甘肅省疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)改革的實(shí)踐與思考

王合創(chuàng)，王玉福，王 勇

(甘肅省疏勒河流域水資源管理局，甘肅 酒泉 735211)

疏勒河流域位于甘肅省河西走廊西端，總流域面積17萬(wàn)km2，干流灌區(qū)包括玉門市、瓜州縣的昌馬、雙塔、花海三大灌區(qū)和白楊河、石油河、榆林河、橋子四個(gè)中(小)灌區(qū)，有效灌溉面積134.42萬(wàn)畝。流域內(nèi)降雨量小，蒸發(fā)量大，太陽(yáng)輻射強(qiáng)，是我國(guó)極度干旱地區(qū)之一。自古以來，疏勒河流域就是絲綢之路的必經(jīng)之地，有著敦煌的“母親河”之稱。自2014年6月以來，甘肅省疏勒河流域水資源管理局按照“力爭(zhēng)用2～3年的時(shí)間，在確權(quán)登記、水權(quán)交易以及相關(guān)制度建設(shè)方面率先取得突破，有效發(fā)揮市場(chǎng)配置水資源的作用，為全國(guó)層面推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒”的總體思路，在省、市政府的主導(dǎo)下，有序、有力、有效推進(jìn)試點(diǎn)工作。截止2017年12月底，試點(diǎn)工作確定的5個(gè)方面的任務(wù)已基本完成，實(shí)現(xiàn)了既定目標(biāo)，取得了良好成效，順利通過了水利部和甘肅省政府組織的驗(yàn)收。

1 試點(diǎn)改革取得的成效

1.1 全面實(shí)施了流域水資源分配和確權(quán)頒證

按照“三條紅線”指標(biāo)，分配試點(diǎn)范圍用水控制指標(biāo)9.4億m3。其中，生活用水2323.88萬(wàn)m3，農(nóng)業(yè)用水73807.05萬(wàn)m3，工業(yè)用水4925.11萬(wàn)m3，生態(tài)用水2683.96萬(wàn)m3，政府預(yù)留10260萬(wàn)m3。農(nóng)業(yè)用水確權(quán)面積138.47萬(wàn)畝，占現(xiàn)狀耕地面積201.76萬(wàn)畝的68.63%。對(duì)農(nóng)業(yè)用水戶進(jìn)行了確權(quán)發(fā)證，發(fā)放水權(quán)證221本；對(duì)工業(yè)、生活、人工生態(tài)取用水戶重新核發(fā)了取水許可證，總計(jì)核發(fā)取水許可證3609本。

1.2 協(xié)調(diào)搭建了疏勒河水權(quán)交易平臺(tái)

委托中國(guó)水權(quán)交易所建立了疏勒河流域水權(quán)交易平臺(tái)，建立了省、市、縣三級(jí)互聯(lián)互通的水權(quán)確權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)。健全完善了灌區(qū)計(jì)量設(shè)施和監(jiān)控系統(tǒng)，新(改)建斗口以上計(jì)量設(shè)施741座。

1.3 嘗試性開展了多種形式的水權(quán)交易

在灌區(qū)農(nóng)戶間、用水戶協(xié)會(huì)間、農(nóng)業(yè)和工業(yè)間嘗試性開展了水資源使用權(quán)交易流轉(zhuǎn)，為深入開展流域水權(quán)交易、培育水權(quán)水市場(chǎng)奠定了基礎(chǔ)，積累了經(jīng)驗(yàn)[1]。

1.4 完成了水權(quán)制度建設(shè)

先后制定出臺(tái)了流域水權(quán)交易管理辦法和水權(quán)交易資金管理辦法等水權(quán)制度12項(xiàng)，為試點(diǎn)改革提供了制度保障。

1.5 初步建立了水權(quán)水市場(chǎng)監(jiān)管體系

建立了由疏勒河管理局負(fù)責(zé)水權(quán)交易計(jì)量、調(diào)度和結(jié)算，市、縣(市)政府負(fù)責(zé)水市場(chǎng)培育和水權(quán)交易監(jiān)督管理，中國(guó)水權(quán)交易所提供主體資格審核、意向征集整理、信息發(fā)布交換、資產(chǎn)評(píng)估、水權(quán)買賣、資金結(jié)算、過程監(jiān)管等綜合服務(wù)的市、縣(市)、灌區(qū)三級(jí)互聯(lián)互通的水權(quán)水市場(chǎng)監(jiān)管體系，保障了水權(quán)交易流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。

