沂源縣農(nóng)業(yè)水權(quán)水市場(chǎng)制度改革模式

公偉花

（沂源縣水資源發(fā)展中心，山東 沂源 256100）

沂源縣是農(nóng)業(yè)大縣，總面積1637km2，共有南麻、魯村、土門、東里、大張莊、悅莊、燕崖等12個(gè)鎮(zhèn)（街道），643個(gè)行政村，1087個(gè)自然村[1]，農(nóng)業(yè)人口36萬，約占全縣人口的63%，農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多采用分散開采地下水的方式，年開采用水量約占全縣總用水量的80%，農(nóng)業(yè)一直是沂源縣的第一用水大戶。2014年底，沂源縣被確定為省級(jí)水權(quán)水市場(chǎng)制度建設(shè)試點(diǎn)縣，貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，實(shí)行用水總量控制、地下水限采管理。沂源縣立足沂源縣情、村情、民情和水情，依托2011年小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣項(xiàng)目建設(shè)的0.14萬hm2工程試點(diǎn)區(qū)，在石橋鎮(zhèn)及后大泉村、燕崖鎮(zhèn)雙泉村和安樂官莊村先行先試，嘗試開展水權(quán)水市場(chǎng)制度改革，積極探索農(nóng)村小型水利工程管理新模式，力爭(zhēng)探索形成可復(fù)制易推廣的改革模式，為提升農(nóng)村農(nóng)田水利工程的管理和運(yùn)用積累經(jīng)驗(yàn)。

1 主要做法

1.1 分步搭建“交易平臺(tái)”

沂源縣開展的是農(nóng)業(yè)水權(quán)改革試點(diǎn)，主要是針對(duì)農(nóng)村和農(nóng)田灌溉，以村為單位通過公告欄的形式進(jìn)行交易，逐步建立網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)，進(jìn)行網(wǎng)上交易?，F(xiàn)階段村民用水協(xié)會(huì)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的，到村用水協(xié)會(huì)登記備案，交易雙方將水資源使用權(quán)出售申請(qǐng)書和水資源使用權(quán)購(gòu)買申請(qǐng)書張貼公示，最終由農(nóng)民用水協(xié)會(huì)組織交易撮合；而對(duì)跨用水協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)讓的，必須到鎮(zhèn)用水協(xié)會(huì)進(jìn)行登記備案，由鎮(zhèn)用水協(xié)會(huì)組織交易撮合。

1.2 探索兩種“管理模式”

按照“政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、依法登記、規(guī)范運(yùn)作”和“自我管理、自我完善、自我服務(wù)、自我發(fā)展”的原則，分別在燕崖鎮(zhèn)采用農(nóng)民用水協(xié)會(huì)、在石橋鎮(zhèn)采用水利工程公司管理模式進(jìn)行水權(quán)交易。農(nóng)民用水協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)涵蓋“全面負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的灌溉工程的運(yùn)行、管理和供水調(diào)度，為用水戶提供灌溉服務(wù)并收取水費(fèi)、組織用水管理與工程維護(hù)、處理協(xié)會(huì)內(nèi)部用水糾紛”等服務(wù)范圍。石橋鎮(zhèn)則由鎮(zhèn)水務(wù)站在工商部門注冊(cè)成立沂源縣湧泉水利工程有限公司（簡(jiǎn)稱公司），制定44條公司章程，對(duì)所轄21個(gè)村的水利工程統(tǒng)一管理，實(shí)行公司化運(yùn)作。

1.3 明確界定“三項(xiàng)權(quán)利”

首先，在對(duì)試點(diǎn)村水源、水利設(shè)施運(yùn)行情況調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，由縣水利部門對(duì)各類農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)進(jìn)行登記確認(rèn)，并統(tǒng)一發(fā)放產(chǎn)權(quán)證，明晰產(chǎn)權(quán)。其次，根據(jù)縣下達(dá)的鎮(zhèn)辦用水總量分類控制指標(biāo)，由縣水利部門統(tǒng)一頒取水許可證、水權(quán)證，界定水權(quán)。第三，村委會(huì)與村農(nóng)民用水協(xié)會(huì)或水利工程公司簽訂《小型農(nóng)田水利工程管護(hù)協(xié)議書》，委托用水合作組織行使水利工程的管理權(quán)，明確管護(hù)主體責(zé)任，村民之間互相監(jiān)督，維護(hù)管道的正常運(yùn)行，工程建設(shè)、管理、維護(hù)、使用四方面建立了有效聯(lián)系，確保工程發(fā)揮持久效益，理順管理權(quán)。

