水電于國家的意義不僅僅是一種清潔能源
——“水電妖魔化”嚴(yán)重阻礙著我國水安全保障能力的提升

王 亦 楠

(國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所,北京 100010)

1 對于水電開發(fā)不可替代的重大戰(zhàn)略意義當(dāng)前普遍存在以下三個認(rèn)識不足

(1)沒有認(rèn)識到：我國水資源短缺形勢異常嚴(yán)峻，已經(jīng)危及國家安全和糧食安全。

水是無法替代的基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，是人類和一切生物賴以生存的基本物質(zhì)條件。作為世界上人口最多的發(fā)展中國家，中國要用僅占世界6%的水資源養(yǎng)活世界20%的人口，人均水資源量僅為世界平均水平的1/4。除了水資源總量嚴(yán)重不足外，中國水資源的空間分布與土地、人口和生產(chǎn)力布局嚴(yán)重錯位，而且水資源量年際差別大，年內(nèi)分配則相差更為懸殊，致使洪旱災(zāi)害的威脅特別嚴(yán)重。

近30多年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，水資源短缺對國計(jì)民生各個領(lǐng)域的制約越來越大。在目前的正常需要且不超采地下水的情況下，正常年份全國缺水量達(dá)500億m3/a，全國600多座城市中2/3供水不足，嚴(yán)重缺水城市達(dá)110座。京津冀地區(qū)水資源僅占全國的1%，卻承載著全國2%的耕地、8%的人口和11%的經(jīng)濟(jì)總量，人均水資源量大大低于國際“嚴(yán)重缺水”的警戒線，70%的用水依靠地下水超采。我國50%的耕地處于干旱、半干旱地區(qū)，水資源保障對糧食安全舉足輕重，而目前農(nóng)業(yè)抵御洪旱災(zāi)害的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，黃河流域的糧食減產(chǎn)尤為突出。因此，生產(chǎn)著全國總量56%的小麥、25%的玉米的冀魯豫三省必須靠超采地下水才能維持糧食生產(chǎn)。

英國《金融時報》早在2014年就指出“唯一能阻止中國奇跡的就是水”。2018年3月該報則進(jìn)一步指出：“中國缺水危機(jī)迫在眉睫，可能產(chǎn)生比人口結(jié)構(gòu)變化、債務(wù)問題和“去杠桿”嚴(yán)重得多的經(jīng)濟(jì)、社會和政治后果…可以印鈔票，但印不出水”。同時提出很大的困惑：“為什么缺水在中國不是經(jīng)濟(jì)前景研究的一個核心議題？不被認(rèn)為是對經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而對中國實(shí)力的一個制約因素？”

目前，我國實(shí)行的“最嚴(yán)格水資源管理制度”已將2020、2030年“用水總量控制目標(biāo)”控制在人均約500 m3/a，按照國際標(biāo)準(zhǔn)屬于“嚴(yán)重缺水”狀態(tài)。如此嚴(yán)苛的水資源約束，如何保障糧食安全，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展？對中國乃至世界都是前所未有的挑戰(zhàn)。

(2)沒有認(rèn)識到：沒有水資源保障，生態(tài)文明建設(shè)將是“皮之不存，毛將焉附”。

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)提高到與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化建設(shè)同等重要的高度。2018年5月18日召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會又將生態(tài)文明建設(shè)提到“關(guān)系到中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)”“關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，關(guān)系民生的重大社會問題”的高度。建設(shè)生態(tài)文明已成為高度社會共識。但是，在水安全這一重大問題上，到底什么是有利于生態(tài)文明的？什么是有悖于生態(tài)文明的？目前還存在很大的分歧和爭議。比如目前關(guān)注的重點(diǎn)只是“水質(zhì)的安全”，即“基本消滅城市黑臭水體、還給老百姓清水綠岸、魚翔淺底的景象”。而沒有注意到，如果沒有“水量的安全”，即水資源的充分保障，不僅“水質(zhì)安全”的成效難于穩(wěn)固，整個生態(tài)文明建設(shè)也將“皮之不存，毛將焉附”。因?yàn)?，作為生態(tài)環(huán)境最重要的控制要素，水資源的短缺所造成的嚴(yán)重地下水超采會導(dǎo)致更嚴(yán)重的生態(tài)災(zāi)難。

