金沙江上游川藏段梯級(jí)水電開發(fā)征地移民工作研究

林 朝 陽

(華電金沙江上游水電開發(fā)有限公司,四川 成都 610041)

1 金沙江上游征地移民概況

根據(jù)金沙江上游水電規(guī)劃報(bào)告和葉巴灘、拉哇、蘇洼龍三個(gè)電站預(yù)可研報(bào)告，金沙江上游川藏段七座水電站涉及四川省甘孜州德格、白玉、巴塘和西藏自治區(qū)昌都地區(qū)江達(dá)、貢覺、芒康共6個(gè)縣，主要實(shí)物指標(biāo)包括：土地29.76萬畝(其中：耕地2.38萬畝、林地15.34萬畝、草地2.49萬畝、其它土地9.55萬畝)；人口10 765人，(其中：農(nóng)業(yè)人口10 405人、非農(nóng)業(yè)人口360人)；集鎮(zhèn)5座；寺廟6座(全在崗?fù)须娬編靺^(qū))。建設(shè)征地基準(zhǔn)年移民生產(chǎn)安置人口12896人，推算至規(guī)劃水平年為14577人；基準(zhǔn)年移民搬遷安置人口14 368人，推算至規(guī)劃水平年為16 208人。

2 征地移民存在的主要問題

2.1 以有土安置為主的傳統(tǒng)移民安置方式難以滿足要求

金沙江上游位于青藏高原東南部，該區(qū)域?yàn)楦呱綅{谷地區(qū)，河道下切強(qiáng)烈，地形復(fù)雜，干流河段較少階地、漫灘分布，生態(tài)環(huán)境脆弱，雖然土地資源總量大，但可利用后備耕地資源嚴(yán)重不足。水電開發(fā)建設(shè)多涉及自然條件相對較好的河谷地帶，剩余耕地資源少、產(chǎn)量低，人地矛盾十分突出。因此，采取以土地為依托的傳統(tǒng)安置方式難以滿足移民安置和環(huán)境保護(hù)的需要。

藏區(qū)的水電項(xiàng)目大多地處偏遠(yuǎn)，交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施落后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后，財(cái)政收入主要依靠國家的轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)主要依靠農(nóng)牧業(yè)，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，城鎮(zhèn)化程度低，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，對勞動(dòng)力的吸納能力有限。藏區(qū)居民受教育程度普遍較低，除從事傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)等初級(jí)勞動(dòng)外，缺乏專業(yè)技能，自謀職業(yè)、投親靠友和二、三產(chǎn)業(yè)安置等方式也不能作為藏區(qū)移民安置的主要方式。

藏區(qū)的水電資源多集中在高山峽谷，垂直氣候明顯，野生物產(chǎn)資源豐富的地區(qū)，區(qū)域內(nèi)居民對林下資源的依賴性很強(qiáng)。除農(nóng)業(yè)和牧業(yè)收益外，蟲草、松茸、貝母、知母等林下經(jīng)濟(jì)作物在居民收入構(gòu)成中占有很大比例。據(jù)調(diào)查，部分地區(qū)的野生資源收入占居民總收入的50%左右。如采用外遷和遠(yuǎn)遷安置等方式，將影響移民原有野生資源的收益。因此，采取以土地為依托的傳統(tǒng)移民安置、自謀職業(yè)、投親靠友以及二、三產(chǎn)業(yè)安置、外遷和遠(yuǎn)遷安置等方式均難以滿足移民安置的需要，必須拓寬移民安置方式。