2 試點(diǎn)改革的主要做法

2.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，健全工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了試點(diǎn)工作的協(xié)同推進(jìn)

在充分調(diào)研、深入研判的基礎(chǔ)上，按照“尊重自然、人水和諧、以水定需、因水制宜、量水而行”的原則，制定了《試點(diǎn)方案》，明確試點(diǎn)工作的主要任務(wù)是：以流域?yàn)閱卧y(tǒng)籌考慮流域上下游和生態(tài)用水需要，開展流域水資源分配和確權(quán)登記；開展農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)與工業(yè)間水權(quán)交易；制定水權(quán)交易制度，建立水權(quán)水市場(chǎng)監(jiān)管體系。《試點(diǎn)方案》既緊扣國(guó)家自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革政策導(dǎo)向，又與國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)緊密銜接，為水權(quán)試點(diǎn)工作明確了目標(biāo)和方向。

為了全面領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌推進(jìn)試點(diǎn)改革，省、市、縣(市)政府和疏勒河管理局層層成立了試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了責(zé)任主體、工作目標(biāo)、具體任務(wù)和保障措施，形成了政府、流域管理機(jī)構(gòu)齊抓共管、合力推進(jìn)的工作機(jī)制。試點(diǎn)工作中，各級(jí)各部門深入廣泛開展政策宣傳，認(rèn)真傾聽用水戶的利益訴求，妥善解決正當(dāng)利益要求，加強(qiáng)指導(dǎo)督查和專題調(diào)研，及時(shí)召開推進(jìn)會(huì)議，推動(dòng)了試點(diǎn)工作的順利開展。

2.2 落實(shí)承載主體，強(qiáng)化計(jì)量監(jiān)控，夯實(shí)了水量分配和水權(quán)確權(quán)工作基礎(chǔ)

及時(shí)組建了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，健全完善了協(xié)會(huì)“一章程、兩辦法、三制度”等管理制度，形成了以協(xié)會(huì)自我管理為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、水管單位監(jiān)督指導(dǎo)，村級(jí)組織協(xié)調(diào)的參與式灌溉管理服務(wù)體系，落實(shí)了農(nóng)業(yè)水資源使用權(quán)分配確權(quán)的承載主體。

為了使水權(quán)分配能夠更加科學(xué)合理，切合實(shí)際，順利落地，為廣大用水戶樂于接受，疏勒河管理局持續(xù)在昌馬、雙塔、花海灌區(qū)開展“百畝實(shí)測(cè)、千畝示范、萬(wàn)畝推廣”試驗(yàn)示范，大力開展灌區(qū)信息化建設(shè)，改造完善水量計(jì)量設(shè)施，在灌區(qū)關(guān)鍵控制性引(分)水口新建水情實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)斷面13個(gè)，實(shí)現(xiàn)了三大水庫(kù)出庫(kù)流量、全灌區(qū)主要節(jié)點(diǎn)渠道引(分)水口流量、運(yùn)行工況等的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，為用水調(diào)度計(jì)劃的嚴(yán)格執(zhí)行和監(jiān)督、各級(jí)渠系水利用率的測(cè)算提供了準(zhǔn)確的數(shù)值依據(jù)。建設(shè)斗口遠(yuǎn)程計(jì)量點(diǎn)500處，改造計(jì)量設(shè)施528座，建成能夠?qū)崟r(shí)在線監(jiān)測(cè)、通過手機(jī)APP實(shí)現(xiàn)信息共享的斗口遠(yuǎn)程計(jì)量點(diǎn)198處，安裝閘門測(cè)控一體化系統(tǒng)24套，灌區(qū)自動(dòng)化計(jì)量灌溉面積達(dá)到了121萬(wàn)畝，占灌區(qū)總灌溉面積的90%以上，有效解決了灌區(qū)水量計(jì)量不夠精準(zhǔn)的問題，為水權(quán)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)量和準(zhǔn)確核算打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[2]。