中國科學(xué)院測量與地球物理研究所利用重力衛(wèi)星的最新觀測發(fā)現(xiàn)：華北平原地下水超采已高達(dá)60～80億t/a，且80%以上是難以恢復(fù)的深層地下水，超采面積高達(dá)7萬多km2，全國地下水超采已擴(kuò)大到30多萬km2。地下水超采不像黑臭水體、空氣污染能馬上感覺到，但其后果卻非常嚴(yán)重：河道斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、地面沉降、海水倒灌，進(jìn)而導(dǎo)致地下水水質(zhì)持續(xù)惡化。目前全國已有50多個城市發(fā)生地面沉降和地裂縫災(zāi)害，沉降面積高達(dá)9.4萬km2；沿海地區(qū)頻頻發(fā)生海水倒灌，造成人民生活飲水困難、土地鹽漬化、農(nóng)田減產(chǎn)或絕收，其中環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展最為迅速，海水倒灌面積高達(dá)2 457 km2，比20世紀(jì)80年代末增加了62%。

(3)沒有認(rèn)識到：解決水資源短缺的最根本途徑是盡快提高我國水資源的蓄存和調(diào)控能力。

縱觀國際實(shí)踐，任何一個發(fā)達(dá)國家，若沒有特殊的氣候地理環(huán)境形成天然水資源的充足保證，幾乎無一例外都必須依靠水庫大壩蓄水、跨流域調(diào)水來解決水資源的供應(yīng)問題(即把豐水年/豐水期造成災(zāi)害的洪水蓄存起來，變成枯水期/枯水年寶貴的水資源)。目前除了修建水庫大壩外，人類還沒有其他手段解決天然水資源時空分布不均的矛盾。

大型水庫在蓄積水資源的同時也積蓄了大量的勢能，在放水過程中，若不把這些能量用來發(fā)電，就會對水庫設(shè)施和下游邊坡造成巨大傷害。因此，大型水庫是現(xiàn)代社會不可缺少的重要基礎(chǔ)設(shè)施。水力發(fā)電只是水庫建設(shè)的副產(chǎn)品，既使不利用水庫進(jìn)行發(fā)電，也必須建設(shè)足夠的蓄水水庫，單從發(fā)展清潔能源的角度來認(rèn)識水電并不全面。正因?yàn)樗婇_發(fā)和水資源調(diào)控是密不可分的整體，所以，以人均庫容和水電開發(fā)程度為標(biāo)志的水資源調(diào)控能力在國際上不僅不存在什么“警戒線”，反而是越高越好！發(fā)達(dá)國家水電的平均開發(fā)程度高達(dá)80%以上，部分國家，如瑞士、挪威等國甚至接近100%。發(fā)達(dá)國家良好的生態(tài)環(huán)境正是得益于水資源的優(yōu)先開發(fā)、充分開發(fā)。

盡管我國目前擁有的水庫數(shù)量位居世界第一，但99%是水資源調(diào)控能力不高的中小型水庫，人均庫容和水電開發(fā)程度分別僅為發(fā)達(dá)國家平均水平的22%和50%左右。尤其值得關(guān)注的是國土面積、地表徑流總量相差不多的中美兩國在水資源調(diào)控能力上的巨大差距：中國9.8萬座水庫的總蓄水量僅為9 000億m3，而美國8.3萬座水庫的總蓄水量高達(dá)14 000億m3；中國大型水庫只有756座(數(shù)量僅占1%)，而美國的大型水庫則高達(dá)8 724座(數(shù)量占10.5%)，是我們的12倍；中國人均庫容僅為692 m3，而美國則高達(dá)4 245 m3。美國先天的人均水資源量是中國的5倍，但后天建設(shè)的人均庫容水平則是中國的7倍！

