山東省山洪災(zāi)害防治體系建設(shè)思考

董廣清 ，李正三 ，田 間

（1.山東省水利科學(xué)研究院，山東 濟(jì)南 250014；2.平度市南村工業(yè)園區(qū)管委會，山東 平度 266736；3.山東省水利勘測設(shè)計(jì)研究院，山東 濟(jì)南 250014）

山東是山洪災(zāi)害頻發(fā)的省份，如何有效防御山洪災(zāi)害引起了省委、省政府的高度重視。前期山洪防治試點(diǎn)縣項(xiàng)目的實(shí)施，取得了良好的效果，初步形成了監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和群測群防體系[1]。為了進(jìn)一步增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力和風(fēng)險(xiǎn)管理能力，在對前期工作成效總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目建設(shè)后期的工作重點(diǎn)。

1 前期項(xiàng)目成效

通過2010年開始的山洪災(zāi)害重點(diǎn)縣防治項(xiàng)目的建設(shè)，山東省山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)已初步形成。山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目信息化系統(tǒng)的建設(shè)在一定程度上提升了區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層水利部門信息化水平，客觀上也起到了提升基層防汛決策指揮能力。當(dāng)前，山東省已經(jīng)形成了較為完善的項(xiàng)目技術(shù)指標(biāo)體系，積累了項(xiàng)目建設(shè)管理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，擁有了一批既懂信息化技術(shù)又懂項(xiàng)目管理的專業(yè)人才隊(duì)伍，為全省下一步山洪災(zāi)害防治工作的建設(shè)打下了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[2]。

監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的非工程措施體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了從數(shù)據(jù)監(jiān)測報(bào)送、分析預(yù)報(bào)、指揮調(diào)度到信息反饋等完整循環(huán)，發(fā)揮了系統(tǒng)的整體效益。持續(xù)開展群測群防體系建設(shè)，使基層群眾真正重視山洪災(zāi)害，提升防災(zāi)意識和避災(zāi)能力，使項(xiàng)目建設(shè)發(fā)揮最大效益[3]。重點(diǎn)山洪溝防洪治理項(xiàng)目的實(shí)施，并與山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和群測群防體系進(jìn)行結(jié)合，形成重點(diǎn)山洪溝所在小流域相對比較完善的山洪災(zāi)害防治體系，提高了對沿岸城鎮(zhèn)、集中居民點(diǎn)、重要基礎(chǔ)設(shè)施等防護(hù)目標(biāo)的山洪災(zāi)害綜合防御能力，有效減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失[4]，同時(shí)也對當(dāng)?shù)丨h(huán)境起到保護(hù)作用。

2 建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

山洪災(zāi)害調(diào)查評價(jià)工作的開展，基本查清了山東省山洪災(zāi)害易發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域、山洪災(zāi)害造成的影響、形成山洪的主要原因等問題，并結(jié)合山洪特點(diǎn)劃定了危險(xiǎn)區(qū)范圍，為山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、防御和工程治理提供技術(shù)支撐。非工程措施的建設(shè)，全面提升山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警能力，充分發(fā)揮山洪災(zāi)害防治非工程措施的作用，完善了山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，增強(qiáng)了預(yù)警發(fā)布能力，擴(kuò)大了預(yù)警范圍；建設(shè)了省、市監(jiān)測預(yù)警管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通和信息共享，顯著提升了基層水利管理單位的信息化水平。持續(xù)推動(dòng)群測群防體系建設(shè)，不斷提高山丘區(qū)群眾主動(dòng)防災(zāi)避險(xiǎn)意識和自救互救能力。因地制宜開展重點(diǎn)山洪溝治理工作，采用了岸堤防護(hù)措施和清淤疏浚等綜合治理措施，提高了山洪災(zāi)害的防治標(biāo)準(zhǔn)[5]。此外，山洪溝的治理也有效減免了山洪災(zāi)害對廣大山丘區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞，減少水土流失，保護(hù)山丘區(qū)寶貴的土地資源，維護(hù)森林植被、水質(zhì)和自然景觀，改善人居環(huán)境[6]。主要建設(shè)經(jīng)驗(yàn)如下：

