關(guān)于我國(guó)保健品行業(yè)宣傳監(jiān)管規(guī)制的法律研究

周佳熠，赫 然

（長(zhǎng)春理工大學(xué)法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春，130022）

2018年底，一篇名叫《百億保健帝國(guó)權(quán)健，和它陰影下的中國(guó)家庭》的文章引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。文章主要談及一名叫周洋的小女孩在服用權(quán)健公司生產(chǎn)的抗癌藥物后，因病情更加惡化導(dǎo)致其生命的終結(jié)，隨后這一事件被一個(gè)叫做丁香醫(yī)生的網(wǎng)絡(luò)公眾號(hào)所揭發(fā)，指責(zé)權(quán)健公司產(chǎn)品涉及虛假宣傳問題。而權(quán)健公司不甘示弱，網(wǎng)絡(luò)上公開反駁丁香醫(yī)生對(duì)權(quán)健品牌惡意誹謗，嚴(yán)重侵犯其合法權(quán)益，要求丁香醫(yī)生公眾號(hào)在網(wǎng)絡(luò)上公開道歉。丁香醫(yī)生公眾號(hào)對(duì)此發(fā)表嚴(yán)肅聲明，稱對(duì)文章的每一字負(fù)責(zé)，希望有關(guān)部門能對(duì)權(quán)健公司做出相應(yīng)措施。幾天后，天津市委和相關(guān)監(jiān)管部門組成聯(lián)合調(diào)查組，進(jìn)駐權(quán)健公司全面調(diào)查。調(diào)查組要求權(quán)健公司就丁香醫(yī)生所反映的問題全面如實(shí)回應(yīng)，給去世的周洋一個(gè)完美的交代。隨著事件的不斷發(fā)酵，保健品行業(yè)宣傳監(jiān)管的弊端凸顯出來，不難看出保健品在功效宣傳和市場(chǎng)監(jiān)管方面缺乏有效的規(guī)制。為加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部調(diào)控和維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展，需要進(jìn)一步了解當(dāng)下的保健品行業(yè)。

一、保健品行業(yè)法律監(jiān)管規(guī)制的內(nèi)涵分析

（一）保健品的界定及其特點(diǎn)

保健品是具有保健功能食品的簡(jiǎn)單定義。新施行的《保健食品注冊(cè)與備案管理辦法》規(guī)定：“保健品是含有人體必需的微量元素或其他人體無法自身合成的礦物質(zhì)，調(diào)節(jié)特定人群身體機(jī)能，并且不以治療疾病為目的，對(duì)人體健康無不良影響的一種食品?！痹谑袌?chǎng)需求的推動(dòng)下，國(guó)內(nèi)外保健品發(fā)展迅速。諸如亞洲國(guó)家日本對(duì)保健品的定義為：日本研究多年有關(guān)保健食品機(jī)能的項(xiàng)目，在20世紀(jì)末提出保健品的概念：“發(fā)現(xiàn)人體健康與保健機(jī)能相適應(yīng)的食品，通過實(shí)驗(yàn)證明該食品具有一定的保健功效，并經(jīng)允許在產(chǎn)品標(biāo)簽聲明人體攝入后產(chǎn)生具有保健功能的一種食品?！盵1]而美洲國(guó)家中美國(guó)對(duì)保健品的認(rèn)定：將這類食品定義為膳食補(bǔ)充劑，它是指以微量元素、礦物質(zhì)或其他具有對(duì)人體有益的必需維生素等成分經(jīng)過多次試驗(yàn)和研發(fā)后形成的產(chǎn)品，而且它不能代替普通食品或當(dāng)做日常飲食的一種膳食補(bǔ)劑。[1]綜上所述，保健食品在我國(guó)、日本、美國(guó)等地區(qū)是指一類或以食品類別管理，或以藥品類別管理，聲稱具有健康作用的保健用品。