2.3 堅(jiān)持政府主導(dǎo)，注重分類施策，實(shí)施了水資源使用權(quán)確權(quán)頒證

針對(duì)流域確權(quán)水量遠(yuǎn)小于需求水量實(shí)際，制定了試點(diǎn)水資源使用權(quán)確權(quán)實(shí)施方案，明確了可確權(quán)水量為試點(diǎn)區(qū)域用水總量控制紅線，確權(quán)范圍為法定耕地面積，確權(quán)主體為農(nóng)民用戶水協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶和取用水單位。經(jīng)過自下而上、自上而下調(diào)查摸底、公開公示、審查審批等程序，最終確定試點(diǎn)區(qū)符合政策規(guī)定的農(nóng)業(yè)用水確權(quán)面積138.47萬(wàn)畝。確定試點(diǎn)范圍內(nèi)用水控制指標(biāo)9.4億m3。共頒發(fā)水資源使用權(quán)證221本，重新核發(fā)取水許可證3609本，確權(quán)頒證率和取水許可證核發(fā)率均為100%。

2.4 搭建交易平臺(tái)，提供信息服務(wù)，開展了水權(quán)交易和流轉(zhuǎn)

根據(jù)流域?qū)嶋H，委托中國(guó)水權(quán)交易所建設(shè)了疏勒河水權(quán)交易平臺(tái)，制定了運(yùn)行維護(hù)方案，建立了省、市、縣互聯(lián)互通、實(shí)時(shí)共享的水權(quán)確權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)，由中國(guó)水權(quán)交易所對(duì)流域水權(quán)信息進(jìn)行采集，負(fù)責(zé)實(shí)時(shí)維護(hù)信息平臺(tái)、整合水資源信息、開展水資源統(tǒng)計(jì)分析與綜合平衡，為水權(quán)交易做好服務(wù)，保障了流域水權(quán)交易有序開展。

堅(jiān)持鼓勵(lì)灌區(qū)農(nóng)業(yè)取用水戶大力節(jié)約水資源，節(jié)約出的水量，經(jīng)灌區(qū)管理單位備案同意后，進(jìn)行相關(guān)內(nèi)容的水權(quán)變更和交易。工業(yè)企業(yè)通過各種措施節(jié)約的水量，在有效期和取水限額內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓。企業(yè)可以通過向灌區(qū)投資節(jié)水設(shè)施設(shè)備進(jìn)行節(jié)水，節(jié)約水量在保障灌區(qū)農(nóng)業(yè)基本用水的基礎(chǔ)上，可向工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)讓，從而促進(jìn)水資源的合理配置、高效利用和有效保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)節(jié)水與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“雙贏”。截止2017年12月，試點(diǎn)區(qū)已累計(jì)開展農(nóng)業(yè)用水戶間水權(quán)交易56筆45.5萬(wàn)m3，開展農(nóng)業(yè)向工業(yè)間水權(quán)交易1筆638.5萬(wàn)m3，為促進(jìn)灌區(qū)和工業(yè)節(jié)水，盤活優(yōu)化水資源，引導(dǎo)稀缺的水資源向高效率高效益方向流轉(zhuǎn)，解決流域內(nèi)新增用水需求矛盾探索了新的路子。

2.5 抓住政策機(jī)遇，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革

針對(duì)流域農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制不健全，現(xiàn)行水價(jià)僅為0.111元/m3，遠(yuǎn)低于2012年甘肅省發(fā)改委核定的運(yùn)行成本水價(jià)0.15元/m3、成本水價(jià)0.24元/m3，水價(jià)總體偏低，價(jià)格杠桿對(duì)促進(jìn)節(jié)水的作用得不到有效發(fā)揮的實(shí)際情況，疏勒河管理局根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見精神，采取逐步調(diào)整水價(jià)的方式，經(jīng)酒泉市政府批準(zhǔn)，上調(diào)了灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)，使之基本達(dá)到了流域平均農(nóng)業(yè)供水運(yùn)營(yíng)成本價(jià)。通過農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，流域正常的農(nóng)業(yè)供水價(jià)格形成機(jī)制正在逐步建立，價(jià)格杜桿對(duì)節(jié)約用水的促進(jìn)作用逐步得到發(fā)揮，水權(quán)確權(quán)基礎(chǔ)上的灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，有效提高了用水戶節(jié)約用水的積極性，推動(dòng)了水權(quán)的合理交易和流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了水資源利用效率和效益的不斷提高[3]。