2.1 打造品牌，大力建設(shè)山洪溝項(xiàng)目

通過山洪溝治理工程，逐漸建立工程措施與非工程措施相結(jié)合的山洪災(zāi)害防治體系，實(shí)現(xiàn)有效防御山洪災(zāi)害、減少人民群眾傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的預(yù)期目標(biāo)[7]。此外，山洪溝治理工程要尤為注重與新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)，將山洪溝治理工程與改善周邊人民的居住環(huán)境有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了在徹底解除山洪災(zāi)害的同時(shí)，將原山洪溝片區(qū)打造成為山水相依錯(cuò)落有致、林茂景美清新怡人的宜居家園。

2.2 因地制宜，增加雨水情監(jiān)測

依據(jù)當(dāng)?shù)刈匀坏孛埠蜕鐣?jīng)濟(jì)狀況，以需要治理的小流域?yàn)榛締挝?，增加雨量、水位等水情監(jiān)測站點(diǎn)的數(shù)量。建立以自動(dòng)監(jiān)測為主、人工監(jiān)測為輔的監(jiān)測體系，基本達(dá)到覆蓋全面、自動(dòng)高效的要求，實(shí)現(xiàn)了對暴雨洪水的實(shí)時(shí)監(jiān)測[8]。

2.3 多措并舉，強(qiáng)化信息發(fā)布傳送

項(xiàng)目建設(shè)除了通過傳統(tǒng)方式發(fā)布預(yù)警信息外，還充分利用防汛部門微信公眾號、短信群發(fā)、預(yù)警廣播與電視等現(xiàn)代化手段，并加強(qiáng)了山洪災(zāi)害防治專用技術(shù)設(shè)備的研究與技術(shù)應(yīng)用推廣工作，切實(shí)提高信息發(fā)布的時(shí)效性[9]。

2.4 科學(xué)防控，建設(shè)監(jiān)測預(yù)警平臺

項(xiàng)目建設(shè)中結(jié)合三維地理信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)和計(jì)算機(jī)應(yīng)用技術(shù)，開發(fā)研制了山洪災(zāi)害監(jiān)測專用預(yù)警信息系統(tǒng)軟件平臺，規(guī)范了數(shù)據(jù)接收、數(shù)據(jù)分析、統(tǒng)計(jì)查詢、發(fā)布預(yù)警等信息流程，提升了基層山洪災(zāi)害防治的信息化與標(biāo)準(zhǔn)化程度。

3 存在的主要問題

3.1 山洪防治規(guī)劃和工程措施亟需持續(xù)實(shí)施

山洪災(zāi)害防治基礎(chǔ)工作薄弱。山洪災(zāi)害頻發(fā)嚴(yán)重的區(qū)域大多是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。如按照規(guī)劃完成山洪災(zāi)害防御體系建設(shè)，資金缺口很大。規(guī)劃項(xiàng)目未完全實(shí)施將嚴(yán)重影響山洪災(zāi)害防治工作的開展[10]。全省山洪災(zāi)害防治工程基礎(chǔ)仍然薄弱，大部分山洪溝防洪隱患較多，遠(yuǎn)達(dá)不到山洪災(zāi)害防御最低標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展對山洪災(zāi)害防治工作提出了新要求，極端性氣候條件下，一些沿河城鎮(zhèn)、人口密集居民點(diǎn)極易受到山洪沖擊，導(dǎo)致房屋、基礎(chǔ)設(shè)施沖毀和人員傷亡，單靠非工程措施難以有效減少人員傷亡，需采取必要的工程措施，與非工程措施相結(jié)合，共同發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)作用。規(guī)劃安排的山洪災(zāi)害防治重點(diǎn)山洪溝防洪治理、泥石流溝治理、山洪滑坡治理、山坡水土保持等工程亟需實(shí)施[11]。

