山東省全面實行河（湖）長制工作進展及建議

劉寧寧，盛 雷，劉志峰

（山東省海河淮河小清河流域水利管理服務中心，山東 濟南 250100）

山東省河湖分屬黃、淮、海三大流域及半島獨流入海水系，共有河流8228條，總長約6.74萬km。常年水面面積0.5km2以上的湖泊11個，水面總面積1188km2。各類水庫共6424座，國家和省級濕地公園191處。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，山東省河湖水系受到一定程度的破壞，部分河道長期斷流，水污染嚴重，水環(huán)境質量下降，生物多樣性減少,生態(tài)功能退化。侵占河道，圍墾湖泊，非法采砂等現(xiàn)象時有發(fā)生，上下游、左右岸搶水、爭水等用水矛盾突出。為貫徹落實好黨中央、國務院決策部署，全面改善山東省河湖現(xiàn)狀，山東省省委辦公廳、省政府辦公廳于2017年3月31日印發(fā)《山東省全面實行河長制工作方案》，要求建立健全河湖管理保護長效機制，進一步加強全省河湖管理保護，推進生態(tài)文明建設，于2017年底在全省范圍內全面實行河長制。2018年4月25日，省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)實施《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，并要求于2018年9月底在全省建立湖長制。距今，山東省全面實行河（湖）長制已有一段時間，山東在從“有名”到“有實”的道路上不斷探索創(chuàng)新，取得了一些成效，但同時也存在著一些問題。

1 山東省河（湖）長制推行現(xiàn)狀

1.1 工作進展

自河（湖）長制工作開展以來，山東省各市、縣（市、區(qū)），鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分別出臺工作方案落實河（湖）長制，并完善了相關制度，明確了長效管理措施、經(jīng)費、工作機構和管理隊伍，明晰了各級地方黨政領導的管理職責，建立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河（湖）長體系。目前全省落實省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長共76199人，各級湖長10087人，基本實現(xiàn)河流湖泊（包含水庫）河（湖）長全覆蓋的既定目標。

為夯實河（湖）長制工作基礎，根據(jù)不同河湖存在的主要問題，對河湖的基本情況進行了摸底排查，并結合實際制定“一河（湖）一策”。目前，全省16個省級重要河流和12個省級重要湖泊（水庫）“一河（湖）一策”方案已全部編制完成，省級和各市級河流“一河一策”方案已經(jīng)印發(fā)實施，各地“一湖一策”方案編制工作正在有序開展。另外，依法劃定河湖管理范圍，進一步做好水域岸線管理工作，14個省級河湖（段）的岸線利用管理規(guī)劃已經(jīng)編制完成，各市、縣（市、區(qū)）河湖岸線利用管理規(guī)劃工作正在穩(wěn)步推進。

為重點解決河湖存在的亂占亂建、亂圍亂堵、亂采亂挖、亂倒亂排等“八亂”問題，2017年8月至12月，在全省開展以集中解決河湖“多年頑疾”為導向的“清河行動”，重點清理整治各類涉河湖違法建筑和違法活動。2018年5月，為鞏固2017年清河行動整治成效，在全省開展“清河行動回頭看”行動，統(tǒng)籌解決一大批涉及河湖的歷史遺留問題，使全省河道管理范圍內違法建筑得到有效清理，違法魚塘及養(yǎng)殖場基本清除，違法采砂取土現(xiàn)象得到有效遏制，大規(guī)模垃圾和渣土及時得以清理，河湖水環(huán)境質量逐步改善。

為提升全省河湖管理的現(xiàn)代化、信息化水平，構建了采用“統(tǒng)一開發(fā)、兩級部署”建設模式的山東省河（湖）長制管理信息系統(tǒng)。系統(tǒng)建設了省市兩級管理平臺，實現(xiàn)了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級的互動互通。系統(tǒng)充分整合生態(tài)環(huán)境水質監(jiān)測、自然資源土地遙感、林業(yè)護林監(jiān)控等多方面信息數(shù)據(jù)，實現(xiàn)了信息共享和深度整合。