2.2 宗教關(guān)系與宗教設(shè)施的保護(hù)、恢復(fù)工作難度大

藏族人民在長期的生產(chǎn)、生活中，為適應(yīng)惡劣的自然環(huán)境，形成了獨(dú)具特色的生活方式，藏族群眾全民信教，寺廟、白塔、嘛呢堆、轉(zhuǎn)經(jīng)房、煨桑臺(tái)、經(jīng)幡、經(jīng)堂等宗教設(shè)施在藏區(qū)分布廣、數(shù)量大，宗教儀式等深入生產(chǎn)、生活的方方面面，還涉及“神山、圣水”等非物質(zhì)形態(tài)的宗教信仰，金上建設(shè)將直接淹沒德格縣和江達(dá)縣6座寺廟，同時(shí)還涉及大量宗教配套設(shè)施。僧侶和信眾要求“寺隨人遷，人隨寺走”，宗教關(guān)系與宗教設(shè)施的保護(hù)、恢復(fù)工作難度大。

2.3 藏區(qū)群眾語言文化差異大 溝通困難

藏族群眾在生產(chǎn)、生活中以藏語作為日常用語，部分年齡較大、文化程度較低的群眾只能用藏語進(jìn)行日常交流。語言差異給移民工作者與基層干部、移民群眾的溝通造成障礙，影響了移民工作的開展。由于文化上的差異，藏族群眾在禮節(jié)、稱謂、表達(dá)方式等諸多方面都與內(nèi)地有較大區(qū)別，也給開展移民溝通工作造成了較大的影響。

2.4 規(guī)范、細(xì)化藏區(qū)特色實(shí)物指標(biāo)歸類、計(jì)量、測量標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

該區(qū)域因地處高海拔高山峽谷地區(qū)，交通不便，居民生產(chǎn)生活習(xí)慣獨(dú)特，建筑物具有較強(qiáng)的地方特色，建筑物的建筑材料、工藝、結(jié)構(gòu)及裝修裝飾等與其它地區(qū)有較大差異，需要根據(jù)藏區(qū)特殊情況，規(guī)范、細(xì)化地方特色實(shí)物指標(biāo)歸類、計(jì)量及測量標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)需要在現(xiàn)行的法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范框架范圍內(nèi)，結(jié)合地域?qū)嶋H，合理分析確定地方特色實(shí)物補(bǔ)償項(xiàng)目歸項(xiàng)和補(bǔ)償補(bǔ)助測算方法及原則。

2.5 兩省(區(qū))征地移民相關(guān)補(bǔ)償政策標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異

金上各梯級(jí)電站涉及兩省(區(qū))、兩地(州)、6個(gè)縣，兩省(區(qū))在耕地年產(chǎn)值、土地補(bǔ)償政策、相關(guān)稅費(fèi)等補(bǔ)償補(bǔ)助政策、標(biāo)準(zhǔn)上有較大差異。這也是當(dāng)前移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作中面臨的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。

2.6 地方政府負(fù)責(zé)移民專項(xiàng)設(shè)施復(fù)建難以滿足工程建設(shè)需要

梯級(jí)電站建設(shè)存在大量的移民專業(yè)項(xiàng)目復(fù)建、安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，涉及公路橋梁、工民建、通信、廣播電視、電力、水利、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域，戰(zhàn)線較長，跨度較大，地質(zhì)條件復(fù)雜，技術(shù)要求高，施工難度大。區(qū)域涉及各縣均缺乏大型工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，庫區(qū)復(fù)建工程難以滿足移民搬遷和電站建設(shè)的需要。

2.7 公司征地移民工作力量依然不足

公司不斷加強(qiáng)移民工作組織和人員隊(duì)伍建設(shè)，各建設(shè)部均設(shè)置了移民管理部門，配備了專職人員，為移民工作順利開展提供了人力資源保障。但依然存在人員偏少，變換頻繁，專業(yè)性不強(qiáng)等問題，難以滿足工作的需要。

3 解決問題的措施和方法

面對藏區(qū)移民工作中存在的諸多問題和困難，金上公司通過近幾年的探索與實(shí)踐，逐步形成了一些適用的思路和舉措，打破了艱難被動(dòng)的局面，穩(wěn)妥有序地推進(jìn)了金沙江上游的移民工作。