目前市場(chǎng)流通的保健品主要有以下幾方面特點(diǎn)：第一，它以動(dòng)植物提取物結(jié)合現(xiàn)代工業(yè)手段合成，能提供日常飲食所提供不了的營(yíng)養(yǎng)元素，通過人體外敷或內(nèi)服使特定人群達(dá)到理想狀態(tài)，換言之即保健功效；第二，市面流通的保健品必須有其適應(yīng)的人群，它不能以治療疾病為目的，而且不能替代藥物，同時(shí)對(duì)人體也不能不產(chǎn)生任何急性或慢性損害；第三，國(guó)家對(duì)每一類保健品的原料、功效成分、生產(chǎn)工藝以及特定功能等相關(guān)要素進(jìn)行嚴(yán)格審查和認(rèn)定，不是任何食品企業(yè)都可以將自己的產(chǎn)品稱為保健品；第四，產(chǎn)品形態(tài)多樣化，與普通食品有較大差異，一般有片劑、膠囊、顆粒劑等，大多以非傳統(tǒng)意義上的食品形態(tài)出現(xiàn)。

（二）保健品監(jiān)管制度沿革

保健品監(jiān)管制度沿革還要追溯到20世紀(jì)80年代。從國(guó)家行政管理層面來講，可大體分為三個(gè)時(shí)期來討論我國(guó)保健品的監(jiān)管體系發(fā)展。

1.保健品監(jiān)管初期

20世紀(jì)80年代，原衛(wèi)生部曾出臺(tái)文件《禁止食品加藥管理辦法》，要求功能性保健品、傳統(tǒng)養(yǎng)生制劑等一系列具有保健功能的產(chǎn)品由各省衛(wèi)生部門監(jiān)管，從此確立當(dāng)前保健品監(jiān)管的初期地位。20世紀(jì)90年代，衛(wèi)生部還相繼出臺(tái)了《保健食品管理辦法》，對(duì)保健食品的審核、經(jīng)營(yíng)監(jiān)督、生產(chǎn)管理等方面都作出了詳細(xì)的規(guī)定。同時(shí)衛(wèi)生部《有關(guān)保健食品功能評(píng)價(jià)》的規(guī)定還強(qiáng)調(diào)，保健食品可申報(bào)的功能為美容保健、緩解衰老、增強(qiáng)體質(zhì)等項(xiàng)目，次年又增加了調(diào)節(jié)血糖、改善胃腸道功能、改善睡眠等功能。20世紀(jì)90年代末，原衛(wèi)生部頒發(fā)的《關(guān)于保健品生產(chǎn)規(guī)制辦法》實(shí)行，使得我國(guó)保健品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和管理更加規(guī)范化和專業(yè)化。這一階段建立的監(jiān)管體制有如下特點(diǎn)：一是衛(wèi)生部牽頭負(fù)責(zé)監(jiān)管保健品和制度的確立；二是明確了當(dāng)前保健品分類標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范行業(yè)準(zhǔn)則；三是逐步建立一個(gè)完善的市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。

2.保健品監(jiān)管中期

21世紀(jì)初期，衛(wèi)生部將保健品的監(jiān)管規(guī)制權(quán)讓渡給國(guó)家食藥監(jiān)管局。直到《保健品注冊(cè)管理辦法》正式頒布，詳細(xì)規(guī)定了產(chǎn)品原料添加、產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)、審核批準(zhǔn)、注冊(cè)備案等具體措施。隨后《中華人民共和國(guó)食品安全法》正式實(shí)施，針對(duì)具有保健功能的特定食品和藥品劃分作出詳細(xì)規(guī)定。同時(shí)，國(guó)家食藥監(jiān)管局加大對(duì)功能性保健品在技術(shù)和質(zhì)量安全方面的控制，對(duì)再注冊(cè)技術(shù)審評(píng)要點(diǎn)、產(chǎn)品技術(shù)要求規(guī)范、注冊(cè)申報(bào)資料項(xiàng)目要求補(bǔ)充等出臺(tái)了部門規(guī)章和規(guī)范性文件，規(guī)范和強(qiáng)化專家學(xué)者的職能。在監(jiān)管制度層面，相關(guān)部門一起負(fù)責(zé)保健品的監(jiān)督和管理任務(wù)，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)原材料采購(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，國(guó)家食藥監(jiān)管局負(fù)責(zé)產(chǎn)品注冊(cè)和審批許可工作。在管理制度層面，國(guó)家食藥監(jiān)管部門繼續(xù)實(shí)行衛(wèi)生部制定的有關(guān)管理規(guī)定，在此基礎(chǔ)上還對(duì)保健品宣傳廣告作出詳細(xì)規(guī)定。

