廣州與佛山跨市城市軌道交通的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)模式研究

劉子長(zhǎng)

(廣州地鐵設(shè)計(jì)研究院股份有限公司, 510010, 廣州//工程師)

廣州、佛山(以下簡(jiǎn)稱“廣佛”)兩市歷史文化上同根同源，城市空間上連片分布，經(jīng)濟(jì)合作上基礎(chǔ)深厚。兩市土地面積11 282.9 km2，兩市中心區(qū)相距僅15～20 km，接壤邊界長(zhǎng)約200 km。2017年兩市常住人口有2 150萬(wàn)人，GDP為3.1萬(wàn)億元。

2008年12月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)頒布《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》，提出了廣佛同城化戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。在這一綱要的統(tǒng)領(lǐng)下，兩市城市基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)快速推進(jìn)。2007年6月，具有劃時(shí)代意義的地鐵廣佛線開工建設(shè)，標(biāo)志著兩市聯(lián)手建設(shè)軌道交通新篇章，開創(chuàng)了我國(guó)跨市級(jí)行政區(qū)地鐵建設(shè)的先河。2016年12月，廣佛線已開通運(yùn)營(yíng)新城東站—燕崗站段，2018年底全線開通運(yùn)營(yíng)。

2018年2月，《廣州市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》草案公示。在城市格局方面，該草案將推進(jìn)廣佛同城化列入發(fā)展重點(diǎn)，并對(duì)廣佛兩市的軌道交通一體化建設(shè)再次提出更高要求[1]。在廣佛接壤地區(qū)規(guī)劃了11條跨市城市軌道交通銜接通道，19處銜接站點(diǎn)[2]。面對(duì)線網(wǎng)互相交織的局面，跨市軌道交通線路的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，需要不斷探討和深化研究。

本文主要以目前已經(jīng)建成的廣佛線，以及在建的廣州市軌道交通7號(hào)線西延順德段及佛山市軌道交通2號(hào)線為例，對(duì)其建設(shè)與運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)行闡述和說(shuō)明。

1 廣佛跨市城市軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 廣佛跨市城市軌道交通銜接規(guī)劃

為適應(yīng)廣佛同城發(fā)展的需要，2015年2月，在廣佛同城化黨政聯(lián)席會(huì)議上，兩市共同簽訂了《廣佛兩市軌道交通銜接工作備忘錄》。2016年8月，兩市分別審議通過(guò)《廣佛兩市軌道交通銜接規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)。

根據(jù)《規(guī)劃》，在廣佛接壤的北部、中部和南部地區(qū)規(guī)劃了11條城市軌道交通銜接通道(見圖1)，并形成19處銜接站點(diǎn)。其中，5條對(duì)接采用站點(diǎn)銜接模式，6條采用貫通銜接模式(見表1)。

軌道交通能將佛山與廣州兩個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)吸引到廣佛通道范圍內(nèi)，使廣佛兩市中心區(qū)目標(biāo)時(shí)空距離縮短至40 min。

1.2 廣佛兩市跨市城市軌道交通銜接線路建設(shè)現(xiàn)狀

1.2.1 廣佛兩市城市軌道交通建設(shè)現(xiàn)狀

在《規(guī)劃》提出的11條城市軌道交通對(duì)接通道中，已建通道1條，在建通道4條，規(guī)劃通道4條，預(yù)留通道2條。在19處銜接站點(diǎn)中，已建成車站3座，在建車站5座，規(guī)劃車站3座，還有8座車站一方已建成而另一方仍處于在建或規(guī)劃狀態(tài)(見表1)。這些目前仍處于在建狀態(tài)和一方建成一方在建或規(guī)劃狀態(tài)的銜接車站中，除3座換乘形式待定車站外，其余均基本采用付費(fèi)區(qū)換乘形式(廣州南站站正在改造)。這對(duì)后續(xù)兩市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理提出了更高要求。