3.1 推動(dòng)移民多渠道安置方式和具體政策措施的研究

受地理環(huán)境、宗教民俗等因素的影響，藏區(qū)的移民安置與內(nèi)地有較大區(qū)別，傳統(tǒng)的土地安置、投親靠友、二、三產(chǎn)業(yè)安置以及外遷、遠(yuǎn)遷等方式已不能適應(yīng)藏區(qū)移民安置的需要。公司積極主動(dòng)、創(chuàng)新思路，委托水規(guī)總院開展藏區(qū)移民研究，現(xiàn)已編制完成《金沙江上游水電工程移民多渠道安置方式和具體政策措施研究報(bào)告》，研究成果已通過金沙江上游水電開發(fā)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組驗(yàn)收，確定了金沙江上游移民就近后靠和實(shí)施逐年貨幣補(bǔ)償安置的基本原則，也解決了藏區(qū)宗教設(shè)施與宗教民俗的補(bǔ)償和測算方式等問題，為破解藏區(qū)移民難題提供了有力的政策支撐。

3.2 積極做好金沙江上游流域移民安置總體規(guī)劃工作

金上公司委托成勘院編制的《金沙江上游流域移民安置總體規(guī)劃》，是在水規(guī)總院完成的《移民多渠道安置方式及具體政策研究》課題成果基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌流域各電站移民工作的一項(xiàng)重要課題研究，流域總體規(guī)劃是結(jié)合區(qū)域地方發(fā)展規(guī)劃和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，在“三原原則”(“被征土地上的附著建筑物按照其原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則補(bǔ)償”)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃流域移民專項(xiàng)復(fù)建和移民安置點(diǎn)建設(shè)，以指導(dǎo)各梯級(jí)電站移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，正確掌握各電站移民工作的政策依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對切實(shí)做好流域各電站移民安置工作和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展具有重要意義。

3.3 高度重視宗教設(shè)施和宗教關(guān)系的保護(hù)與恢復(fù)

就近后靠及逐年貨幣補(bǔ)償安置方式，為寺廟、白塔等宗教設(shè)施以及移民宗教關(guān)系的保護(hù)、恢復(fù)提供了政策基礎(chǔ)，但是，寺廟的搬遷，更要取得僧侶和信眾的支持和配合。金上公司還需進(jìn)一步加強(qiáng)與當(dāng)?shù)刈诮讨鞴懿块T、宗教團(tuán)體、宗教人士溝通，廣泛征求意見，充分發(fā)揮上層宗教人士和愛國宗教團(tuán)體的積極作用，切實(shí)做好僧侶和信眾的思想宣傳工作，積極發(fā)展與寺廟和知名宗教人士的互動(dòng)，通過移民政策宣講、提供力所能及物質(zhì)支持等方式，“動(dòng)之以情，曉之以理，明之以利”，爭取寺廟和僧侶的支持，充分學(xué)習(xí)借鑒藏區(qū)類似項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)妥、有序做好寺廟搬遷工作。

3.4 推進(jìn)征地移民規(guī)劃設(shè)計(jì) 加快項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)程

按照提前安排、先用先搬、因地制宜的原則，科學(xué)、合理編制移民安置規(guī)劃和“先移民后建設(shè)”實(shí)施方案，以滿足項(xiàng)目核準(zhǔn)及工程建設(shè)需要。在編制“先移民后建設(shè)”實(shí)施方案時(shí)，要根據(jù)各項(xiàng)目樞紐布局、施工布置的特點(diǎn)，統(tǒng)籌安排場內(nèi)“三通一平”建設(shè)、項(xiàng)目核準(zhǔn)、大江截流、下閘蓄水等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的移民搬遷進(jìn)度，做到移民安置進(jìn)度適度超前工程建設(shè)進(jìn)度，避免出現(xiàn)臨時(shí)搬遷，杜絕出現(xiàn)水趕人走的情況。對樞紐工程建設(shè)區(qū)移民人數(shù)多，搬遷工作任務(wù)重、難度大的電站，如蘇洼龍電站，在編制“先移民后建設(shè)”實(shí)施方案和工作計(jì)劃時(shí)，根據(jù)電站籌建工程建設(shè)的輕重緩急把移民搬遷任務(wù)再進(jìn)一步細(xì)化，將最急需移民列入“先移民后建設(shè)”第一階段先行搬遷任務(wù)，盡量減少核準(zhǔn)前工作量和難度，滿足電站項(xiàng)目核準(zhǔn)需要。