3.保健品監(jiān)管后期

伴隨著國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局成立，保健品的注冊(cè)審批和許可監(jiān)管全部劃歸國(guó)家食藥監(jiān)管總局負(fù)責(zé)。在保健品的管理制度上，仍然按照衛(wèi)生部管理時(shí)期的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。重新修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法》強(qiáng)調(diào)對(duì)保健品的監(jiān)管落實(shí)到具體產(chǎn)品的劃分。該法與過去衛(wèi)生部管理時(shí)期的有關(guān)規(guī)定相比有以下改善：一是對(duì)保健品注冊(cè)和備案實(shí)行分類監(jiān)管；二是對(duì)保健品原料購(gòu)置和功能適用方面做出詳細(xì)規(guī)定；三是加強(qiáng)對(duì)保健品生產(chǎn)者落實(shí)法律責(zé)任審查制度；四是對(duì)保健品宣傳應(yīng)由省級(jí)食藥監(jiān)管部門審批；五是明晰保健品造假售假等違法行為的處理方式等。

相比美洲國(guó)家美國(guó)保健品監(jiān)管制度來看，美國(guó)食藥監(jiān)管部門對(duì)食品健康和營(yíng)養(yǎng)、原料與輔料、生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)等一系列有關(guān)保健膳食類產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督管理。其依據(jù)來源主要有《營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽規(guī)制法》和《膳食補(bǔ)充教育法》。同時(shí)對(duì)膳食健康的管理規(guī)定還包括20世紀(jì)末制定的《食藥現(xiàn)代化法案》、21世紀(jì)初期的《食藥安全現(xiàn)代化法案》和近幾年出臺(tái)的《營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)充標(biāo)簽法規(guī)》，并且《食藥現(xiàn)代化法案》還提出對(duì)化妝品類的保健品以更高的要求標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行申報(bào)和審批。[2]

此外，對(duì)亞洲國(guó)家日本保健品監(jiān)管制度作以分析，根據(jù)日本《保健機(jī)能健康食品》文件中，營(yíng)養(yǎng)機(jī)能食品的成分含量符合相關(guān)規(guī)定即可，個(gè)別保健機(jī)能食品只需在厚生省備案審批。在監(jiān)管法律依據(jù)上，日本從建立保健機(jī)能食品制度之初，通過將特定保健食品納入《營(yíng)養(yǎng)改善法》規(guī)定的“特殊用途食品”進(jìn)行管理。在監(jiān)管細(xì)化層面上，日本從20世紀(jì)初便開始建立保健品功能聲稱制度，同時(shí)將保健機(jī)能食品分類為特殊機(jī)能食品和營(yíng)養(yǎng)健康食品。在監(jiān)管方式上，特定保健食品主要還是以個(gè)別審查為主的注冊(cè)制管理，需要經(jīng)過嚴(yán)格的申報(bào)許可程序。營(yíng)養(yǎng)功能食品的營(yíng)養(yǎng)成分的種類及每日服用量符合規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)的上下限范圍的，法律允許企業(yè)按照規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)聲稱所含特定營(yíng)養(yǎng)素及其營(yíng)養(yǎng)功能自負(fù)其責(zé)，不需要事先申報(bào)以及審批。[3]