3 試點(diǎn)改革中存在的主要矛盾和問題

3.1 流域用水矛盾仍然突出

疏勒河干流多年平均徑流量10.31億m3。目前，每年工農(nóng)業(yè)用水總量已達(dá)到9.38億m3，地表水開發(fā)利用率高達(dá)91%；疏勒河干流灌區(qū)核定年地下水可開采量0.7億m3，目前年開采量達(dá)1.8億m3，地下水嚴(yán)重超采，地下水位總體呈下降趨勢(shì)。隨著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，城市生活用水及一些工業(yè)項(xiàng)目用水需求不斷增加，流域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)等用水矛盾日益突出。

3.2 水權(quán)交易市場(chǎng)仍需加強(qiáng)培育

受經(jīng)濟(jì)總體下行、產(chǎn)能過剩等大環(huán)境影響，流域一些企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不好，購(gòu)買水權(quán)的需求不強(qiáng)，水權(quán)水市場(chǎng)形成的內(nèi)在動(dòng)力不足，水權(quán)交易還不活躍，還沒有真正形成運(yùn)行規(guī)范、秩序良好、經(jīng)濟(jì)效益高的疏勒河流域水權(quán)水市場(chǎng)，在一定程度上影響了水權(quán)制度改革和交易流轉(zhuǎn)，流域水權(quán)交易市場(chǎng)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)培育。

3.3 生態(tài)用水補(bǔ)償機(jī)制尚未建立

多年來，疏勒河管理局通過水利工程每年向玉門市、瓜州縣城市綠化區(qū)、人工湖、風(fēng)沙線、灌區(qū)防風(fēng)林帶等供水4000～6000萬(wàn)m3，向下游敦煌、瓜州、玉門境內(nèi)各自然保護(hù)區(qū)輸送生態(tài)水8000萬(wàn)m3以上。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，流域生態(tài)用水被擠占的情況時(shí)有發(fā)生，加快建立流域生態(tài)用水補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)一步明確生態(tài)用水補(bǔ)償?shù)姆绞?、范圍和?biāo)準(zhǔn)等，為搞好流域生態(tài)補(bǔ)償提供法律依據(jù)已刻不容緩。

3.4 節(jié)水型灌區(qū)建設(shè)需加大投入

在水權(quán)分配中，農(nóng)業(yè)用水依然是流域的用水大戶，占水權(quán)分配水量的近90%，灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水效率低，2017年灌區(qū)農(nóng)田灌溉水利用率僅為56.8%。加大政府對(duì)節(jié)水型灌區(qū)建設(shè)的投入力度，加快推進(jìn)節(jié)水型灌區(qū)建設(shè)步伐，真正建成“總量控制、定額管理、水權(quán)流轉(zhuǎn)、水價(jià)調(diào)節(jié)”的節(jié)水型灌區(qū)，是今后深化和鞏固水權(quán)試點(diǎn)成果的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。

3.5 正常的水費(fèi)價(jià)格機(jī)制尚未形成

流域農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)價(jià)格長(zhǎng)期偏低，與成本水價(jià)相差甚遠(yuǎn)，灌區(qū)工程維修折舊費(fèi)用長(zhǎng)期不能按正常標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提，運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)缺乏，嚴(yán)重影響了水權(quán)試點(diǎn)改革的深入推進(jìn)。

4 全面深化和推廣水權(quán)改革的思考與建議

4.1 緊盯生態(tài)良好，全面推動(dòng)流域生態(tài)文明建設(shè)

繼續(xù)推動(dòng)頒布實(shí)施《甘肅省疏勒河流域水資源管理?xiàng)l例》，保障流域生態(tài)用水的法律地位，為統(tǒng)籌上下游、地表水與地下水管理、流域水量統(tǒng)一調(diào)度管理提供法律依據(jù)。積極推動(dòng)建立流域生態(tài)用水補(bǔ)償機(jī)制，由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)流域生態(tài)林、濕地用水費(fèi)用。建立疏勒河流域省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，發(fā)揮財(cái)政資金在生態(tài)補(bǔ)償中的激勵(lì)引導(dǎo)作用，全面促進(jìn)疏勒河流域生態(tài)文明建設(shè)。