1.2.2 已建及在建的廣佛兩市城市軌道交通銜接線路

目前廣佛兩市已建及在建的軌道交通銜接線路主要有3條。

(1) 廣佛線(佛山地鐵1號(hào)線)，全長(zhǎng)42.83 km，有25座車站，采用4輛編組B型車，列車最高運(yùn)行速度為80 km/h。其中，燕崗站—新城東站長(zhǎng)37.43 km，已開通運(yùn)營(yíng)；后通段(燕崗站—瀝滘站)長(zhǎng)約5.4 km，已建設(shè)完成，按計(jì)劃于2018年12月底開通運(yùn)營(yíng)。

(2) 佛山地鐵2號(hào)線一期工程(南莊站—廣州南站站)，線路長(zhǎng)32.4 km，有17座車站，采用6輛編組B型車。列車最高運(yùn)行速度為100 km/h。工程投資約194億元。該工程正在進(jìn)行建設(shè)，計(jì)劃2020年12月開通運(yùn)營(yíng)。

(3) 廣州地鐵7號(hào)線西延順德段(美的大道站—廣州南站站)13.45 km，有8座車站，采用6輛編組B型車。列車最高運(yùn)行速度為80 km/h。工程投資約99億元。該工程正在進(jìn)行建設(shè)，計(jì)劃2020年12月開通運(yùn)營(yíng)。

2 跨市城市軌道交通銜接線路建設(shè)模式

2.1 站點(diǎn)銜接建設(shè)模式

站點(diǎn)銜接指兩市線路在行政區(qū)邊界附近的某個(gè)軌道交通站進(jìn)行銜接和換乘。具體分為既有線路同在建或規(guī)劃線路的銜接，以及2條規(guī)劃線路在某個(gè)站點(diǎn)的銜接。對(duì)于跨市軌道交通線路而言，站點(diǎn)銜接的工程投資由兩市按照線路占比分別承擔(dān)。工程重點(diǎn)在于銜接站點(diǎn)的接口協(xié)調(diào)和預(yù)留：兩線同期建設(shè)的，需要雙方同步協(xié)調(diào)好銜接車站的換乘接口、工期安排、建設(shè)界面、機(jī)電設(shè)備及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等；兩線非同期建設(shè)的，需要先期建設(shè)的線路按照協(xié)商好的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一建設(shè)，或在銜接車站預(yù)留好換乘接口，后期建設(shè)按照預(yù)留接口和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)接(見圖1)。

圖1 站點(diǎn)銜接建設(shè)模式示意圖

目前，廣佛兩市軌道交通銜接的主要站點(diǎn)為廣州南站站。廣州南站站的廣州地鐵2、7號(hào)線部分已經(jīng)建成運(yùn)營(yíng)，佛山地鐵2號(hào)線部分正在進(jìn)行建設(shè)。廣州南站站佛山地鐵2號(hào)線部分的建設(shè)由佛山全部出資，僅由廣州負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)廣州南站站境內(nèi)線路的路由及站位用地。受高鐵車站空間制約，佛山地鐵2號(hào)線廣州南站站的站臺(tái)置于高鐵車站西廣場(chǎng)下方，并按照非付費(fèi)區(qū)換乘方式進(jìn)行建設(shè)，預(yù)留了付費(fèi)區(qū)換乘條件。針對(duì)后續(xù)建設(shè)，兩市政府和軌道交通主管部門積極進(jìn)行了對(duì)接和協(xié)調(diào)，目前正在研究付費(fèi)區(qū)換乘改造方案。

2.2 貫通銜接建設(shè)模式

貫通銜接指線路不通過(guò)換乘，線路起訖點(diǎn)深入雙方城市中心區(qū)，直接達(dá)到兩市貫通連接的目的。貫通銜接線路整體作為一條線路統(tǒng)一建設(shè)。但具體建設(shè)時(shí)，受行政審批、用地規(guī)劃、財(cái)政資金、相關(guān)政策等影響，經(jīng)常將1條線路分段分期建設(shè)。貫通銜接線路建設(shè)模式可分為3種。

(1) 由一方主導(dǎo)建設(shè)。由一方政府或地鐵公司負(fù)責(zé)統(tǒng)籌整個(gè)建設(shè)過(guò)程，另一方政府在資金和政策上提供相應(yīng)的支持。

(2) 兩市共同建設(shè)。由兩市共同投資，成立跨市地鐵公司，并由該公司負(fù)責(zé)線路建設(shè)及牽頭進(jìn)行相關(guān)的協(xié)調(diào)。

