濟(jì)寧市南四湖非法采砂整治探討

謝 帆，王鳳其

（濟(jì)寧市水利事業(yè)發(fā)展中心，山東 濟(jì)寧 272019）

南四湖位于濟(jì)寧市南部，自北向南由南陽(yáng)湖、昭陽(yáng)湖、獨(dú)山湖、微山湖串聯(lián)而成，環(huán)湖涉及微山縣、任城區(qū)、太白湖新區(qū)、魚(yú)臺(tái)縣、嘉祥縣5個(gè)縣（市、區(qū)），湖面面積1266 km2，總庫(kù)容41.21億m3。湖內(nèi)砂礦資源豐富，砂層厚度平均在34.1 m，主要分布在湖底3個(gè)松散含水層，目前采砂能力可達(dá)70多米。

1 南四湖非法采砂整治情況

受采砂暴利驅(qū)使，南四湖非法采砂問(wèn)題曾經(jīng)十分突出，尤其夜間瘋狂盜采，不僅影響了南四湖漁業(yè)、濕地、水質(zhì)等環(huán)境安全，而且危害了南四湖生態(tài)、航運(yùn)和防洪安全。2011年以后，濟(jì)寧市從落實(shí)屬地責(zé)任、集中聯(lián)合整治、落實(shí)關(guān)鍵舉措，加大打擊力度入手，態(tài)勢(shì)，持續(xù)高壓開(kāi)展南四湖非法采砂專項(xiàng)整治行動(dòng)，使非法采砂現(xiàn)象得到了一定遏制。

1.1 層層召開(kāi)會(huì)議，全面動(dòng)員部署

2011年以來(lái)，濟(jì)寧市委、市政府對(duì)南四湖非法采砂高度重視，多次召開(kāi)會(huì)議研究部署采砂整治工作。2016年，市政府在微山縣組織召開(kāi)全市南四湖采砂整治會(huì)議，對(duì)非法采砂整治進(jìn)行安排部署。

微山縣、太白湖新區(qū)等環(huán)湖縣（市、區(qū)）召開(kāi)綜合整治湖區(qū)非法采砂工作動(dòng)員會(huì)議，專題研究部署打擊南四湖非法采砂綜合整治工作，制定了非法采砂活動(dòng)月工作方案，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）屬地管理和相關(guān)縣直部門(mén)依法治理的工作任務(wù)，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)采砂船只制造維修窩點(diǎn)、采砂運(yùn)砂船只、非法售砂場(chǎng)所的管理，多管齊下打擊湖區(qū)非法采砂船只。市水利局、市公安局、市港航局也分別召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行部署研究。

1.2 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)整治責(zé)任

任城區(qū)、微山縣、嘉祥縣、太白湖新區(qū)成立了由縣政府主要負(fù)責(zé)人為組長(zhǎng)、政府分管負(fù)責(zé)人為副組長(zhǎng)，相關(guān)部門(mén)為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組。按照屬地管理要求，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)采砂船清理工作，重點(diǎn)對(duì)非法采砂船只進(jìn)行拆解、船架分離，并全部清出南四湖水域。

市水利局、公安局、港行局成立了由主要負(fù)責(zé)同志為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組。市水利部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)危害水利工程安全的采砂行為監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止、通報(bào)非法采砂行為。市公安部門(mén)針對(duì)南四湖非法采砂開(kāi)展湖區(qū)打黑除惡專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)非法采砂涉及犯罪的按照“非法采礦罪”等進(jìn)行立案查處。市國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)盜采、轉(zhuǎn)讓國(guó)家礦產(chǎn)資源的懲處。市港航部門(mén)對(duì)無(wú)船舶證書(shū)、無(wú)船舶號(hào)、無(wú)船籍港的“三無(wú)”運(yùn)砂船舶進(jìn)行嚴(yán)厲查處，從源頭上解決湖區(qū)非法采砂問(wèn)題，同時(shí)負(fù)責(zé)做好整治行動(dòng)的船只調(diào)用。市交通部門(mén)對(duì)運(yùn)砂車輛的道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可和從業(yè)資格進(jìn)行嚴(yán)格檢查，市林業(yè)部門(mén)對(duì)破壞自然保護(hù)區(qū)的行為進(jìn)行查處。市漁業(yè)部門(mén)對(duì)湖內(nèi)漁業(yè)養(yǎng)殖許可情況進(jìn)行檢查取證。市財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)采砂整治經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。市政府督查室對(duì)南四湖區(qū)非法采砂整治進(jìn)行跟蹤督查，確保整治效果。