4.2 著眼設(shè)施完善，加快推進(jìn)灌區(qū)節(jié)水建設(shè)步伐

以水權(quán)試點(diǎn)改革為契機(jī)，大力開展節(jié)水型灌區(qū)建設(shè)，加大流域節(jié)水設(shè)施建設(shè)力度，提高工程措施節(jié)水水平。加大政府節(jié)水資金投入力度，建設(shè)節(jié)水型灌區(qū)，大力推廣各類高新節(jié)水技術(shù)，合理調(diào)整種植結(jié)構(gòu)和用水結(jié)構(gòu)，降低畝均用水量和用水總量，最大限度節(jié)約水資源。

4.3 堅(jiān)持惠及民生，積極扶持引導(dǎo)水權(quán)交易流轉(zhuǎn)

堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)水資源基礎(chǔ)配置的調(diào)節(jié)作用，以及價(jià)格杠桿對(duì)節(jié)約用水和水權(quán)交易的推動(dòng)作用，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)及工作企業(yè)節(jié)約用水，廣泛開展水權(quán)交易，解決流域用水矛盾和新增用水需求。

4.4 推進(jìn)管理一流，繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革

努力探索建立充分體現(xiàn)疏勒河流域水資源緊缺狀況，以合理配置水資源、節(jié)約用水、提高用水效率、促進(jìn)水資源可持續(xù)利用為核心的疏勒河流域水價(jià)形成機(jī)制，探索建立決策科學(xué)、調(diào)整靈活、程序合法的水費(fèi)價(jià)格管理體制，推行超定額累進(jìn)加價(jià)制度和“骨干工程水價(jià)+末級(jí)渠系水價(jià)”的農(nóng)業(yè)終端水價(jià)制度，堅(jiān)持在強(qiáng)化供水成本約束、嚴(yán)格供水成本監(jiān)審的基礎(chǔ)上，適時(shí)適度調(diào)整灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)，努力實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水、補(bǔ)償成本、促進(jìn)水利工程良性運(yùn)行和建設(shè)管理一流的現(xiàn)代化灌區(qū)目標(biāo)。

4.5 構(gòu)建流域和諧，切實(shí)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展

當(dāng)前，甘肅省政府正在全面部署全省推開水權(quán)制度改革工作，全國(guó)范圍內(nèi)推開水權(quán)制度改革工作也勢(shì)在必行。應(yīng)進(jìn)一步積極探索建立疏勒河流域水資源用途管制制度，管理好流域水資源，確保用水戶的合法權(quán)益不被侵占；應(yīng)進(jìn)一步正確處理水權(quán)改革中產(chǎn)生的矛盾和問題，建立健全風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，制定預(yù)案，把控風(fēng)險(xiǎn)，確保試點(diǎn)區(qū)域社會(huì)和諧穩(wěn)定；應(yīng)進(jìn)一步深化水權(quán)改革、水價(jià)改革、水利工程管理體制改革等水利綜合改革，實(shí)現(xiàn)水利綜合改革的全面推進(jìn)，為流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供水利保障和支撐，為全省乃至全國(guó)推開水權(quán)制度改革探索和積累來自西北干旱地區(qū)甘肅省疏勒河流域的可借鑒、可復(fù)制推廣的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)。

5 結(jié)語(yǔ)

作為全國(guó)的水權(quán)改革試點(diǎn)之一，甘肅省疏勒河流域的水權(quán)改革試點(diǎn)工作已經(jīng)基本完成，但作為全國(guó)水利事業(yè)改革發(fā)展的重要內(nèi)容之一，水權(quán)制度改革卻還任重而道遠(yuǎn)。目前，甘肅省政府正在總結(jié)推廣疏勒河流域水權(quán)改革試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，全面開展水資源確權(quán)分配改革，以期在全省范圍內(nèi)，建立起一整套水權(quán)水資源分配管理制度體系，以水權(quán)分配制度改革，促進(jìn)加快節(jié)水型社會(huì)建設(shè)步伐，推動(dòng)水資源的合理配置和高效利用，破解日益突出的水資源短缺矛盾和問題。相信，甘肅省疏勒河流域水權(quán)改革試點(diǎn)的實(shí)踐和探索，必將為甘肅省乃至全國(guó)的水權(quán)制度改革提供有益的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。