諸如以上對(duì)我國(guó)和其他發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)管制度的對(duì)比來看，我國(guó)保健品監(jiān)管規(guī)制進(jìn)程發(fā)展持續(xù)加快，但監(jiān)管制度的細(xì)化程度、法律依據(jù)和監(jiān)管主體上還需要借鑒如美、日等國(guó)家的先進(jìn)法律規(guī)范和完善的監(jiān)管制度，我國(guó)保健品監(jiān)管制度存在的主要問題還是在宣傳監(jiān)管方面有待完善。

二、探究保健品宣傳監(jiān)管存在的法律問題

當(dāng)前保健品欺詐事件頻繁發(fā)生，牟取暴利是唯一目的。不法保健品生產(chǎn)商利用購(gòu)買者的無知，對(duì)保健品質(zhì)量大打折扣，通過夸大宣傳的方式誤導(dǎo)消費(fèi)者，保健品市場(chǎng)一時(shí)之間魚龍混雜。2019年春晚小品“兒子來了”正是折射“權(quán)健”事件所引發(fā)的保健品打假風(fēng)波。保健品公司會(huì)以團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)方式給銷售人員上課，講授產(chǎn)品的浮夸療效，安排銷售人員發(fā)放免費(fèi)物品來誘惑消費(fèi)者購(gòu)買自己的產(chǎn)品，給消費(fèi)者造成少花錢甚至不花錢就能治病的假象。當(dāng)前我國(guó)保健品行業(yè)市場(chǎng)入門檻低、監(jiān)管不足，存在問題較多，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈。不良商家為謀取暴利，不擇手段逃避法律規(guī)制和政府監(jiān)管，以犧牲社會(huì)公眾信任度為代價(jià)釀出一樁樁無法挽回的血案。基于矛盾沖突愈演愈烈，相關(guān)的法律問題也隨之凸顯出來，主要有以下幾種情形：

（一）保健品宣傳責(zé)任主體認(rèn)定困難

在責(zé)任主體的認(rèn)定問題上，國(guó)內(nèi)相關(guān)法規(guī)規(guī)定的責(zé)任主體有廣告制造者、經(jīng)營(yíng)者和發(fā)布者這三類主體?！稄V告法》有關(guān)條文規(guī)定中，廣告經(jīng)營(yíng)者、發(fā)布者和代言人對(duì)涉及虛假?gòu)V告侵害消費(fèi)者身體健康的，需要承擔(dān)無過錯(cuò)的侵權(quán)責(zé)任，其他的連帶責(zé)任人承擔(dān)過錯(cuò)的侵權(quán)責(zé)任。過錯(cuò)侵權(quán)責(zé)任是一般侵權(quán)責(zé)任的普通原則，而無過錯(cuò)侵權(quán)責(zé)任則是侵權(quán)責(zé)任的特殊規(guī)定。對(duì)于其他連帶責(zé)任人承擔(dān)過錯(cuò)責(zé)任的這項(xiàng)規(guī)定，在司法實(shí)踐中對(duì)消費(fèi)者無形中增加困難，因?yàn)橄M(fèi)者需要舉證證明違法責(zé)任人在主觀上有明知或應(yīng)知的違法意念難度略大。如果把此項(xiàng)責(zé)任認(rèn)定實(shí)行無過錯(cuò)責(zé)任原則，則又會(huì)對(duì)違法者施加過重的責(zé)任處罰，不利于當(dāng)前良好的廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由于取證困難，目前很難對(duì)虛假?gòu)V告違法者進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的處罰。