1.4 組織實(shí)施“四大機(jī)制”

一是政府主導(dǎo)、協(xié)會(huì)運(yùn)作的試點(diǎn)工作機(jī)制。縣試點(diǎn)鎮(zhèn)、試點(diǎn)村均相應(yīng)出臺(tái)實(shí)施方案，成立專門領(lǐng)導(dǎo)組織、供水或用水合作組織，明確工作目標(biāo)和具體措施，并將試點(diǎn)工作情況納入對(duì)鎮(zhèn)辦督導(dǎo)和年終考核的內(nèi)容。各村農(nóng)民用水合作組織接受村委會(huì)授權(quán)，負(fù)責(zé)本村水權(quán)核定、水價(jià)確定、水費(fèi)收繳、水權(quán)交易、資金管理、水利工程管護(hù)等水權(quán)制度改革試點(diǎn)工作的具體事宜，水權(quán)核定、水價(jià)確定等內(nèi)容由村民大會(huì)及村民代表大會(huì)80%以上通過確定。二是水權(quán)交易運(yùn)行機(jī)制。為明確交易規(guī)則和交易程序，為水權(quán)交易雙方提供詳細(xì)行為準(zhǔn)則，結(jié)合沂源實(shí)際制定《沂源縣農(nóng)村水權(quán)交易規(guī)則》，對(duì)交易范圍、交易方式、交易期限、交易價(jià)格形成等進(jìn)行明確界定。三是資金管理、水利設(shè)施管護(hù)機(jī)制。實(shí)行水費(fèi)村賬鎮(zhèn)管，財(cái)務(wù)定期公開。協(xié)會(huì)將每次收繳的水費(fèi)統(tǒng)一上繳到鎮(zhèn)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)設(shè)立的各村水費(fèi)專戶，專人管理，主要作為工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)。水利設(shè)施實(shí)行中投標(biāo)管護(hù)，各村用水協(xié)會(huì)申報(bào)維修計(jì)劃，由鎮(zhèn)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)直接支付給中標(biāo)維修隊(duì)伍。四是獎(jiǎng)懲分明的農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)、水權(quán)制度改革考核機(jī)制。實(shí)行縣對(duì)鎮(zhèn)、鎮(zhèn)對(duì)村逐級(jí)考核?？h對(duì)鎮(zhèn)考核結(jié)果納入對(duì)鎮(zhèn)政府、街道辦事處督導(dǎo)和年終考核的內(nèi)容，鎮(zhèn)對(duì)村的考核結(jié)果報(bào)縣水行政主管部門備案。根據(jù)考核結(jié)果，實(shí)行節(jié)水補(bǔ)貼、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)、對(duì)超定額用水實(shí)行累進(jìn)加價(jià)機(jī)制。

2 主要成效

2.1 水利工程得到管護(hù)

水利工程產(chǎn)權(quán)移交村集體后，由村委會(huì)與農(nóng)民用水協(xié)會(huì)或水利工程公司簽訂工程管護(hù)協(xié)議書，采取“協(xié)會(huì)管理、規(guī)范運(yùn)作、村民之間互相監(jiān)督”的管理方式，主管道由協(xié)會(huì)統(tǒng)一管理，支管道由村民自行管理，實(shí)行屬地管理，管道經(jīng)過誰(shuí)的地，誰(shuí)就有管理權(quán)，支管道破壞由各戶自行負(fù)責(zé)，水利工程真正得到了管護(hù)。

2.2 節(jié)約水資源

農(nóng)民用水協(xié)會(huì)或水利工程公司實(shí)行內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，由農(nóng)民用水協(xié)會(huì)或水利工程公司統(tǒng)一協(xié)調(diào)、用水戶之間平等協(xié)商，跨村水權(quán)轉(zhuǎn)讓由鎮(zhèn)水務(wù)站統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在滿足區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)用水的前提下，節(jié)約的水量可以跨村轉(zhuǎn)讓。有償轉(zhuǎn)讓水權(quán)改變了以往無償剝奪農(nóng)民用水權(quán)益的做法，在一定程度上提高了農(nóng)民的節(jié)水、惜水、愛水、護(hù)水意識(shí)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水。