3.2 監(jiān)測預(yù)警設(shè)備穩(wěn)定性有待提高

部分系統(tǒng)設(shè)備在特殊情況下不能正常運(yùn)行，如一些自動(dòng)雨量站太陽能電池供電設(shè)備若遭遇連續(xù)的霧霾天或陰雨天，就會造成監(jiān)測設(shè)備因斷電而不能工作的情況；采用短波傳送信息的預(yù)警廣播，因氣候或地形影響，造成信息發(fā)送與接收不及時(shí)等現(xiàn)象。山洪災(zāi)害前期建設(shè)的部分站點(diǎn)由于時(shí)間太長，在野外惡劣環(huán)境中的電子產(chǎn)品，特別是蓄電池、RTU等，老化嚴(yán)重，影響設(shè)備正常發(fā)揮效益，有必要對老化及損壞設(shè)備進(jìn)行更新、更換。

3.3 社會化服務(wù)能力不夠，預(yù)警精度有待提高

目前產(chǎn)生的預(yù)警，主要在防汛部門內(nèi)部使用，對公眾的社會化服務(wù)能力不夠。山洪災(zāi)害預(yù)警中心平臺雖已延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但覆蓋面仍然不不夠，現(xiàn)場反饋能力不足。山區(qū)中小學(xué)校、醫(yī)院、旅游景區(qū)等公共場所和人員聚集區(qū)預(yù)警能力相對不足。應(yīng)結(jié)合現(xiàn)場工情采集系統(tǒng)，利用網(wǎng)站、微信、APP客戶端等平臺，加大對公眾的預(yù)警發(fā)布能力，覆蓋人員流動(dòng)區(qū)和臨時(shí)聚集區(qū)。目前，雖然全省重點(diǎn)地區(qū)已開展了山洪災(zāi)害調(diào)查評價(jià)工作，但從實(shí)際運(yùn)行的效果來看，仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)。下一步根據(jù)實(shí)測降雨和水文數(shù)據(jù)等，對預(yù)警指標(biāo)進(jìn)行檢驗(yàn)、率定和復(fù)核，提高預(yù)警指標(biāo)精準(zhǔn)度[12]。

3.4 系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)困難

監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的雨量站、水位站、無線廣播站等設(shè)備一般均部署在荒郊野外，不便于管理，設(shè)備被偷盜或破壞等情況時(shí)有發(fā)生?，F(xiàn)有的山洪災(zāi)害防治基層從業(yè)人員，精通信息化專業(yè)的技術(shù)人員非常匱乏，造成系統(tǒng)的日常運(yùn)行維護(hù)不及時(shí)。依據(jù)山洪災(zāi)害防治相關(guān)規(guī)定與條例，山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目的運(yùn)維經(jīng)費(fèi)主要由地方財(cái)政籌措，很多山洪災(zāi)害防治重點(diǎn)縣實(shí)際也是貧困縣，運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)難以保障。

4 下一步工作的思考與展望

4.1 完善相應(yīng)的制度與組織管理體系

建議盡快完善山洪災(zāi)害防治方面的有關(guān)規(guī)章制度，動(dòng)員全社會力量參與和支持山洪災(zāi)害防治工作。科學(xué)引導(dǎo)人們的生產(chǎn)、生活方式，提高依法防治的執(zhí)行力，嚴(yán)厲懲處損害生態(tài)環(huán)境和自然資源的各類非法活動(dòng)，將違禁開采、侵占河道、亂投垃圾等不合理的行為活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范整改，盡可能地避免山洪災(zāi)害的發(fā)生，從而保障山洪災(zāi)害防治措施能夠順利實(shí)施并正常運(yùn)行。對于基層專業(yè)技術(shù)能力相對薄弱的實(shí)際情況，指導(dǎo)縣、鄉(xiāng)、村的相關(guān)部門制定周全、詳盡、便于運(yùn)用及操作的防汛預(yù)案，同時(shí)注重宣傳山洪災(zāi)害防御知識，進(jìn)一步完善基層群測群防系統(tǒng)，切實(shí)保障能在關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)揮效用。