（二）保健品宣傳內(nèi)容存在虛假夸大

具體來說，主要體現(xiàn)在有關(guān)保健品藥品成分與非藥品成分的差異性，在監(jiān)管規(guī)制上缺乏有效的條例辦法，導(dǎo)致宣傳保健品功能特效上存在虛假和夸大現(xiàn)象。原《中華人民共和國(guó)食品安全法》相關(guān)規(guī)定指出，國(guó)家對(duì)特殊保健品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管制度，保健品監(jiān)管部門對(duì)自身過錯(cuò)承擔(dān)嚴(yán)格的監(jiān)管責(zé)任，相關(guān)的具體處罰制度由國(guó)務(wù)院有關(guān)條例規(guī)定。但目前對(duì)于具體的處罰措施能否真正遏制違法事件的發(fā)生一直困擾監(jiān)管部門，直至2012年《保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例》才初步問世，這一規(guī)定的存在使得虛假?gòu)V告法律規(guī)制實(shí)施的過程中，在保健品監(jiān)管的道路上又向前邁進(jìn)一大步。隨著當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛增長(zhǎng)，引進(jìn)的國(guó)外保健品成分是否符合國(guó)內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，食藥監(jiān)局是否依據(jù)相關(guān)法規(guī)審批此類藥物投放市場(chǎng)，目前還不得而知。同時(shí)，《藥品管理法實(shí)施條例》規(guī)定，非藥類制品不允許在包裝、說明書等有關(guān)標(biāo)簽宣傳治療、診斷疾病。該條并沒有明確其相應(yīng)的法律責(zé)任，這給食品藥品監(jiān)督管理部門查處非藥品形式的涉藥保健品的違法行為增添了困難。保健品內(nèi)容虛假夸大與法規(guī)發(fā)展進(jìn)程不無關(guān)系，沒有完善的法律規(guī)范，便會(huì)使處罰難以落實(shí)到個(gè)人，這給不法商家擾亂保健品市場(chǎng)的良好秩序提供了可乘之機(jī)。

（三）保健品虛假宣傳的受害者救濟(jì)存在局限

虛假宣傳的受害人在救濟(jì)渠道的選擇上主要是作為民事自然人向法院提起侵權(quán)之訴，相關(guān)宣傳的行政機(jī)關(guān)如若發(fā)現(xiàn)違法者，還應(yīng)該主動(dòng)打擊此類違法事件，對(duì)違法責(zé)任人予以行政處罰，涉及刑事犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)。然而當(dāng)前的救濟(jì)途徑對(duì)于受害人來說并不樂觀，主要體現(xiàn)在民事救濟(jì)和行政救濟(jì)的局限：民事救濟(jì)方面，其一，訴訟時(shí)間長(zhǎng)。遭受保健品欺詐的受害人難免會(huì)承受不住案件周期性帶來的困擾，復(fù)雜案件牽扯的利害關(guān)系人還會(huì)加長(zhǎng)訴訟周期，使簡(jiǎn)單案件復(fù)雜化。其二，訴訟成本較高。因?yàn)槭芎φ邥?huì)考慮所支出成本能否通過訴訟挽回全部損失，如果預(yù)期成本收益小于訴訟成本，理性的受害人在權(quán)衡得失后便會(huì)放棄訴訟。行政救濟(jì)方面，《廣告法》相關(guān)規(guī)定：使用虛假宣傳手段在產(chǎn)品或服務(wù)上欺騙消費(fèi)者，由有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)責(zé)令停止發(fā)布或在相應(yīng)范圍內(nèi)消除影響，并處以廣告費(fèi)用一倍以上五倍以下罰款；情節(jié)相對(duì)嚴(yán)重的，依法責(zé)令停止宣傳。此類規(guī)定對(duì)違法者來說并不能有效打擊他們的違法心理，以罰款作為處罰方式終究治標(biāo)不治本，不能有效緩解當(dāng)前緊張的局面。如若行政機(jī)關(guān)在處罰問題上涉及調(diào)解結(jié)案，其強(qiáng)制執(zhí)行力不能保證處罰落實(shí)到違法者個(gè)人，調(diào)解結(jié)果也不能作為走司法途徑的起訴依據(jù)。相反，如果行政機(jī)關(guān)處罰違法者以確定金額，而違法者并不必然服從行政機(jī)關(guān)的指示，此時(shí)行政機(jī)關(guān)所做決定并無強(qiáng)制執(zhí)行力，受害人的救濟(jì)便得不到保證。[4]

