水庫移民安置長效補(bǔ)償機(jī)制思考及實(shí)踐

陳 靜，潘 睿，齊 旭

（水發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，山東 濟(jì)南 250010）

目前，大部分水庫移民工程，移民生產(chǎn)安置方式都以大農(nóng)業(yè)安置方式為主，即利用征地補(bǔ)償投資在剩余耕地的基礎(chǔ)上調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，采用農(nóng)業(yè)安置結(jié)合二、三產(chǎn)業(yè)安置等安置方式，實(shí)現(xiàn)建設(shè)征地移民的妥善安置。但是，隨著土地資源緊缺，大部分水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)人地矛盾突出，工程占用大量耕地后，移民剩余耕地標(biāo)準(zhǔn)大幅降低，耕地后備資源缺乏，移民安置環(huán)境容量不足，原先依賴的以農(nóng)業(yè)種植為主的生產(chǎn)安置方式已明顯不符合當(dāng)前形勢。為貫徹《大中型水利水電工程建設(shè)征地移民條例》的“不降低或超過原有生活水平”的移民方針，在嚴(yán)格執(zhí)行國家移民安置和后期扶持政策的前提下，如何保障工程移民的收入，需要積極探索新的移民安置方式。近年來，以土地入股分紅方式為主的長效補(bǔ)償機(jī)制，逐漸在水庫工程移民補(bǔ)償工作中實(shí)踐應(yīng)用。

1 移民長效補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)容和優(yōu)勢

長效補(bǔ)償是指依據(jù)現(xiàn)行政策，以移民自愿選擇為前提，把土地補(bǔ)償費(fèi)和移民安置費(fèi)以一次性的靜態(tài)補(bǔ)償，轉(zhuǎn)變成為逐年的、長期補(bǔ)償?shù)囊环N新型移民安置方式。土地入股分紅是實(shí)現(xiàn)長效補(bǔ)償?shù)闹饕问?，通常是以失地移民被淹沒的法定承包耕地為征地補(bǔ)償范圍，以前3年農(nóng)作物平均產(chǎn)量為依據(jù)，根據(jù)國家或省級依法審定發(fā)布的耕地年產(chǎn)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照“淹多少、補(bǔ)多少”的原則，采取貨幣形式在水庫運(yùn)行期間對失地移民進(jìn)行逐年補(bǔ)償?shù)姆绞?，補(bǔ)償時(shí)限從土地被征收之年起算，到項(xiàng)目報(bào)廢為止，是對“建設(shè)一座水庫，造福一方百姓”的具體實(shí)踐。

長效補(bǔ)償機(jī)制有助于農(nóng)民收入增加和社會(huì)穩(wěn)定。以土地補(bǔ)償費(fèi)入股分紅為主要形式的長效補(bǔ)償機(jī)制下，水庫移民補(bǔ)償收入將持續(xù)到水庫報(bào)廢為止，有助于長期穩(wěn)定保障失地農(nóng)民收入，增加財(cái)產(chǎn)性收入；另一方面，長期逐年補(bǔ)償方式結(jié)合社會(huì)保障措施，給水庫移民吃下定心丸，使移民搬得出，住得下，提升移民滿意度，最大程度地避免和減少征地過程中的沖突，保持社會(huì)安定和諧局面。

長效補(bǔ)償機(jī)制有助于推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。土地被征用后，失地農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)化體系中，除了自身勞動(dòng)力之外沒有多余的資本，缺少專業(yè)技能，收入水平和生活質(zhì)量將會(huì)受到嚴(yán)重影響。長期補(bǔ)償可使失地農(nóng)民通過土地入股享受城鎮(zhèn)化收益，繼續(xù)享受土地帶來的長期保障，為農(nóng)村移民勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了便利條件，符合當(dāng)前我國大幅推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)需要。

長效補(bǔ)償機(jī)制有助于項(xiàng)目業(yè)主籌措資金。水庫工程征地補(bǔ)償移民安置補(bǔ)償額較大，資金需求較大，實(shí)施土地入股分紅方式，有利于減少項(xiàng)目前期投資，降低項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)。

2 移民長效補(bǔ)償機(jī)制的政策基礎(chǔ)

近年來，關(guān)于對農(nóng)村移民進(jìn)行長效補(bǔ)償安置方式，國家和地方相繼頒布多項(xiàng)相關(guān)政策法規(guī)，為高效、有序推進(jìn)移民安置工作提供了有力的政策支撐和保障。

國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）規(guī)定“妥善安置被征地農(nóng)民。對有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股”，在完善征地補(bǔ)償和安置途徑方面，除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置和異地安置等傳統(tǒng)的方式外，提出了入股分紅的安置方式。國土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》（國土發(fā)〔2004〕238號）規(guī)定“對有長期穩(wěn)定收益的項(xiàng)目用地，在農(nóng)戶自愿的前提下，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)與用地單位協(xié)商，可以征地補(bǔ)償安置費(fèi)用入股，或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價(jià)入股。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益”，該文件作為國務(wù)院“國發(fā)〔2004〕28號”文的配套文件，對入股分紅安置作了細(xì)化。2019年，“中央一號文件”提出了“全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革”，也對土地入股分紅做出了相關(guān)規(guī)定和部署。

