準扶貧實踐也反映出貧困群體發(fā)展能力的狀況，針對能力的改善措施影響了政策執(zhí)行與農(nóng)戶反饋之間的互動關系，也影響了精準扶貧政策的實際績效。因而，需要結合能力貧困的相關理論，從對貧困農(nóng)戶開展能力建設的視角出發(fā)去反思當下的精準扶貧實踐，并針對改善這一實踐提出政策建議。由此，基于前文對農(nóng)業(yè)幫扶三個案例的討論，本研究從能力貧困理論及其政策主張出發(fā)，探索在精準扶貧實踐中開展貧困群體能力建設的要義，并提出相應的政策建議。

(一)能力建設需要關注發(fā)展能力在時間、群體和內容維度上的擴展

在能力貧困的理論體系中，發(fā)展能力是一個多維的概念。這一多維的概念是我們從能力建設的視角考查精準扶貧實踐的基本出發(fā)點。例如，在阿瑪?shù)賮啞ど恼撌鲋?，可行能力涵蓋著包括教育和醫(yī)療在內的廣泛議題。[35]教育、醫(yī)療、基礎設施等各個方面的狀況都會影響到貧困群體的可行能力，進而影響到該群體的收入能力。由此，對貧困群體發(fā)展能力的關注和幫扶應當從多維度的全方位來考量。

首先，從時間維度上說，對貧困群體的識別和其發(fā)展能力的援助應當貫穿于精準扶貧的整個環(huán)節(jié)。以農(nóng)業(yè)幫扶為例，精準扶貧政策的執(zhí)行主體應當從產(chǎn)業(yè)項目介紹、產(chǎn)業(yè)資金來源、產(chǎn)業(yè)項目運行、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品銷售等各個環(huán)節(jié)給予貧困群體適當?shù)年P注和政策支持，以防止貧困群體在某一環(huán)節(jié)的能力缺失影響到整個扶貧項目的績效。

其次，從群體維度上說，精準扶貧的關注點應當從政策層面的全覆蓋過渡到人員層面的全覆蓋。[36]一些扶貧項目在執(zhí)行過程中有著良好的測量指標，然而卻容易因政策設置方面的疏忽而將一些貧困群體排斥在政策覆蓋的范圍之外。例如，在NP村的實踐中，由于貧困戶缺乏投入的初始資金，一些為精準扶貧服務的合作社項目實際上未能覆蓋這些需要幫扶的人群。為此，在政策的設計層面，決策者應當把關注點從政策項目的全覆蓋過渡到貧困人員的全覆蓋。

第三，從內容維度上說，精準扶貧的政策應當關注更有長遠意義的基礎設施建設和基本能力的提升等議題。在SL村的案例中，許多貧困群體面臨著交通、信息網(wǎng)絡等方面的困難，他們的自身發(fā)展能力的提升因此受到制約。為此，精準扶貧的實踐應當關注這些基礎設施和基本能力的建設，從而更好地提升貧困群體自身的發(fā)展能力。

(二)能力建設需要處理好政府與市場、城市與鄉(xiāng)村兩對關系

發(fā)展是一個涉及多個領域、多對關系的復雜命題，而對能力建設的主張也需要一種多層面的理解思路。也就是說，從可行能力的視角去考查貧困問題，需要一種綜合的、多方面的思路，在政府、多邊組織、社會機構、工會、雇主組織、非政府組織和私營部門等不同機構廣泛參與的基礎上談論發(fā)展。[37]具體來說，精準扶貧的實踐需要處理好以下兩對關系：

第一，政府職能與市場作用的關系。在阿瑪?shù)賮啞ど恼撌鲋?，貧困和發(fā)展所涉及的議題與在政府(以及其他政治的、社會的機構和制度)和市場的運作之間保持平衡的需要緊密相關。[38]具體來說，政府可以提供一些市場所不能提供的公共服務，幫助貧困群體提升其自身的發(fā)展能力。然而，NP村的案例也反映出政府在一些領域的過多干預也會影響到市場機制的正常運作，扭曲市場環(huán)境，進而對特定地區(qū)的長久發(fā)展構成隱患。因而，精準扶貧的實踐既需要政府力量的介入，又需要在這一過程中處理好政府職能與市場機制之間的互動關系。