（四）保健品監(jiān)管主體存在職權(quán)交叉現(xiàn)象

當(dāng)前國(guó)內(nèi)保健品市場(chǎng)的申報(bào)和批項(xiàng)已經(jīng)發(fā)展得比較成熟，原料采購(gòu)、產(chǎn)品質(zhì)量、銷售渠道等把關(guān)無不嚴(yán)格。盡管如此，保健品市場(chǎng)仍然存在制假售假、假冒文號(hào)等問題。保健品市場(chǎng)監(jiān)管的亂象與我國(guó)食藥監(jiān)管部門“重審批，輕監(jiān)管”有著很大的關(guān)系。20世紀(jì)80年代末，衛(wèi)生部曾出臺(tái)了《關(guān)于禁止食品藥品管理辦法》的規(guī)定，明確特定營(yíng)養(yǎng)食品由省級(jí)衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)批準(zhǔn)。20世紀(jì)90年代末頒布《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》，詳細(xì)列舉了我國(guó)對(duì)保健品實(shí)行上市前的注冊(cè)制度。21世紀(jì)初，國(guó)家食藥監(jiān)管局接手保健品注冊(cè)監(jiān)管職能，其他管理職能留在衛(wèi)生部。隨后幾年時(shí)間，國(guó)家食藥監(jiān)管局出臺(tái)《保健食品注冊(cè)管理辦法（試行）》，再次明確對(duì)保健品申報(bào)和審批等工作的詳細(xì)規(guī)定。2008年前后，伴隨國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的落實(shí)，食藥監(jiān)管局再次成為下屬的管理局，執(zhí)行保健品的監(jiān)管職責(zé)。2013年，新一輪的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革再次重新組建了食品藥品監(jiān)督管理總局，負(fù)責(zé)保健品的審批和監(jiān)管。直到去年新一輪的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革制度的到來，將食藥監(jiān)管部門和衛(wèi)生部門整合，重新組建成國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，保健品的審批和監(jiān)管全部劃歸其管理。長(zhǎng)期變更監(jiān)管主體，導(dǎo)致各監(jiān)管部門在各類保健品的監(jiān)管方面存在職權(quán)不清和責(zé)任不明的怪現(xiàn)象。[5]

三、關(guān)于保健品宣傳監(jiān)管的規(guī)制建議

自20世紀(jì)80年代起步的保健品如今已迅速發(fā)展成為改善人們健康狀況和生活質(zhì)量的產(chǎn)品，其發(fā)展之迅速導(dǎo)致我國(guó)有關(guān)法律規(guī)制方面跟不上節(jié)奏。規(guī)制和監(jiān)管當(dāng)前保健品行業(yè)，杜絕虛假宣傳事件再度發(fā)生是亟待解決的問題。廣告主和媒體一味追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，對(duì)國(guó)家法律法規(guī)的執(zhí)行不力，擅自夸大產(chǎn)品功效，目的是擴(kuò)大銷量。媒體部門由于面臨考核指標(biāo)，便把目光投向高利潤(rùn)的保健品廣告發(fā)布上，最終釀成當(dāng)前保健品行業(yè)的混亂局面。為維護(hù)保健品市場(chǎng)的良好秩序，根治市場(chǎng)亂象問題，就要從源頭杜絕虛假宣傳。