我國水資源調(diào)控能力與發(fā)達(dá)國家差距甚大，要從根本上解決我國的水資源短缺危機(jī)，當(dāng)務(wù)之急不僅僅是“節(jié)流”——大力建設(shè)節(jié)水型社會、提高水資源利用效率，更重要、更根本的舉措則是“開源”，即盡快建設(shè)一批具有蓄存和調(diào)控功能的大型水利水電工程，既利用于水力發(fā)電，又能提升我國水資源的調(diào)控能力，從而大大增加我國可利用的水資源總量。特別需要指出的是：我國目前的人均用水量已低到國際標(biāo)準(zhǔn)“極度缺水”警戒線，節(jié)水潛力非常有限。如果認(rèn)為“節(jié)水是解決我國水資源短缺問題的重要舉措和根本之策”，則是嚴(yán)重脫離國情水情的戰(zhàn)略誤判。

2 “水電妖魔化”“愚昧生態(tài)觀”嚴(yán)重阻礙著我國水安全保障能力的提升

(1)“水電妖魔化”的本質(zhì)是背離“以人民為中心”的中央方針、將生態(tài)文明建設(shè)導(dǎo)入“生態(tài)愚昧”的歧途。

自然界的生態(tài)系統(tǒng)本身是一個多層次、多物種的復(fù)雜系統(tǒng)，且不同層次之間、不同種群之間的需求往往存在矛盾和沖突。比如，讓人無法忍受的惡臭垃圾場，卻是老鼠蒼蠅之類種群的理想生存環(huán)境。那么“保護(hù)生態(tài)”到底是該“以人為本”？還是“以老鼠蒼蠅為本”呢？其答案是肯定的。問題的關(guān)鍵在于“以誰為本”，就決定了惡臭垃圾場該不該處理。人類的一切活動(攔河筑壩、修路蓋樓、挖地種糧、采煤采油等等)都必然會改變自然界的原貌，而通過創(chuàng)新、協(xié)調(diào)使生態(tài)和人類生存環(huán)境變?yōu)楦?，就是以人為本?/p>

黨的十九大報告明確指出：“新時代我國社會基本矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！薄Ｈ珖鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)大會確定的生態(tài)文明建設(shè)五大原則也明確回答：“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，堅(jiān)持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民”。2018年4月，習(xí)總書記再次考察長江時特別強(qiáng)調(diào)：不搞大開發(fā)不是不要開發(fā)，而是不搞破壞性開發(fā)，要走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路”“要堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，不能把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展割裂開來，更不能對立起來”等。

盡管中央方針很明確地表示“建設(shè)生態(tài)文明、保護(hù)生態(tài)環(huán)境”要“以人為本”“以人民為中心”，然而，興利除害、保護(hù)人民群眾免受洪旱災(zāi)害威脅，為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提供水資源保障的水利水電工程，近年來卻一直背負(fù)著“破壞生態(tài)”“為金山銀山不惜犧牲綠水青山”的罵名。若按照那些“拆掉所有堤壩、釋放自然的大腳”“保護(hù)江河原貌，人類最好啥也不要做，讓河流自由奔涌”等貌似尊重?zé)釔圩匀坏摹皞苇h(huán)?！崩砟詈椭鲝垼鷳B(tài)文明建設(shè)必將走入“生態(tài)愚昧”的歧途——讓人類回歸到“靠天吃飯，聽天由命”，只能被動依附自然的“原始和諧”階段。

(2)“水電妖魔化”嚴(yán)重誤導(dǎo)了社會公眾，干擾了政府決策，嚴(yán)重制約著我國水資源短缺問題的解決。

近十多年來，“水電妖魔化”“愚昧生態(tài)觀”在社會上甚囂塵上，導(dǎo)致一些事關(guān)國家長治久安和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大水利水電工程擱淺至今。比如：

