聊城市開展小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革探討

宋景朋，丁繼國，王軼真

（聊城市水利局，山東 聊城 252000）

小型農(nóng)田水利設(shè)施是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，為農(nóng)田灌溉、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展，提供了可靠的支持和保障。自2011年起，聊城市已連續(xù)7年實現(xiàn)8個縣（市區(qū)）項目全覆蓋，也是山東省唯一實現(xiàn)該項目連續(xù)7年全覆蓋的市。大力開展農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、確保糧食安全和實現(xiàn)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力抓手。

1 小農(nóng)水重點縣項目確權(quán)和管理現(xiàn)狀

1.1 小農(nóng)水重點縣項目建設(shè)情況

近年來，聊城市水利、發(fā)改、國土和農(nóng)開等部門實施的一系列涉水項目，大力發(fā)展農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。截至2017年底，項目共完成投資17.01億元，共發(fā)展節(jié)水灌溉面積79.98萬hm2，年可節(jié)水8 300萬m3，項目區(qū)內(nèi)村莊和農(nóng)民群眾得到了實惠。

小農(nóng)水重點縣項目的實施，顯著提升了農(nóng)村農(nóng)田水利設(shè)施標準和現(xiàn)代化水平，項目區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施抗御自然災害的能力和保障水平得到了跨越式發(fā)展。

1.2 小農(nóng)水項目產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀

按照當時山東省水利廳的要求，2014年前建設(shè)的小農(nóng)水項目均移交給了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依托水利站成立的用水戶協(xié)會。

自2015年開始，水利部門率先在小農(nóng)水項目中開展了“兩證一書”試點，“兩證”是農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)證和農(nóng)田水利設(shè)施使用權(quán)證，“一書”是農(nóng)田水利設(shè)施管護協(xié)議書。項目完工后，由縣水務(wù)局向工程所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，頒發(fā)《小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)證書》，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向各村頒發(fā)《小型農(nóng)田水利工程使用權(quán)證書》，并和各村簽署《小型農(nóng)田水利工程管護協(xié)議書》，落實工程管護主體和責任。

1.3 小農(nóng)水項目管理運行現(xiàn)狀

1）井灌區(qū)。目前聊城市井灌區(qū)管理分為兩種模式，一種是村集體管理模式，管護人員由村集體指定，負責本村內(nèi)灌溉設(shè)施的日常維修養(yǎng)護和電卡充值；另一種是專業(yè)服務(wù)隊管理模式，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立服務(wù)隊等專業(yè)組織，專業(yè)服務(wù)隊負責井灌區(qū)灌溉設(shè)施的日常維修養(yǎng)護，農(nóng)民持電卡到鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中充值。兩種模式均在基本電費的基礎(chǔ)上加收了服務(wù)費和維修養(yǎng)護費。同時，井灌區(qū)實施了“井長制”管理，即以單井為單位，組成一個灌溉小組，受益農(nóng)戶推選一名小組長，負責確定灌溉順序和射頻卡充值等工作，提高了灌溉效率。

2）泵站灌區(qū)。泵站灌區(qū)根據(jù)灌溉面積的大小，分為兩種管護模式。一種是跨村的泵站，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站或用水戶協(xié)會統(tǒng)一管理，各村派水管員參與管護和收費。一種是不跨村的泵站，由村集體自行管理。泵站灌區(qū)的收費方式一般是根據(jù)各戶灌溉面積按畝收費。

2 農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施確權(quán)改革

2.1 改革目標

進一步下沉和落實農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬，構(gòu)建符合市場經(jīng)濟要求的運行管理機制，確保農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施保值和可持續(xù)運行，保護和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益。

首先在高唐縣2017年小農(nóng)水項目區(qū)開展農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施確權(quán)試點，在產(chǎn)權(quán)確權(quán)和移交村集體后，可采取多種形式進行管護，如村集體組織自行管護、委托農(nóng)民專業(yè)合作組織和服務(wù)組織等，搞活經(jīng)營權(quán)，提高管護效率。在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)，逐步向其他項目區(qū)和全市推廣。

2.2 改革方案

1）確權(quán)登記。參照以下原則確定產(chǎn)權(quán)：國家投資建設(shè)的不跨村的水利設(shè)施，產(chǎn)權(quán)下沉到村集體，跨村的水利設(shè)施，各村共用部分，以共同所有人的形式落實產(chǎn)權(quán)，各村自用部分，分別落實到各村集體；農(nóng)民自建的水利設(shè)施，產(chǎn)權(quán)歸屬農(nóng)民自己；國家和村集體共同投資建設(shè)的，產(chǎn)權(quán)落實到村集體。在明晰工程產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，在水利部門的指導下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責對轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施進行登記造冊，向工程產(chǎn)權(quán)所有者核發(fā)《農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)證書》，并建立農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施臺賬。

2）運營方式。對落實產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施，堅持市場化導向，兼顧村集體、農(nóng)民和市場主體三方利益，通過承包、托管等方式，大力發(fā)展公司化、專業(yè)化管理，村集體管理能力較強的，也可以采取村集體經(jīng)濟組織自主運營方式。村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)所有者，與運營主體簽署管理協(xié)議。協(xié)議載明雙方職責、運營經(jīng)費，運營管護范圍，管護費用收取、安全責任和違約責任等條款。可以在不增加農(nóng)民負擔的基礎(chǔ)上，設(shè)置合理收益。通過農(nóng)村水利設(shè)施的專業(yè)化運營，可以解放農(nóng)村勞動力，提高水利設(shè)施管理的專業(yè)化程度，更好的維護農(nóng)村水利設(shè)施，實現(xiàn)資產(chǎn)保值和可持續(xù)運行。