1.3 持續(xù)開(kāi)展行動(dòng)，集中聯(lián)合執(zhí)法

針對(duì)重大南四湖非法采砂問(wèn)題，由市水利局、公安局等多個(gè)部門(mén)聯(lián)合有關(guān)縣（市、區(qū)）政府多次開(kāi)展南四湖非法采砂專項(xiàng)行動(dòng)，先后共出動(dòng)執(zhí)法人員2230余人次，執(zhí)法船只150余艘次，累計(jì)搗毀非法采砂船只550艘次，抓捕28人。

1.4 加大宣傳教育力度，營(yíng)造良好氛圍

濟(jì)寧市各級(jí)各有關(guān)單位充分利用各種輿論工具，多渠道、多形式、多層次持續(xù)開(kāi)展南四湖非法采砂危害性和打擊非法采砂必要性的宣傳活動(dòng)，為非法采砂打擊行動(dòng)營(yíng)造廣泛的輿論氛圍。2016年6月6日，由濟(jì)寧市政府和淮委沂沭泗水利管理局聯(lián)合發(fā)布嚴(yán)厲打擊南四湖非法采砂行為的通告，明確在南四湖水域禁止從事一切采砂活動(dòng)，所有采砂活動(dòng)都屬于非法行為，大力開(kāi)展南四湖禁采宣傳活動(dòng)。

沿湖各縣（市、區(qū)）也深入湖內(nèi)，進(jìn)村入戶，做好法律法規(guī)宣傳和對(duì)南四湖非法采砂整治工作宣傳。微山縣、任城區(qū)、太白湖新區(qū)還借助集中整治月活動(dòng)，把相關(guān)精神傳達(dá)到相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）群眾中，動(dòng)員非法采砂從業(yè)人員自覺(jué)放棄違法生產(chǎn)活動(dòng)，通過(guò)開(kāi)展自查自糾，限期自行拆除采砂船只，集中?？拷邮芄芾?。

1.5 嚴(yán)格督導(dǎo)檢查，狠抓工作落實(shí)

市政府領(lǐng)導(dǎo)不定期帶領(lǐng)有關(guān)縣區(qū)和市直部門(mén)負(fù)責(zé)人先后6次深入湖區(qū)，對(duì)非法采砂整治督導(dǎo)檢查。市河道采砂整治領(lǐng)導(dǎo)小組多次組織執(zhí)法人員巡查非法采砂專項(xiàng)整治行動(dòng)。對(duì)督查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)督促整治，對(duì)整治工作不力或?qū)κ卸綄?dǎo)整改意見(jiàn)不落實(shí)或落實(shí)不力的，依紀(jì)依規(guī)追究責(zé)任。

1.6 加強(qiáng)溝通，集中整治

南四湖采砂整治涉及蘇魯2省3市7個(gè)縣（市、區(qū)），執(zhí)法難度大。濟(jì)寧市及時(shí)向淮委南四湖局和省水利廳匯報(bào)，積極協(xié)調(diào)棗莊市政府、江蘇沛縣等聯(lián)合打擊南四湖的非法采砂行為。

2 存在的問(wèn)題

2.1 違法游擊戰(zhàn)

采砂船只常常夜間盜采，利用公休日、節(jié)假日盜采。當(dāng)執(zhí)法人員趕到現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，非法采砂人員已提前撤離。查處非法采砂時(shí)，經(jīng)常遭遇暴力抗法，加之南四湖水域廣闊，采砂船只流動(dòng)性強(qiáng)，易隱藏，難以禁絕。

2.2 執(zhí)法協(xié)調(diào)難度大

南四湖由水利部淮委沂沭泗水利管理局統(tǒng)一管理，具體行使南四湖采砂管理和執(zhí)法職能。由微山縣在南四湖開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，但實(shí)際管理區(qū)域又分屬于任城區(qū)、太白湖新區(qū)、魚(yú)臺(tái)縣等縣區(qū)。同時(shí)，湖區(qū)采砂執(zhí)法涉及國(guó)土、港航、水利、林業(yè)（自然保護(hù)區(qū)）、漁業(yè)、工商等多部門(mén)，職責(zé)交叉多，部門(mén)之間尚無(wú)有效協(xié)調(diào)機(jī)制，未做到通力協(xié)作、齊抓共管。

2.3 定罪處罰困難

法律規(guī)定省級(jí)以上地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)鑒定案值數(shù)額在5萬(wàn)元以上的，按照《刑法》“破壞礦產(chǎn)資源罪”進(jìn)行刑事處罰。由于湖砂隨采隨售，運(yùn)砂船只、出售地點(diǎn)、銷售價(jià)格等不固定，以及銷售臺(tái)賬不健全等原因，取證困難，難以認(rèn)定案值、定罪處罰。