（一）認(rèn)定責(zé)任主體過錯(cuò)推定的連帶責(zé)任

根據(jù)《廣告法》相關(guān)規(guī)定，涉及消費(fèi)者身心健康的虛假?gòu)V告，對(duì)消費(fèi)者造成嚴(yán)重?fù)p害的，廣告發(fā)布者、經(jīng)營(yíng)者和代言人應(yīng)當(dāng)與廣告主承擔(dān)連帶責(zé)任。相比較而言，代言人能獲取更大的利潤(rùn)。作為產(chǎn)品代言人，理應(yīng)以產(chǎn)品質(zhì)量為中心推薦給消費(fèi)者使用，類似民事合同中的保證人，兼具保證消費(fèi)者放心使用的義務(wù)。依照民法中的平等原則，把其他連帶責(zé)任人的過錯(cuò)歸責(zé)原則改為過錯(cuò)推定歸責(zé)原則，更能保障雙方當(dāng)事人在法律地位的平等。這一舉措既能解決弱勢(shì)消費(fèi)者在舉證方面處于不利地位的問題，同時(shí)又能很好地平衡廣告經(jīng)營(yíng)者、發(fā)布者及代言人的利益關(guān)系。

（二）保健品信息數(shù)據(jù)法律化

針對(duì)當(dāng)前保健品虛假宣傳之亂象，建議重點(diǎn)對(duì)借助網(wǎng)絡(luò)、電話、會(huì)議等為載體開展宣傳、推廣的行為及相關(guān)銷售行為予以制度化、規(guī)范化，將這些行為納入保健食品經(jīng)營(yíng)許可的規(guī)制范疇中，對(duì)相關(guān)違法人員處以嚴(yán)厲的法律責(zé)任，這樣有助于解決保健食品監(jiān)管多年面臨的虛假宣傳等頑疾。[6]由于近幾年保健品糾紛事故頻發(fā)，政府職能部門的監(jiān)管不力是其次，法律法規(guī)不健全和信息數(shù)據(jù)缺失才是首當(dāng)其沖要解決的問題。我國(guó)雖然相繼頒布了《保健食品安全標(biāo)準(zhǔn)》《保健食品注冊(cè)與管理辦法》《保健品監(jiān)督管理?xiàng)l例》，但是仍無法滿足監(jiān)管的需求。隨著當(dāng)前法制建設(shè)和法治發(fā)展，法律的公開性、法律信息的共享愈來愈受到人們的重視。保健品行業(yè)的立法規(guī)制需要在大數(shù)據(jù)共享的背景下，結(jié)合國(guó)外的司法判例，同時(shí)有賴于廣大人民群眾的自覺參與，給予當(dāng)前立法機(jī)關(guān)以啟示。利用互聯(lián)網(wǎng)開展保健品宣傳教育，引導(dǎo)消費(fèi)者正確選擇和購(gòu)買也是各生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)盡的義務(wù)，同時(shí)生產(chǎn)企業(yè)通過互聯(lián)網(wǎng)向購(gòu)買人群收集保健品使用情況，以座談會(huì)、聽證會(huì)等形式定期向當(dāng)?shù)卣畢R報(bào)，媒體則通過現(xiàn)場(chǎng)直播讓廣大群眾積極參與互動(dòng)，這樣才能完善當(dāng)前數(shù)據(jù)信息化的保健品產(chǎn)業(yè)鏈。