4.2 升級改造自動(dòng)監(jiān)測站點(diǎn)，提高站點(diǎn)通信保障

擴(kuò)大預(yù)警覆蓋范圍，增強(qiáng)預(yù)警發(fā)布能力；通過對監(jiān)測預(yù)警平臺和系統(tǒng)進(jìn)行完善，構(gòu)建山洪預(yù)警信息協(xié)調(diào)發(fā)布聯(lián)動(dòng)機(jī)制，深入開展與通信運(yùn)營商、互聯(lián)網(wǎng)、電視、廣播等公共信息傳媒單位的交流合作。健全山洪災(zāi)害防御群測群防組織和責(zé)任體制，強(qiáng)化對有關(guān)公路交通干線、施工場地、旅游景點(diǎn)、農(nóng)村集市等流動(dòng)人員監(jiān)管，建立山洪災(zāi)害防御責(zé)任人制度。修訂完善山洪災(zāi)害防御預(yù)案，增強(qiáng)預(yù)案的實(shí)際操作性。設(shè)立應(yīng)急保障體系，配置必要的應(yīng)急救援人員及裝備，確保山洪災(zāi)害防御體系能在緊急和突發(fā)情況下的正常運(yùn)行。

4.3 建立監(jiān)測預(yù)警平臺運(yùn)行管理維護(hù)長效機(jī)制

因雨量水位監(jiān)測、廣播預(yù)警等電子設(shè)備的使用年限較短，且戶外蓄電池組及短波通信等設(shè)備、系統(tǒng)需要經(jīng)常性維護(hù)。山洪災(zāi)害防治責(zé)任重于泰山，我們應(yīng)將維修養(yǎng)護(hù)的費(fèi)用納入同級財(cái)政預(yù)算，明確運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)來源。同時(shí)，我們應(yīng)根據(jù)設(shè)備安裝運(yùn)行的環(huán)境特點(diǎn)制定切合實(shí)際的運(yùn)行維護(hù)與安裝的細(xì)節(jié)方案與措施，切實(shí)做到延長系統(tǒng)使用壽命。

4.4 加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)和相關(guān)制度建設(shè)

建議按照當(dāng)前水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的總基調(diào)，強(qiáng)化項(xiàng)目概預(yù)算審批，完善和規(guī)范合同管理，督促地方認(rèn)真落實(shí)配套資金，管好用好項(xiàng)目建設(shè)資金。應(yīng)加強(qiáng)督導(dǎo)與檢查工作的實(shí)施，要求施工單位明確按照設(shè)計(jì)完成建設(shè)的各項(xiàng)內(nèi)容，督促監(jiān)理單位嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)理職責(zé)，及時(shí)指出并糾正項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)的大小問題，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和進(jìn)度。進(jìn)一步強(qiáng)化制度建設(shè)工作及人員教育培訓(xùn)，明確落實(shí)建后運(yùn)行管理費(fèi)用，助力地方做好項(xiàng)目運(yùn)行管理工作，使項(xiàng)目能夠長久發(fā)揮效益。

5 結(jié)語

建立健全山洪災(zāi)害防治方面的有關(guān)規(guī)章制度，動(dòng)員全社會力量積極參與和支持山洪災(zāi)害防治工作，進(jìn)一步升級完善非工程措施、加大工程措施建設(shè)投入力度，依靠各級政府的電子政務(wù)平臺加強(qiáng)行業(yè)對接、形成完善的信息共享機(jī)制。穩(wěn)步做好風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)工作、編制山洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)圖，加強(qiáng)宣傳力度、持續(xù)開展群測群防宣傳與演練，建立監(jiān)測預(yù)警平臺運(yùn)行管理維護(hù)長效機(jī)制和統(tǒng)籌考慮山洪防治項(xiàng)目與水土保持項(xiàng)目的建設(shè)與管理。