(3) 第三方建設(shè)。在引入社會(huì)資本的模式下，由投資方成立項(xiàng)目公司，而政府部門及社會(huì)資本分別入股。同時(shí)，項(xiàng)目公司持政府的特許協(xié)議進(jìn)行一系列投融資和建設(shè)。常見的第三方建設(shè)模式有PPP(公私合作)、BOT(建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交)、BT(建設(shè)-移交)、EPC(設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包)等。

目前廣佛兩市貫通銜接的線路主要為廣佛線和廣州地鐵7號(hào)線西延順德段，且均采用兩市共同建設(shè)的模式。具體如下：

(1) 廣佛線。廣東廣佛軌道交通有限公司由廣州地鐵集團(tuán)有限公司、佛山市軌道交通發(fā)展有限公司分別作為廣州市和佛山市政府出資代表而成立，采用“小業(yè)主，大社會(huì)”的管理模式，承擔(dān)廣佛線的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及經(jīng)營(yíng)管理。兩市按股份比例出資，其中廣州出資51%，佛山出資49%。經(jīng)兩市政府同意，廣佛線建設(shè)與運(yùn)營(yíng)均委托廣州地鐵集團(tuán)有限公司管理。廣佛線建設(shè)資金由廣東省財(cái)政補(bǔ)貼10%，其余部分的55%為資本金、45%來(lái)自銀行貸款。資本金與銀行貸款均由廣州市和佛山市財(cái)政按照51:49的比例進(jìn)行分?jǐn)偂?/p>

(2) 廣州地鐵7號(hào)線西延順德段。廣東順廣軌道交通有限公司由廣州地鐵集團(tuán)有限公司、佛山市順德區(qū)軌道交通投資有限公司分別作為廣州市和佛山市政府出資代表而成立，負(fù)責(zé)廣州地鐵7號(hào)線西延線順德段工程建設(shè)。項(xiàng)目建設(shè)以“統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一報(bào)批、統(tǒng)一驗(yàn)收”，“建管一體、機(jī)電一體、運(yùn)營(yíng)一體”，以及“投資屬地化、建設(shè)屬地化、產(chǎn)權(quán)屬地化”為原則。項(xiàng)目建設(shè)資金按照屬地線路長(zhǎng)度比例,由廣州和順德兩地分別承擔(dān)。

3 跨市城市軌道交通銜接線路運(yùn)營(yíng)模式

3.1 站點(diǎn)銜接線路運(yùn)營(yíng)模式

站點(diǎn)銜接線路運(yùn)營(yíng)模式相對(duì)簡(jiǎn)單。站點(diǎn)銜接線路運(yùn)營(yíng)管理的重點(diǎn)是銜接車站的運(yùn)營(yíng)管理，主要有兩種方案。

(1) 任意一方完全管理方案。銜接車站由其中1條線路的運(yùn)營(yíng)方全權(quán)負(fù)責(zé)。這種管理模式的優(yōu)勢(shì)是車站可進(jìn)行系統(tǒng)的管理，遇到突發(fā)事件或大客流可靈活統(tǒng)一地協(xié)調(diào)2條線路，可提高車站管理效率。

(2) 雙方各自管理方案。銜接車站設(shè)置管理界面，由2條線路的運(yùn)營(yíng)方分別負(fù)責(zé)管理各自的部分。這種管理模式的優(yōu)勢(shì)是管理界面和職責(zé)劃分清晰，降低了銜接車站單方管理的壓力。但是管理效率和客流組織的協(xié)調(diào)性較弱，需要雙方多進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。

3.2 貫通銜接線路運(yùn)營(yíng)模式

由于貫通銜接線路深入對(duì)方城市中心，其銜接車站眾多，且存在建設(shè)時(shí)序不同步、投資主體和管理主體多樣性、票務(wù)票制不同等問題，因此貫通銜接線路的運(yùn)營(yíng)模式相對(duì)復(fù)雜，主要有3種運(yùn)營(yíng)方案：