2.4 駱馬湖禁采后的影響

在央視報(bào)道駱馬湖非法采砂后，江蘇省人大、省政府高度重視，省人大已列專題調(diào)研，督查政府治理。宿遷市、徐州市及相關(guān)縣市區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)親自協(xié)調(diào)督戰(zhàn)，開(kāi)展大規(guī)模地集中治理。駱馬湖禁采后，近千艘非法采砂船只中可能有部分船只擬沿京杭運(yùn)河北上向南四湖轉(zhuǎn)移，面臨形勢(shì)嚴(yán)峻。

3 建議

3.1 進(jìn)一步落實(shí)屬地管理責(zé)任

一是各有關(guān)縣區(qū)要強(qiáng)化屬地管理主體責(zé)任。微山縣作為南四湖執(zhí)法處罰的責(zé)任主體，要全面行使南四湖非法采砂整治執(zhí)法主體責(zé)任。任城區(qū)、魚(yú)臺(tái)縣、太白湖新區(qū)也要按照“屬地管理”原則，強(qiáng)化配合，在微山縣執(zhí)法時(shí)要協(xié)同行動(dòng)，形成閉合圈，使非法采砂船只無(wú)處逃逸。魚(yú)臺(tái)、任城、嘉祥等縣區(qū)要對(duì)轄區(qū)非法營(yíng)運(yùn)砂資源碼頭進(jìn)行集中整治和嚴(yán)格管控，對(duì)非法建設(shè)的碼頭進(jìn)行取締查處。同時(shí)，要認(rèn)真搜集非法采砂、運(yùn)砂、售砂業(yè)主的違法證據(jù)，為公安機(jī)關(guān)依法抓捕違法分子提供依據(jù)。

二是各相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要切實(shí)履行基礎(chǔ)監(jiān)管責(zé)任，特別是微山縣魯橋鎮(zhèn)、南陽(yáng)鎮(zhèn)、太白湖新區(qū)石橋鎮(zhèn)等為基礎(chǔ)責(zé)任單位，要堅(jiān)持“誰(shuí)的水域誰(shuí)管理，誰(shuí)的問(wèn)題誰(shuí)解決”的屬地管理原則，對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、本水域的非法采砂船舶進(jìn)行全面摸底排查、登記造冊(cè)。按登記名冊(cè)督促非法采砂船主停止作業(yè)并自行拆除采砂機(jī)器設(shè)備，逾期未拆除的由相關(guān)政府依法予以強(qiáng)制拆除，并予以沒(méi)收。

3.2 建立長(zhǎng)效管控機(jī)制

一是繼續(xù)實(shí)行南四湖全面禁采。同是淮河流域的駱馬湖因開(kāi)放國(guó)營(yíng)公司統(tǒng)籌采砂，管理逐漸失控，尤其是一些采砂戶從漁民手中買下魚(yú)池、圍網(wǎng)養(yǎng)殖面，用于采砂，難以管理。借鑒駱馬湖采砂的教訓(xùn)，南四湖繼續(xù)實(shí)行全面禁采，對(duì)個(gè)別河口待充分調(diào)研論證后再提出建議。

二是完善充實(shí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在濟(jì)寧市級(jí)層面充實(shí)非法采砂整治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由常務(wù)副市長(zhǎng)或分管市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，國(guó)土、港航、公安、水利、工商、林業(yè)（自然保護(hù)區(qū)）等部門(mén)負(fù)責(zé)人任成員，組建長(zhǎng)期管理辦公室，人員從上述單位中各抽調(diào)1~2名，編制關(guān)系仍隸屬原單位，在非法采砂整治辦公室進(jìn)行年度考核。各縣區(qū)也要成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)非法采砂整治行動(dòng)的組織領(lǐng)導(dǎo)。

三是堅(jiān)持開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法。各有關(guān)縣區(qū)政府和市直部門(mén)要依法履行各自職責(zé)，密切協(xié)作，形成合力，不定期開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。各級(jí)各單位必須樹(shù)立長(zhǎng)期作戰(zhàn)思想，健全常備執(zhí)法隊(duì)伍，提升應(yīng)急反應(yīng)能力，確?？焖俪鰮?，嚴(yán)厲打擊、取締非法采砂行為，徹底搗毀非法采砂船只。

四是建立信息監(jiān)控系統(tǒng)。建議由微山縣利用現(xiàn)代科技手段建立起覆蓋整個(gè)南四湖的信息監(jiān)控系統(tǒng)，尤其對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)部位實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控,為實(shí)施精準(zhǔn)打擊提供強(qiáng)有力的支撐。市國(guó)土、水利、港航等部門(mén)要積極配合，共同建立信息共享平臺(tái)和溝通協(xié)作機(jī)制，消除監(jiān)控盲點(diǎn)，增強(qiáng)實(shí)時(shí)監(jiān)控和有效打擊能力。