第二，城市與鄉(xiāng)村之間的關系。在過去的很長一段時間里，城市的快速發(fā)展所伴隨著的是農(nóng)村的消逝和疏離。[39]然而，最新的研究也顯示，城鄉(xiāng)發(fā)展之間可以是一種良性的互動關系：一方面，城市的發(fā)展和人口的自由流動可以為農(nóng)民提供一個轉變?yōu)楣I(yè)和服務業(yè)從業(yè)人員的機會，[40]從而為其發(fā)展能力的提升創(chuàng)造一個更為廣闊的空間；另一方面，城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村的服務業(yè)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)鏈接和人才流動也為農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展和貧困群體發(fā)展能力的提升提供了動力支持。[41]正如SY村的案例所顯示的，無論是從城市返鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)能人還是來自城市的市場需求都為當?shù)剞r(nóng)業(yè)幫扶產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了條件。因此，精準扶貧的機制應當處理好政府與市場、城市與鄉(xiāng)村兩對關系，在其相互促進的良性互動之間增強貧困群體的發(fā)展能力。

(三)能力建設需要關注激勵因素

激勵因素是能力貧困理論在思考能力建設問題時所著眼的另一個要點。不恰當?shù)募顣褐菩袨橹黧w的主動性并扭曲個人的努力，[42]而精準扶貧機制的完善則需要關注到其中所涉及的激勵因素，從而為其體系運作和績效提升提供基礎。具體來說，精準扶貧的實踐涉及兩個激勵機制方面的問題，即對政策執(zhí)行者的激勵以及對貧困群體的激勵。

第一，對政策執(zhí)行者的激勵涉及的議題包括激勵的類型以及執(zhí)行者對激勵的反饋。在許多精準扶貧的實踐中，政策執(zhí)行者是來自行政系統(tǒng)的公職人員，他們受行政指令的主導而投入到精準扶貧的實踐中，并接受上級領導對扶貧績效的監(jiān)督。然而，由于行政系統(tǒng)對精準扶貧實踐的考察常常通過數(shù)據(jù)指標的反饋來進行，例如扶貧人員的入戶次數(shù)、人均純收入的變化以及道路硬化等方面的達標率。在實踐過程中，這種激勵機制更多地關注“形式化”的量化指標，而較少地關注脫貧指標的完成質量，從而導致行政人員只注重考核指標完成的數(shù)量而非每一指標的具體指向對象的脫貧實態(tài)，扶貧的具體工作浮光掠影、應付差事，甚至出現(xiàn)行政人員捏造扶貧數(shù)據(jù)等問題，[43]扶貧工作的實際成效受到制約。在SY村的案例中，項目執(zhí)行的主體是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)能人。由于他們也能在農(nóng)業(yè)幫扶產(chǎn)業(yè)的成長中獲得經(jīng)濟利益，因而他們有較強的激勵參與到從經(jīng)營管理到產(chǎn)品銷售的整個環(huán)節(jié)，從而增強了整個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)群體的行動能力。而這也恰好反映了一些學者關于構建產(chǎn)業(yè)化扶貧利益聯(lián)結機制的政策主張。[44]

第二，對貧困群體的激勵涉及三個層面的內容。一是要通過基礎設施建設、基礎技能培訓和融資渠道支持來提升貧困群體的人力資本和社會資本，從而讓貧困群體能夠通過發(fā)展能力的提升而看到脫貧致富的希望；二是要把握適當?shù)姆鲐毘叨龋婪丁案＠蕾嚒钡默F(xiàn)象，從而杜絕“等、靠、要”的心態(tài)對貧困群體主動性的制約；三是通過實行諸如“勞動獎勵計劃”的“負所得稅”機制來提升貧困群體投身扶貧產(chǎn)業(yè)的積極性。這些手段都有利于增強貧困群體的內生動力，從而提升其脫貧致富的主觀能力。

可見，精準扶貧實踐中的貧困群體能力建設涉及了發(fā)展能力在時間、群體和內容維度上的擴展，政府與市場、城市與鄉(xiāng)村兩對關系的處理，以及對政策執(zhí)行者和貧困群體的激勵機制的完善等議題，對其展開思考和探索有助于實現(xiàn)精準扶貧的目標。然而，精準扶貧的實踐是一個系統(tǒng)性的工程，其中不僅涉及各個部門之間的協(xié)調，也體現(xiàn)著不同地域之間的差別。為此，如何在精準扶貧的具體實踐中增加貧困群體的發(fā)展能力，仍然需要學者和政策執(zhí)行者針對各地的實際情況進行更多的探索。