各省市結(jié)合地方實(shí)際，出臺(tái)了推動(dòng)移民長效補(bǔ)償安置的意見和措施。2015年云南省人民政府印發(fā)《云南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步做好大中型水電工程移民工作的意見》（云政發(fā)〔2015〕12號），提出“大型水電工程建設(shè)征地移民安置按照傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)安置方式，難以妥善安置好移民生產(chǎn)生活的，采取逐年補(bǔ)償安置方式是大型水電工程建設(shè)安置移民的有效措施”“在建、新建的大中型水電工程農(nóng)村移民可實(shí)行逐年補(bǔ)償安置方式。是農(nóng)業(yè)安置、第三產(chǎn)業(yè)安置、貨幣安置、復(fù)合安置，城（集）鎮(zhèn)安置、集中安置、分散安置等安置方式的補(bǔ)充?！?014年，廣西國土資源廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范征地管理工作的指導(dǎo)意見》（桂國土資發(fā)〔2014〕81號），規(guī)定“拓寬安置方式，拓寬安置方式，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、留地安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等多途徑安置被征地農(nóng)民，切實(shí)解決被征地農(nóng)民生活、生產(chǎn)、就業(yè)等問題?！?006年，山東省國土資源廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理的意見》提出，“被征用土地的村集體，可以利用留地發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，或以土地作價(jià)出資（入股）參與有穩(wěn)定盈利能力的能源、交通等項(xiàng)目的合作開發(fā)建設(shè)?！本岢隽艘匀牍煞旨t為主要形式的長效補(bǔ)償機(jī)制是水電項(xiàng)目移民安置的重要形式。

3 已有工程實(shí)施經(jīng)驗(yàn)

湖南涔天河水庫擴(kuò)建工程在全省首次實(shí)施長效實(shí)物補(bǔ)償安置方式。工程淹沒農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，由永州市政府管理投資用于涔天河電站建設(shè)，其收益作為長效實(shí)物補(bǔ)償資金來源。

棗莊市莊里水庫工程實(shí)施了逐年補(bǔ)償安置方式。工程建設(shè)淹沒征用的土地，每畝每年按400kg小麥、400kg玉米標(biāo)準(zhǔn)，以當(dāng)年國家公布的小麥、玉米收購保護(hù)價(jià)格計(jì)算補(bǔ)償金額核算出淹沒影響農(nóng)村集體土地承包人長效補(bǔ)償資金。

4 魏樓水庫長效補(bǔ)償安置實(shí)踐

菏澤市魏樓水庫工程位于菏澤市高新區(qū)，為中型平原水庫，設(shè)計(jì)庫容1560萬m3。工程建設(shè)征地面積316.2hm2，移民生產(chǎn)安置人口2176人，搬遷安置人口210戶634人。魏樓水庫工程建設(shè)征地面積占工程影響區(qū)耕地面積的32.8%，征地后，耕地資源減少近1/3。

項(xiàng)目移民規(guī)劃收集了土地詳查、統(tǒng)計(jì)年鑒（報(bào)）、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃等有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資料，進(jìn)行了移民問卷調(diào)查并聽取了當(dāng)?shù)卣畬σ泼癜仓靡?guī)劃初步意見，結(jié)合工程用地情況和環(huán)境容量分析，經(jīng)綜合論證，擬定移民生產(chǎn)安置規(guī)劃方案為利用土地補(bǔ)償資金進(jìn)行農(nóng)業(yè)安置，以結(jié)合社會(huì)保障安置和二、三產(chǎn)業(yè)安置、技能培訓(xùn)的形式。

項(xiàng)目移民規(guī)劃深入貫徹開發(fā)性移民方針，通過采取以土地入股方式對被征地農(nóng)民實(shí)行農(nóng)業(yè)安置，保障移民長期穩(wěn)定收入。2017年4月，菏澤市高新區(qū)管委會(huì)發(fā)布《關(guān)于魏樓水庫工程占地補(bǔ)償及移民安置的意見》，明確了土地征收補(bǔ)償安置費(fèi)，按照以地入股分紅的方式。每年每畝按750kg小麥（市場價(jià)格）貨幣補(bǔ)償被征地農(nóng)民，補(bǔ)償時(shí)間到水庫停用、土地恢復(fù)時(shí)止，以小麥?zhǔn)袌鰡蝺r(jià)以及各村生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算每位移民每年長效貨幣補(bǔ)償款。另外在移民新村東西兩側(cè)新建商鋪，年租金作為集體收入分配給移民；利用扶貧資金，規(guī)劃建設(shè)蔬菜大棚，獲得收益納入集體分配；根據(jù)各村安置意見，興建扶貧車間并規(guī)劃在呂陵鎮(zhèn)政府東建設(shè)食品加工產(chǎn)業(yè)園等二、三產(chǎn)業(yè)，移民通過打工或從事二、三產(chǎn)業(yè)提高收入。