對移民集中安置點(diǎn)、庫區(qū)專項(xiàng)公路復(fù)建等工程提早謀劃，盡早安排建設(shè)，全力爭取地方政府理解和支持，按照“政府管民生、業(yè)主管工程”的原則，采取“業(yè)主返包”、“統(tǒng)規(guī)代建”的方式，確保工程順利實(shí)施，保障移民順利搬遷。

3.5 贏得地方政府的全力支持

要充分利用已建立的兩省(區(qū))、兩地(州)和各縣移民協(xié)調(diào)工作機(jī)制，加強(qiáng)溝通聯(lián)系，加強(qiáng)各移民專題報(bào)告的中間咨詢論證，確保移民工作順利開展。為爭取地方政府對移民工作的支持和理解，公司所屬各單位要“以心換心，換位思考”，一方面通過描繪電站建設(shè)的美好前景，堅(jiān)定地方政府“以發(fā)展促穩(wěn)定”的決心；另一方面以在政策允許的范圍內(nèi)加大對地方的經(jīng)濟(jì)支持、積極參與地方公益事業(yè)，設(shè)身處地為地方政府著想，幫助政府化解風(fēng)險(xiǎn)，解決問題，打消地方政府對水電移民工作的顧慮。

3.6 加強(qiáng)政策宣傳，主動(dòng)回應(yīng)群眾關(guān)切

受文化、宗教、生活習(xí)慣的影響，藏族群眾普遍存在“故土難離”的思想，對移民政策及搬遷后生產(chǎn)、生活狀況的.預(yù)期不甚了解，部分群眾在搬遷問題上存有抵觸情緒。公司各單位要積極配合地方政府，加強(qiáng)對移民群眾的政策宣傳工作，通過印發(fā)藏文宣傳資料、雙語干部現(xiàn)場講解、組織群眾到移民安置點(diǎn)考察等形式，主動(dòng)回應(yīng)移民群眾的關(guān)切，及時(shí)疏導(dǎo)移民群眾的疑問與困惑，激發(fā)群眾的參與熱情，為移民安置工作創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍。

3.7 進(jìn)一步加強(qiáng)征地移民隊(duì)伍建設(shè) 夯實(shí)管理基礎(chǔ)

鑒于金上公司征地移民工作的艱巨性和復(fù)雜性，為確保工程建設(shè)的順利推進(jìn)，需進(jìn)一步完善各建設(shè)公司征地移民管理機(jī)構(gòu)，配強(qiáng)配足征地移民專業(yè)人員，選拔一批有水電工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的工程建設(shè)人員以及招聘部分水庫專業(yè)的學(xué)生充實(shí)到征地移民工作隊(duì)伍，建設(shè)一支政策水平高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、善于攻堅(jiān)的征地移民工作隊(duì)伍。

4 結(jié) 語

金沙江上游位于青藏高原東南部，區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境脆弱，可利用后備耕地資源少，移民安置容量有限，而移民均為藏族聚居區(qū)，民族特色濃郁受宗教文化因素影響，移民不愿外遷。電站均為跨省、跨區(qū)域開發(fā)，川藏兩省(區(qū))在相關(guān)政策上存在較大差異，移民工作協(xié)調(diào)難度大，情況復(fù)雜。因此，征地移民工作是影響各電站按期核準(zhǔn)和順利建設(shè)的關(guān)鍵因素之一。根據(jù)電站前期移民工作中的情況和其他水電工程的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，金上公司超前謀劃、研究制定出切實(shí)可行的解決措施和辦法，對妥善做好金上征地移民安置工作，保障移民合法權(quán)益，科學(xué)、穩(wěn)妥、加快推進(jìn)金上水電開發(fā)建設(shè)具有積極作用。