為充分發(fā)揮人民群眾對河湖管理保護的參與和監(jiān)督作用，全力營造好社會共治、齊抓共管、共同發(fā)力的良好河湖管理保護氛圍。一方面加大宣傳力度。通過報紙、電臺、電視等媒體的互動、微信、微博、公眾號等互聯(lián)網(wǎng)的思維，加大信息公開力度，讓“河長制”走進千家萬戶。另一方面加強監(jiān)督力度。通過設立24h河湖管理保護監(jiān)督舉報電話、互聯(lián)網(wǎng)問題實時反饋等形式接受群眾監(jiān)督；通過聘用民間河長、義務河長、護河志愿者等方式，帶動社會民間監(jiān)督力量發(fā)揮作用；通過下發(fā)《關于進一步規(guī)范河長制湖長制社會公眾參與工作的通知》等形式，逐步完善社會監(jiān)督體系，形成長效社會監(jiān)督體制機制。

1.2 典型經(jīng)驗

山東省在全國率先以地方標準的形式出臺了《山東省生態(tài)河道評價標準》，并于2018年1月29日正式實施。該《標準》結合山東實際，提出生態(tài)河道的具體評價體系，評價指標共涵蓋河道水文水資源、河道生物狀況、河道環(huán)境狀況、河道社會服務功能、河道管理狀況等5個方面和16項具體指標。2018年5月，《山東省生態(tài)河道評價認定暫行辦法》配套出臺，規(guī)范了生態(tài)河道評價認定程序，為提升全省河道管理水平，優(yōu)化水資源環(huán)境與生態(tài)環(huán)境奠定了重要基礎。另外，在《山東省水資源條例》中納入了河長制工作的相關內容，帶動全省河長制工作進入了法律法規(guī)范疇，為強化河湖管理保護，加大執(zhí)法監(jiān)管力度，提供了重要的法律依據(jù)。

各市也涌現(xiàn)出許多典型經(jīng)驗，如：臨沂市通過政府購買服務的方式專門建立了河長制新聞工作室，加大河長制的宣傳；濰坊市啟動“文化河湖”建設，深入挖掘濰坊市水文化、河湖文化、歷史文化、名人文化、沿河風情文化、農耕文化等因河湖產生、相伴的民俗文化，并通過相關主題的攝影、征文等活動激發(fā)和凝聚群眾關心、支持、參與河湖保護的激情與動力；日照市開展林水大會戰(zhàn)，成立了由市委、市政府主要負責同志任總指揮的林水會戰(zhàn)指揮部，編制林水會戰(zhàn)規(guī)劃和年度規(guī)劃，實行“掛圖作戰(zhàn)”；濟寧市頒布第一部地方性水利法規(guī)《泗河管理保護條例》，明確泗河保護管理實行地方各級人民政府行政首長負責制，全面推行河長制管理模式，同時規(guī)定總河長以及河長和河段長的職責。

2 思考及建議

2.1 理論框架體系的構建

為保障河（湖）長制工作的長效落實，需要構建相應的理論支撐框架。首先是行政管理支撐，這是河（湖）長制能夠順利實施的重要手段。主要指為使河（湖）長制工作穩(wěn)步實施而制定的行政與管理制度，包括監(jiān)督管理機制、部門聯(lián)動機制、行政考核問責機制、巡視整改機制、社會監(jiān)督與公眾參與機制、資金保障機制、生態(tài)補償機制和水域岸線管理保護機制；其次是技術支撐，這是河（湖）長制能夠順利實施的必要手段。主要是指支撐河（湖）長制穩(wěn)步落實的技術手段和技術規(guī)范，涉及水文循環(huán)、水量平衡、水資源可持續(xù)利用、水環(huán)境治理、信息技術等理論指標，包括水資源合理配置、水污染防治、水生態(tài)修復、河湖健康評價、水文水質監(jiān)測、信息系統(tǒng)建設等技術；再次是法律法規(guī)支撐，這是河（湖）長制能夠長效實施的重要保障。主要是指保障河（湖）長制穩(wěn)步落實的政策制度和法律法規(guī)，包括河湖管理方面的法律法規(guī)、水權制度、最嚴格水資源管理制度、水環(huán)境保護方面的法律法規(guī)、生態(tài)環(huán)境用水方面的政策法律制度和水事糾紛處理機制。