(1) 線路由一方完全管理方案。貫通線路由某一方(市)的地鐵運(yùn)營(yíng)單位統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，另一方(市)提供資金補(bǔ)貼。這種模式可提高全線的管理效率，但由于涉及到票務(wù)清分和資金平衡，具體操作時(shí)要兩市統(tǒng)一協(xié)調(diào)。此外，在一方的線網(wǎng)規(guī)模體量一定的情況下，增加額外的運(yùn)營(yíng)線路是否會(huì)給AFC(自動(dòng)售檢票)等系統(tǒng)造成壓力也需酌情分析。

(2) 雙方共同管理方案。兩市分別管理屬地內(nèi)線路的站務(wù)部分。但行車組織管理部分仍需統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理。該方案的總體運(yùn)營(yíng)組織管理需由共同的上層領(lǐng)導(dǎo)部門來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

(3) 第三方管理方案。雙方通過(guò)招標(biāo)或委托等方式，通過(guò)融資租賃等形式，將線路的運(yùn)營(yíng)管理權(quán)交給第三方企業(yè)。兩市政府根據(jù)客流等情況進(jìn)行補(bǔ)虧，并象征性收取土建部分的租金。根據(jù)運(yùn)營(yíng)情況，在一定年限后，運(yùn)營(yíng)方將經(jīng)營(yíng)權(quán)交還給兩市政府或由其繼續(xù)運(yùn)營(yíng)。

目前，廣佛兩市已經(jīng)開通的廣佛線，以及正在建設(shè)的佛山地鐵2號(hào)線和廣州地鐵7號(hào)線西延線順德段，不論是站點(diǎn)銜接還是貫通銜接，其運(yùn)營(yíng)管理均采用一方完全管理或雙方共同管理，只是具體管理內(nèi)容有區(qū)別。

(1) 廣佛線的線路運(yùn)營(yíng)管理委托廣州地鐵集團(tuán)有限公司全權(quán)負(fù)責(zé)。佛山市政府提供政策支持。資源開發(fā)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧由廣佛兩市政府共同負(fù)責(zé)。全線開通后按約定和出資股份比例進(jìn)行運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧，其中廣州51%，佛山49%。

(2) 佛山地鐵2號(hào)線的運(yùn)營(yíng)組織由佛山市軌道交通發(fā)展有限公司全權(quán)負(fù)責(zé)，包括行車組織調(diào)度、運(yùn)營(yíng)維保等。銜接站點(diǎn)(廣州南站站)的站務(wù)由兩市共同管理。佛山地鐵2號(hào)線開通運(yùn)營(yíng)后，由佛山市政府完全承擔(dān)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧。

(3) 廣州地鐵7號(hào)線西延線順德段的運(yùn)營(yíng)組織由廣州地鐵集團(tuán)有限公司全權(quán)負(fù)責(zé)。銜接站點(diǎn)(北滘新城站及陳村北站)的站務(wù)由兩市共同管理。

(4) 票務(wù)清分。目前，廣佛線和廣州地鐵7號(hào)線西延線順德段的票務(wù)清分均由廣州地鐵清分中心負(fù)責(zé)，佛山地鐵2號(hào)線票務(wù)清分由佛山清分中心負(fù)責(zé)。考慮到未來(lái)廣佛軌道交通互聯(lián)互通，經(jīng)相關(guān)部門積極溝通，兩市將共同出資合設(shè)城際清分中心。屆時(shí)，兩市銜接線路票務(wù)清分將按照“換乘互通，車票互用，票價(jià)、優(yōu)惠及服務(wù)界面互認(rèn)，數(shù)據(jù)互融”的原則，采用統(tǒng)一的清分算法。票務(wù)數(shù)據(jù)的對(duì)賬、結(jié)算功能也由城際清分中心統(tǒng)一實(shí)施。

4 協(xié)調(diào)機(jī)制與保障措施

4.1 協(xié)調(diào)機(jī)制

跨市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，受兩市規(guī)劃、財(cái)政資金、投資主體、實(shí)施和管理主體、發(fā)展政策、建設(shè)時(shí)序、信息交互、法律法規(guī)等多種因素制約和影響。因此，必須建立有效的溝通機(jī)制和保障措施，在項(xiàng)目立項(xiàng)、工程實(shí)施和運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中，保證兩地溝通協(xié)調(diào)工作順利推進(jìn)。