★ 對推動長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)具有重大戰(zhàn)略意義、2003年就被列為優(yōu)先開發(fā)的龍頭水庫——金沙江龍盤水電站。金沙江是長江上游河段，多年平均徑流量高達(dá)1 565億m3，是我國最大的戰(zhàn)略水源地。其中虎跳峽河段是整個長江干流上唯一具備“修建多年調(diào)節(jié)水庫”條件的河段。調(diào)節(jié)庫容215億m3、可控制445億m3年徑流量(相當(dāng)于金沙江年徑流量的30%)的龍盤水庫，相當(dāng)于在長江上游安了一個蓄豐補(bǔ)枯的“總開關(guān)”，對長江水資源合理配置具有不可替代的重要作用：可減少長江中下游的成災(zāi)洪水130億m3，能夠極大地減輕在人口耕地密集區(qū)啟用蓄滯洪區(qū)的壓力，使長江干流川江-荊江河段在枯水期的航道寬度增加40～80 m，能夠大大緩解我國兩大淡水湖——鄱陽湖和洞庭湖濕地不斷萎縮、功能退化的狀況，同時為滇中引水工程提供可靠、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的水源。

盡管金沙江治理開發(fā)規(guī)劃從上世紀(jì)50年代就已開始，加快建設(shè)龍盤水庫的必要性和迫切性在國務(wù)院批準(zhǔn)的《長江流域綜合利用規(guī)劃簡要報告》《長江流域綜合規(guī)劃(2012～2030)》及相關(guān)國家能源規(guī)劃中早已明確，但至今其仍未啟動。

★對精準(zhǔn)脫貧、生態(tài)保護(hù)、邊疆穩(wěn)定和區(qū)域跨越式發(fā)展具有不可替代作用的重大工程——怒江水電開發(fā)。怒江是我國十三個大型水電基地中唯一尚未開發(fā)的基地。十幾年前，極端環(huán)保組織將上游早已建設(shè)水電站、國家也在下游開發(fā)水電的怒江宣傳成“世界上唯一沒有建水壩的河流、最后一條生態(tài)江”，將水電開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)截然對立起來，導(dǎo)致怒江水電開發(fā)擱淺。如今十幾年過去，事實(shí)證明：水電“零開發(fā)”換來的并不是怒江兩岸的“綠水青山”和百姓安居的“世外桃源”，反而卻使整個怒江州陷入了“生態(tài)不斷惡化和貧困日益深重”的惡性循環(huán)之中。

今日怒江兩岸海拔2 000 m以下80%的森林植被已被砍光，全州1/5的土地已失去基本生存條件，水土流失面積高達(dá)30%，山洪、滑坡、泥石流隨處可見；當(dāng)?shù)厝罕姷陡鸱N的原始生產(chǎn)方式只能依靠森林砍伐解決燃料來源和在峽谷中掠奪性開發(fā)土地；全州貧困人口達(dá)22萬人，6.3萬戶農(nóng)戶還生活在人畜混居狀態(tài)，貧困發(fā)生率高達(dá)52%，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在全國30個民族自治州中倒數(shù)第二。與美國田納西流域在水電大開發(fā)前極度貧窮落后，卻富有水能礦產(chǎn)資源的境況非常相似。本可以創(chuàng)造中國版“田納西奇跡”的怒江流域卻成為當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)異常艱巨、集中連片的深度貧困地區(qū)。

3 實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興、建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國亟需在水安全問題上形成社會共識

(1)將解決水資源短缺問題的迫切性提高到國家安全高度。

水電于國家的意義不僅僅是一種清潔能源，而是直接關(guān)系著水安全、糧食安全、國家安全，關(guān)系著一個國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局。對于我國這樣一個人多地少水少，又正處于全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵期，還要實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的發(fā)展中國家來說，解決好“人水矛盾”，使經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展徹底擺脫水資源嚴(yán)重短缺、洪旱災(zāi)害頻發(fā)的制約，比中國歷史上任何時期，與世界上所有已完成工業(yè)化的國家相比，其任務(wù)都要格外艱巨。