2.2 問題及建議

1）河（湖）長制的實施應從“人治”過渡到“法治”。河（湖）長制設立的初衷是由各級黨政主要負責人擔任轄區(qū)內某條河流（或湖泊）的河（湖）長，以此來打破“九龍治水”的困局。無可厚非，這樣的做法確實打破了以往治水的困局，借助黨政領導的統(tǒng)籌協(xié)調能力，使得治水不再單單是某個部門的職責，使得治水工作不再互相推諉扯皮。但這樣的做法又會出現(xiàn)另一個問題，即河（湖）長制的落實情況完全取決于河（湖）長對河湖管理的重視程度。河湖治理的“主觀”因素過重，必然導致河湖管理的程度參差不齊。此外，河（湖）長會隨行政調動不斷變更，從而影響河（湖）長制實施的連續(xù)性和效果，不利于長期有效治水。如何解決好由于干部調動帶來的河（湖）長變更問題，處理好前后河（湖）長交接手續(xù)及責權利問題，解決好工作連貫性問題，是當前河（湖）長制工作不得不考慮的一個問題。另外，河（湖）長制如果只靠行政手段去推行，生命力就會大打折扣。目前，在國家層面，河（湖）長制已正式寫入《中華人民共和國水污染防治法》，各地方也相繼出臺涵蓋河（湖）長制內容的地方性法律法規(guī)，山東省也在《山東省水資源條例》中提及河（湖）長制內容，但這些條款都過于籠統(tǒng)。建議在一些單行法中將條款進一步細化，增加各級河（湖）長職責，并明確政府及各部門的具體責任，完善績效考核和環(huán)保問責等方面條款，使之成為各級黨政負責人擔任河（湖）長的法律依據(jù)。

2）河（湖）長制的實施應從“區(qū)域”過渡到“流域”。現(xiàn)行河（湖）長的設置大部分是一條河（或一個湖泊）一位或多位河（湖）長，這條河（或湖泊）流經(jīng)不同的行政區(qū)域，由不同行政區(qū)域的黨政領導擔任河（湖）段長，即河湖是按照行政區(qū)域分段進行治理的。但每個河湖都有其流域，若河湖是被行政區(qū)域強行分割且按行政區(qū)域進行治理，必然出現(xiàn)雙方河（湖）長責任互相推諉的現(xiàn)象。同時，資金、人才、技術等資源的地區(qū)性差異也必然會導致區(qū)域治理進展不一致，河流上游與下游、干流與支流治理不同步。因此，河湖的治理應從流域的層面全盤考慮，應探索流域綜合治理模式，制定流域綜合治理規(guī)劃。另外，應建立以政府為主導、公平合理、權責統(tǒng)一、可持續(xù)發(fā)展為原則的流域生態(tài)補償機制：一方面，對為了保護生態(tài)環(huán)境而喪失許多發(fā)展機會、付出機會成本的地區(qū)，提供自上而下的財政縱向生態(tài)補償資金，確保區(qū)域環(huán)境基礎設施建設；另一方面，通過排污權交易或提取一定比例排污費，著重解決流域上下游、干支流區(qū)域之間的生態(tài)補償。

3）河（湖）長制的實施應從“政府”過渡到“公眾”。河（湖）長制的核心是由各級黨政主要負責人擔任河（湖）長以確保水資源保護、水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復、執(zhí)法監(jiān)管六大任務順利實施。這看似與公眾參與完全不相關，但如果離開了廣泛的社會公眾參與，其實施效果就會大打折扣。社會監(jiān)督和公眾參與是完善河（湖）長制的關鍵環(huán)節(jié)，山東省各地在這方面也做了大量工作，通過公示牌、舉報電話、APP等方式不斷探索拓寬公眾監(jiān)督渠道，通過聘請民間河長、義務河長、社會監(jiān)督員，組織宣講、志愿者活動等形式積極引導社會力量參與其中。但這種末端參與是遠遠不夠的，公眾的參與還應體現(xiàn)在諸如政策制定、巡河、考核等各個環(huán)節(jié)。同時，隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，建立公開透明的社會公眾參與體系，鼓勵廣大群眾參與到河湖治理中，并將河湖治理、水環(huán)境保護納入宣傳教育體系，是河（湖）長制長期實施的必由之路。另外，應在法律法規(guī)中明確“民間河長”的地位、職責以及其應享有的權力，確保其名正言順地依規(guī)履職，積極參與，勇于負責，使之成為政府河（湖）長在治理水污染過程中的有力幫手。

3 結語

全面推行河（湖）長制是黨中央、國務院為加強河湖管理保護做出的重大決策部署，是一項長期而又艱巨的任務，其成效不是一朝一夕就能顯現(xiàn)的，需要不斷探索與完善，才能真正實現(xiàn)“河長治”。下一步，將不斷探索符合山東實際的河湖治理體系，既管好山東盛水的“盆”，又管好“盆”里的水，為河湖功能的永續(xù)發(fā)展利用提供保障。