根據(jù)廣佛兩市軌道交通銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，由兩市市長(zhǎng)及常務(wù)副市長(zhǎng)構(gòu)成聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)小組，以兩市政府相關(guān)部門，以及區(qū)(市)、鎮(zhèn)政府作為成員單位，分別設(shè)立聯(lián)席會(huì)議辦公室；并由兩市相關(guān)政府部門及地鐵主管部門等聯(lián)合構(gòu)建廣佛軌道交通銜接專責(zé)小組，負(fù)責(zé)兩市軌道交通銜接日常工作中各項(xiàng)事宜的協(xié)商和落實(shí)。該協(xié)調(diào)機(jī)制加強(qiáng)了兩市負(fù)責(zé)部門的溝通協(xié)調(diào)，維護(hù)了廣佛軌道交通建設(shè)的正常推進(jìn)。相應(yīng)的組織框架結(jié)構(gòu)見圖2。

圖2 廣佛兩市軌道交通銜接協(xié)調(diào)機(jī)制組織框架結(jié)構(gòu)圖

4.2 保障措施

目前，對(duì)跨廣佛兩市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理保障主要從政策、立法、制度、組織及資金等五大方面進(jìn)行。

(1) 政策保障：分別從國(guó)家、省、市及相關(guān)部門層面，就規(guī)劃編制、政策實(shí)施、項(xiàng)目安排、體制創(chuàng)新、技術(shù)規(guī)范等內(nèi)容，加強(qiáng)與各相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)廣佛軌道交通建設(shè)工作，并在政策方面給予保障和落實(shí)。

(2) 立法保障：制定跨市交通銜接協(xié)調(diào)發(fā)展的法律法規(guī)，解決城市協(xié)調(diào)發(fā)展和合作中缺乏法律保障的問題，形成促進(jìn)軌道交通銜接的法律法規(guī)框架。

(3) 制度保障：制定軌道交通銜接的評(píng)估考核辦法，適時(shí)組織評(píng)估。聯(lián)席會(huì)議辦公室加強(qiáng)對(duì)各有關(guān)單位規(guī)劃工作落實(shí)情況檢查，并向領(lǐng)導(dǎo)小組和市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議報(bào)告，接受人大、政協(xié)和工商聯(lián)監(jiān)督。

(4) 組織保障：完善領(lǐng)導(dǎo)小組及聯(lián)席會(huì)議辦公室等多層組織的領(lǐng)導(dǎo)，完善市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、分管市領(lǐng)導(dǎo)工作協(xié)調(diào)會(huì)及專責(zé)小組工作對(duì)接會(huì)等工作會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制。

(5) 資金保障：成立專項(xiàng)建設(shè)基金，根據(jù)兩市的不同貢獻(xiàn)，建立合理的激勵(lì)機(jī)制，合理分配共建合作項(xiàng)目的財(cái)政收入；設(shè)立協(xié)調(diào)發(fā)展共同基金，用于統(tǒng)籌廣佛軌道交通銜接配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)。

5 結(jié)語(yǔ)

廣佛跨市軌道交通建設(shè)已走過(guò)10個(gè)年頭。從廣佛線開始，兩市軌道交通網(wǎng)絡(luò)一體化的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)工作穩(wěn)步推進(jìn)。銜接兩市的軌道交通線路建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式也在不斷變遷，由開始的委托建設(shè)、委托運(yùn)營(yíng)，到佛山地鐵2號(hào)線的自主建設(shè)、自主運(yùn)營(yíng)。這充分體現(xiàn)了兩市在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理方面的技術(shù)提升和理念創(chuàng)新，對(duì)廣佛同城化起到了巨大的推動(dòng)作用。根據(jù)新規(guī)劃，未來(lái)兩市軌道交通銜接線路將按照“分期建設(shè)，主導(dǎo)方立項(xiàng)，屬地投資，屬地建設(shè)，委托貫通運(yùn)營(yíng)”的思路進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。這對(duì)兩地軌道交通主管部門和相關(guān)政府部門提出了更高要求和挑戰(zhàn)。