2.3 增加農(nóng)民和集體收入

由于水源有保障，管理更規(guī)范，澆地方便及時(shí)，農(nóng)民增產(chǎn)增收十分明顯。2015年安樂官莊村在村東側(cè)鉆了新的深井，鋪設(shè)干支管道29600m，大大減少了灌溉過程中的水損耗、浪費(fèi)，農(nóng)民用水澆地也更加省時(shí)、省力、省錢，沒有再出現(xiàn)灌溉缺水現(xiàn)象。實(shí)行水權(quán)交易后，全村近133.33hm2櫻桃和蘋果用地按時(shí)澆上水，全村增收近50%以上，甚至增收三分之二，同時(shí)，年終結(jié)余的水費(fèi)轉(zhuǎn)入村集體收入，填補(bǔ)了集體空殼村的空白，村集體收入實(shí)現(xiàn)了良性循環(huán)而且有逐年增加趨勢(shì)。

2.4 促進(jìn)社會(huì)和諧

試點(diǎn)村將農(nóng)民用水協(xié)會(huì)列入村兩委年度重點(diǎn)工作，村委會(huì)每年都召開一至二次專題會(huì)議研究協(xié)會(huì)工作，并確定一名成員具體分管協(xié)會(huì)工作，積極配合縣、鎮(zhèn)水務(wù)、水資源管理部門做好對(duì)農(nóng)民用水合作組織成員的培訓(xùn)和對(duì)普通群眾的宣傳，幫助群眾解決實(shí)際困難，保證農(nóng)戶都用上水，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收。近兩年來，試點(diǎn)村亂打井、無序取水等情況，以及地鄰之間的用水糾紛逐年減少，鄰里關(guān)系日益和諧。

3 主要問題

3.1 大面積整體推廣有很大難度

從試點(diǎn)情況看，通過成立用水協(xié)會(huì)、召開會(huì)議、發(fā)放明白紙、入戶調(diào)查、設(shè)立宣傳欄等方式對(duì)水權(quán)進(jìn)行了針對(duì)性強(qiáng)制性宣傳，試點(diǎn)鎮(zhèn)、村干部群眾對(duì)水權(quán)有了初步了解，也有了一定水權(quán)意識(shí)、節(jié)水意識(shí)，但是，仍有少部分村民在天旱時(shí)急于求成，不遵從協(xié)會(huì)按交費(fèi)順序安排灌溉，直接自己打井取水，對(duì)于這部分人即使確權(quán)水量，頒發(fā)水權(quán)證也毫無意義。再者，確權(quán)水量雖然難有剩余但足夠灌溉，即便剩余也是很少的方量，老百姓也懶得轉(zhuǎn)讓出售。有些超出確權(quán)水量的農(nóng)民寧愿加價(jià)交水費(fèi)也不愿意去購(gòu)買其他人的結(jié)余水量。廣大群眾對(duì)水權(quán)改革不理解，基本沒有用水商品意識(shí)，這種情況在短時(shí)間內(nèi)很難改變。如果得不到老百姓的支持，試點(diǎn)工作開展難度非常大。

3.2 水權(quán)改革試點(diǎn)工作制約因素較多

與土地、草原、林業(yè)等其他自然資源確權(quán)相比，水資源確權(quán)難度會(huì)更大。水資源具有豐枯變化和流動(dòng)性，多年平均值相對(duì)恒定，但每年的量值很難確定，水權(quán)確定一個(gè)具體的數(shù)值和水資源的自然變化相矛盾。分行業(yè)來說，不論豐枯變化，工業(yè)用水、生活用水基本穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)用水恰好相反，枯水年用水量大，豐水年用水量少，所確定的水權(quán)量只是多年平均量，枯水年份會(huì)無水可用，初始水權(quán)就毫無意義。沂源是“純山區(qū)”，荒山多，有的農(nóng)民自己私下開墾土地，許多農(nóng)戶土地實(shí)際面積大于土地確權(quán)登記面積，確權(quán)水量必然滿足不了實(shí)際灌溉用水量，加大了水權(quán)確權(quán)難度。其次，沂源縣沒有客水流入，水資源完全依賴大氣降水，“山區(qū)多”“海拔高”，地塊十分分散，水利工程設(shè)施的建設(shè)相比平原地區(qū)建設(shè)難度更大、費(fèi)用更高。