國內(nèi)外的實(shí)踐充分證明：“綠水青山就是金山銀山”不是等出來的，而是要依靠科學(xué)技術(shù)和艱苦奮斗建設(shè)出來的。從根本上盡快解決水資源短缺的嚴(yán)重制約已是我國建設(shè)生態(tài)文明，維護(hù)國家安全的當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前亟需糾正“愚昧生態(tài)觀”“偽環(huán)保理念”繼續(xù)干擾、誤導(dǎo)國家決策；不能以“生態(tài)”名義在關(guān)注“魚、樹、草”的時候忘記了“以人為本”。比如，“生態(tài)保護(hù)控制紅線”“水資源開發(fā)利用紅線”的劃定絕不能以犧牲“國家安全底線”和“人民的生存發(fā)展底線”為代價，不能把“水資源開發(fā)”與“水資源使用或消耗”混為一談，把“水庫大壩的存在”與“保持河道生態(tài)流量”截然對立起來。

(2)盡早啟動、部署事關(guān)國家安全的大型水利水電工程。

“水利興而后天下可太平”“善治國者必治水”。無論古今中外，興水利、除水害歷來都是治國安邦的大事。能否解決好水的問題，很大程度上決定著國家政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族融合、疆土開拓。

我國的四川、云南、青海、西藏等省(區(qū))均為集中連片貧困區(qū)、深度貧困區(qū)最多的省(區(qū))，但其恰恰是水能資源尚未開發(fā)或未充分開發(fā)的“富礦”所在。以水電開發(fā)為龍頭，帶動當(dāng)?shù)亟煌?、航運(yùn)、農(nóng)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展，是“發(fā)展生產(chǎn)和異地搬遷”，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧最有力的工程抓手，同時也是“一帶一路”倡議實(shí)施的重要支撐。黨的十九大報告已確立“2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、2050年建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”的戰(zhàn)略目標(biāo)，鑒于大型水電站工程建設(shè)需10 a左右甚至更長的時間，筆者建議黨中央應(yīng)及早謀劃布局，選擇一批能保障國家長治久安、體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖的重大工程加快前期工作、盡快開工建設(shè)。

(3)盡快完善有利于我國水資源開發(fā)的管理體制和機(jī)制。

國際政府間氣候變化專門委員會特約科學(xué)家伍德羅·克拉克在總結(jié)歐美國家能源轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)時特別強(qiáng)調(diào)：“無形之手”托不起綠色經(jīng)濟(jì)，能源產(chǎn)業(yè)的真正成本(如化石燃料的外部性成本)并不能在市場上得到體現(xiàn)，“對國家整體最優(yōu)的能源方案”不會依靠市場自然而然的發(fā)生。正因?yàn)樗婇_發(fā)和水資源調(diào)控是密不可分的整體，水電開發(fā)具有防洪、供水、灌溉、航運(yùn)等的巨大功效，和任何其他能源都無法替代的巨大經(jīng)濟(jì)社會效益，所以，在高度推崇市場化、民主化的美國、法國，大型水電開發(fā)全部由國家主導(dǎo)，不允許私人資本進(jìn)入，以避免市場化下的惡性競爭、利益博弈阻礙水電開發(fā)，影響國家的水資源調(diào)控。

我國“水資源時空分布不均，同生產(chǎn)力發(fā)展格局嚴(yán)重不相匹配”的國情，尤需在國家層面上實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置。水電開發(fā)的體制機(jī)制改革必須要考慮到防洪、供水、灌溉、航運(yùn)等任何其他能源都無法替代的巨大經(jīng)濟(jì)社會效益的發(fā)揮?！昂喺艡?quán)”不是目的而是手段，必須以維護(hù)國家安全和根本利益為核心，“九龍治水”解決不了水資源短缺問題對國家安全維護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的制約。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一場關(guān)系全局、關(guān)系長遠(yuǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)”，其中一個關(guān)鍵就是處理好“政府與市場的關(guān)系”。如何“使市場在資源配置中起決定作用和更好地發(fā)揮政府作用”，在水的問題上尤為迫切。水利水電建設(shè)降速最終受損的不是水電行業(yè)本身，而是國家安全和人民群眾的切身利益。