（三）認(rèn)定公益訴訟為救濟(jì)受害者的渠道

由于民事私益訴訟的訴訟周期長(zhǎng)、成本高以及救濟(jì)的局限性，公益訴訟能為民事自然人提供更加公平的救濟(jì)途徑。相比于私益訴訟，公益訴訟并不完全等同于公訴，它不僅能由各級(jí)檢察機(jī)關(guān)向同級(jí)法院提起，而且民間組織或自然人作為利害關(guān)系人也可以個(gè)人名義向法院起訴。對(duì)虛假?gòu)V告進(jìn)行公益訴訟不僅可以降低消費(fèi)者訴訟投入，而且減少了消費(fèi)者的投入時(shí)間，消費(fèi)者更愿意參與到訴訟活動(dòng)當(dāng)中，從而加強(qiáng)了對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)。傳統(tǒng)民事訴訟與行政訴訟要求原告方在廣告違法公益訴訟中承擔(dān)嚴(yán)格的舉證責(zé)任。由于廣告受眾主體是不特定的人，在廣告公益訴訟中應(yīng)當(dāng)實(shí)行舉證責(zé)任倒置，規(guī)定主要舉證責(zé)任由被告方承擔(dān)。宣傳廣告的公益訴訟中，原告對(duì)公共利益所發(fā)生的初步違法事實(shí)舉證，法院就應(yīng)當(dāng)在其符合訴訟請(qǐng)求的前提下支持其合理訴求，這不但有利于更多受害主體相信國(guó)家司法機(jī)關(guān)審判的公正，同時(shí)也有利于法院對(duì)違法廣告的認(rèn)定，加強(qiáng)對(duì)虛假宣傳的打擊力度。在改善訴訟成本高的問題上，可以在廣告公益訴訟中改變?cè)骖A(yù)交訴訟費(fèi)用的規(guī)定，對(duì)訴訟費(fèi)用的繳納方式予以改善，待案件審結(jié)后，由敗訴方來承擔(dān)案件的全部訴訟費(fèi)用，這本質(zhì)上體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)公益訴訟的支持和保護(hù)，同時(shí)激勵(lì)人們通過公益訴訟維護(hù)社會(huì)公共利益，促進(jìn)保健品市場(chǎng)良性發(fā)展。[7]

（四）聯(lián)合監(jiān)管模式轉(zhuǎn)化為獨(dú)立監(jiān)管模式

目前我國(guó)保健品監(jiān)管涉及衛(wèi)生、食藥、工商、海關(guān)等多個(gè)部門，職責(zé)權(quán)限和管理標(biāo)準(zhǔn)尚未形成統(tǒng)一監(jiān)管體系。比較國(guó)外保健品監(jiān)管制度模式，其優(yōu)勢(shì)在于監(jiān)管部門職責(zé)的明確性和隊(duì)伍的專業(yè)化，多部門聯(lián)合監(jiān)管趨向轉(zhuǎn)型為獨(dú)立部門負(fù)責(zé)監(jiān)管模式。一類主要以加拿大、澳大利亞等國(guó)為代表的，將有關(guān)保健品監(jiān)管部門重新分類組合成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，緩解多部門監(jiān)管的不協(xié)調(diào)問題；另一類是以美國(guó)和日本為代表，保健品監(jiān)管部門雖然分布在不同部門，但不同部門之間以一整套有效的監(jiān)管法規(guī)去執(zhí)行和管理，在分工上做到“一個(gè)班子，多套人馬”，也能整合過于復(fù)雜的監(jiān)管體系。其最終目的是為改變目前食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)過多、監(jiān)管力量分散，各地區(qū)保健品產(chǎn)業(yè)鏈上下游之間監(jiān)管難以協(xié)調(diào)等難題，最終實(shí)現(xiàn)保健品安全監(jiān)管能力與效率的大幅提升。[8]目前當(dāng)務(wù)之急是各地盡快完成監(jiān)管職能的交接，健全強(qiáng)化監(jiān)管隊(duì)伍。

保健品行業(yè)是我國(guó)食品行業(yè)的重要支柱產(chǎn)業(yè)之一，是推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)，促進(jìn)我國(guó)健康服務(wù)業(yè)和養(yǎng)老業(yè)發(fā)展的重要行業(yè)。我國(guó)保健品行業(yè)應(yīng)在蓬勃發(fā)展中力求穩(wěn)中求進(jìn)，在保證產(chǎn)品質(zhì)量的前提下帶動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益提升。只有這樣才能讓消費(fèi)者放心，讓政府安心，讓社會(huì)嶄新。