3.3 計(jì)量設(shè)施不完善，計(jì)量方式十分落后

沂源縣全縣林果面積4.67萬hm2，灌溉面積2.49萬hm2，有效灌溉面積0.89萬hm2，其中發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積0.55萬hm2，僅占灌溉面積的22%。灌溉田間工程系統(tǒng)普遍配套不全，用水計(jì)量設(shè)施不完善，計(jì)量方式落后，計(jì)量率低。近年建設(shè)的高效節(jié)水灌溉工程用水計(jì)量方式也是水表計(jì)量或者遠(yuǎn)程計(jì)量設(shè)施，屬于“事后計(jì)量”，即在灌溉完成后計(jì)量水量。至今無一處灌溉工程采用射頻卡計(jì)量，射頻卡計(jì)量屬于“事前計(jì)量”，用前充值，水量用完后自動(dòng)停機(jī)，農(nóng)戶若想再進(jìn)行灌溉，只有通過水權(quán)交易取得水量并充值后才能灌溉。用水表計(jì)量雖然也實(shí)行預(yù)收費(fèi)制度，但是初始水權(quán)水量用完后不能自動(dòng)停止灌溉，超過初始水權(quán)水量無法進(jìn)行交易。

3.4 缺少必要的資金和政策支持

沂源縣大多農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)較早，改造配套資金缺口大，部分管道、設(shè)備年久失修老化，田間計(jì)量設(shè)施不完善，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，總體滯后于全面推進(jìn)水權(quán)改革的需要。農(nóng)民用水合作組織缺少必要的辦公費(fèi)用和理事會(huì)工作經(jīng)費(fèi)，自我管理水平低，缺少對(duì)農(nóng)民用水合作組織管理人員的培訓(xùn)和對(duì)普通農(nóng)民群眾的宣傳，導(dǎo)致大部分農(nóng)民用水合作組織的管理能力較弱，管理制度和組織建設(shè)不健全，可操作性差。水權(quán)交易制度的核心就是需要建立一套明確的交易規(guī)則和交易程序，通過制定交易規(guī)則，為買賣雙方進(jìn)行交易時(shí)提供行為準(zhǔn)則，同時(shí)建立起水權(quán)交易監(jiān)管模式，從而通過水權(quán)市場(chǎng)來優(yōu)化配置水資源。目前，關(guān)于水權(quán)交易方面的政策法規(guī)還不健全，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)完善。

4 建議

4.1 加大宣傳力度

農(nóng)業(yè)水權(quán)水市場(chǎng)制度改革試點(diǎn)工作要在全縣各村、各行業(yè)推廣普及還需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，還需要各級(jí)各部門立足實(shí)際，做好大量宣傳、引導(dǎo)、示范、激勵(lì)工作，切實(shí)提高農(nóng)民用水商品意識(shí)，改變用水傳統(tǒng)觀念，促進(jìn)試點(diǎn)工作的大面積推廣與普及。

4.2 加大資金和政策支持力度

開展農(nóng)業(yè)水權(quán)水市場(chǎng)改革試點(diǎn)工作，完善的農(nóng)田水利設(shè)施是關(guān)鍵，而農(nóng)田水利設(shè)施地完善、維護(hù)等都需要大量資金的支撐，建議上級(jí)主管部門加大對(duì)水權(quán)改革專項(xiàng)資金的投入和政策支持力度，完善農(nóng)田水利設(shè)施。

4.3 完善計(jì)量監(jiān)控設(shè)施

對(duì)確權(quán)對(duì)象配備先進(jìn)的計(jì)量監(jiān)控設(shè)施，如射頻卡計(jì)量，既可以保證用水總量控制指標(biāo)得到落實(shí)，又可以確保用水戶用水權(quán)有清晰的來源、具體的用途和明確的水量，嚴(yán)格控制用水量，讓用水戶按量取水，做到超出部分要購(gòu)買，結(jié)余部分可轉(zhuǎn)讓。