在農(nóng)業(yè)安置的基礎(chǔ)上，同時(shí)輔助實(shí)施社會(huì)保障政策、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等措施，保證移民生產(chǎn)生活水平不斷提高。對于工程影響的以土地收入為主要經(jīng)濟(jì)來源、擁有相應(yīng)土地承包權(quán)或以土地入股分紅方式安置的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，按照22.5萬元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)全部納入居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇，由人社部門交納社會(huì)保障資金。合理利用當(dāng)?shù)厮幉姆N植與粗加工業(yè)優(yōu)勢，積極發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，加快工程影響區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，拓寬農(nóng)民收入來源渠道。充分利用庫區(qū)周邊生態(tài)景觀，大力發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)?？紤]工程影響區(qū)緊靠菏澤市高新區(qū)，有良好的非農(nóng)就業(yè)條件，切實(shí)加強(qiáng)移民就業(yè)技能培訓(xùn)，拓寬就業(yè)渠道。

根據(jù)已確定的生產(chǎn)安置規(guī)劃，經(jīng)分析預(yù)測，各村在以土地入股等方式安置后，人均收入不低于規(guī)劃設(shè)計(jì)水平并略有上升。

5 存在的問題及建議

從近幾年長效補(bǔ)償安置方式實(shí)施的情況看，長效補(bǔ)償安置方式深受移民群眾的歡迎，得到了項(xiàng)目法人和地方政府的認(rèn)可，取得了較好成效。分析魏樓水庫等工程實(shí)踐過程，由于我國移民法律法規(guī)體系尚不健全以及各地水利水電工程的實(shí)際情況不同，長效補(bǔ)償安置方式也存在一些問題。

長效補(bǔ)償安置后，移民配置的土地資源減少，容易導(dǎo)致庫區(qū)大量富余勞動(dòng)力再就業(yè)困難，增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。長效補(bǔ)償資金的運(yùn)用增加了政府對移民資金的管理和監(jiān)督難度，易引起腐敗等社會(huì)問題。對于項(xiàng)目運(yùn)營單位來說，長效補(bǔ)償一定程度上增加了經(jīng)營成本，存在補(bǔ)償資金保障風(fēng)險(xiǎn)。部分建設(shè)項(xiàng)目存在逐年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，逐年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增長機(jī)制沒有建立等問題。這些問題的存在都需要從政策制定以及機(jī)制體制建立等方面逐步加以解決。

1）建議從政策層面進(jìn)一步加強(qiáng)和完善水庫移民群眾的保障措施。國家在制定移民安置、社會(huì)保障、城鎮(zhèn)化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)、再就業(yè)等政策時(shí)應(yīng)充分考慮移民安置群眾的實(shí)際需求，切實(shí)保障移民群眾生活幸福、事業(yè)發(fā)展，同時(shí)在稅收、物價(jià)等方面給予項(xiàng)目運(yùn)營單位更加靈活的政策，保障補(bǔ)償資金長期充足。

2）建議進(jìn)一步加強(qiáng)移民組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督管理。進(jìn)一步明確各級人民政府和各有關(guān)部門在開展移民工作中的職責(zé)，特別強(qiáng)調(diào)縣區(qū)級人民政府是移民工作的責(zé)任主體和實(shí)施主體。項(xiàng)目法人應(yīng)與地方人民政府或其委托的移民管理機(jī)構(gòu)及自愿土地入股分紅的移民簽訂移民安置相關(guān)協(xié)議并切實(shí)履行。要進(jìn)一步加強(qiáng)移民補(bǔ)償資金監(jiān)督管理，確保合法合規(guī)、資金安全。

3）建議進(jìn)一步明確逐年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整機(jī)制。水庫移民長效補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般按照當(dāng)?shù)刂饕r(nóng)作物平均產(chǎn)量以及市場價(jià)格確定每年補(bǔ)償金額，但是農(nóng)作物市場價(jià)格的取定容易存在爭議，建議工程實(shí)施地方政府進(jìn)一步明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，如按照省市物價(jià)部門公布的價(jià)格為準(zhǔn)等?？紤]到物價(jià)上漲、通貨膨脹等因素，建議地方政府建立逐年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，切實(shí)保障移民生活標(biāo)準(zhǔn)長期且穩(wěn)定。

4）建議設(shè)立工程移民安置風(fēng)險(xiǎn)資金。水庫工程一般投資額較大，移民安置資金需求量大。為了保證工程順利持續(xù)推進(jìn)，建議設(shè)立工程移民安置風(fēng)險(xiǎn)資金，化解長效實(shí)物補(bǔ)償資金兌付風(fēng)險(xiǎn)。

6 結(jié)語

水庫移民長效補(bǔ)償機(jī)制是貫徹落實(shí)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》的重要舉措。水庫移民長效補(bǔ)償安置通過構(gòu)建“移民土地入股分紅機(jī)制”，輔以“移民社會(huì)保障機(jī)制”“移民養(yǎng)老保障機(jī)制”等措施，能夠有效地保障移民的經(jīng)濟(jì)收入，改善移民的生存條件，并較好地兼顧國家、地方、企業(yè)和移民的利益，有利于建立和諧社會(huì)，有利于水資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)多贏。