3）充分發(fā)揮各方職能?？h級水利部門做好服務(wù)和指導工作，推進小型農(nóng)田水利項目確權(quán)工作順利開展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站作為基層水利服務(wù)機構(gòu)，要做好農(nóng)村水利設(shè)施管護的技術(shù)服務(wù)工作。加強對村集體管理人員的培訓，增強主人翁意識，提高管護水平，在保障管護到位的基礎(chǔ)上進一步降低管理成本，保障水利設(shè)施良性運行。村集體要嚴格實行民主理財，保障村集體成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)和決策權(quán)?；鶎狱h組織要充分發(fā)揮領(lǐng)導作用，協(xié)調(diào)發(fā)揮村黨支部，村民委員會和村集體經(jīng)濟組織的職能，探索新型管理結(jié)構(gòu)，增強基層戰(zhàn)斗力，確保農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施長久良性運行。

3 存在的主要問題及原因分析

3.1 建設(shè)單位不同，產(chǎn)權(quán)歸屬形式多樣

小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)主體有國土、發(fā)改、農(nóng)業(yè)開發(fā)、水利等多個部門，產(chǎn)權(quán)移交有交由政府的、也有交由協(xié)會、也有交由村集體的，沒有統(tǒng)一的模式。

3.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利基層人員技術(shù)力量薄弱

按照基層水利建設(shè)的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站按人頭配備了相關(guān)人員，但基層水管員存在年齡較大，學歷水平較低，職責范圍不清，工作積極性不高等問題。后續(xù)教育培訓效果一般，在社會科技迅速發(fā)展的今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層需要充實一批水利專業(yè)技術(shù)人員，推動農(nóng)田水利現(xiàn)代化建設(shè)。

3.3 農(nóng)民用水戶協(xié)會管理運行困難

聊城市農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營分散，農(nóng)民用水協(xié)會難以由用水戶通過一系列的協(xié)會規(guī)章產(chǎn)生，協(xié)會沒有較好的收益，很難吸引能力強、會管理的能人參與；農(nóng)田水利工程項目多方投資，重建輕管的情況依然突出，運行管理缺少資金支持。有些縣級民政部門按照《山東省行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤實施方案》等政策文件把鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民用水者協(xié)會列入清理范圍，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民用水者協(xié)會被動注銷。

3.4 農(nóng)民群眾參與積極性不高

農(nóng)戶實行一家一戶分散的小生產(chǎn)模式，給農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)和維護帶來了弊端。一是農(nóng)民經(jīng)營土地面積小，很多人都外出打工，改善農(nóng)田水利設(shè)施條件的決心不大，能力有限。二是農(nóng)民的組織化程度低。做農(nóng)民的思想工作難度大，很少有組織或個人能把農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民出資共同改善水利設(shè)施。

4 解決對策和建議

4.1 整合農(nóng)田水利建設(shè)項目

近年來，隨著國家對農(nóng)村工作的重視，除水利部門外，發(fā)改、國土、農(nóng)業(yè)等部門涉水項目也含有農(nóng)田水利工程建設(shè)。2018年3月，國家機構(gòu)改革方案提出，將農(nóng)業(yè)部的職責以及國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國土資源部、水利部的有關(guān)農(nóng)業(yè)投資項目管理職責整合，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。下一步將為同步開展小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革提供便利條件。

4.2 加強基層水利人才培養(yǎng)

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利基層組織技術(shù)力量薄弱的問題，一是通過人員的更新，多吸收水利專業(yè)人員進入水利站所；二是通過統(tǒng)一的人員技術(shù)培訓，提高原有的人員技術(shù)水平，強化培訓學習。通過舉辦水管員培訓班，整合水管員工作知識要點，印發(fā)水管員培訓教材，邀請水利專家進行授課，提升新選聘的水管員業(yè)務(wù)水平。

4.3 加大對農(nóng)民用水合作組織的扶持力度

1）積極探索公司化管理模式，按照有利于高效管理的原則，對項目工程提供維修、灌溉、收費等有償社會化服務(wù)，推動農(nóng)田水利設(shè)施管理公司化發(fā)展。

2）通過對農(nóng)民用水合作組織的調(diào)查摸底，了解其在實際運作中的困難，制定相應(yīng)扶持措施。通過多種媒體進行宣傳，吸引更多的能人參與到農(nóng)民用水合作組織中，鼓勵引導群眾自發(fā)自主的管理。

4.4 做好群眾引導工作

1）要加強宣傳引導力度，明確“誰受益、誰負擔、誰管理”的原則，增強群眾的主人翁意識，讓群眾認識到受益的主體是自己，田間水利工程的投入就如同農(nóng)藥化肥一樣也是必須的生產(chǎn)成本之一，投入的主體也應(yīng)當是群眾自己，政府給予適當扶持，“民辦公助”。讓群眾認識到這些，積極的投資投勞，來改善自身的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

2）加快土地流轉(zhuǎn)，鼓勵以農(nóng)民用水合作組織或種植大戶為名義申請項目，上級有關(guān)部門可采取以獎代補、先干后補等方式給予補助，要將工程由給我建變成我要建，工程建成投入后的管理才能由要我管變成我要管，真正做到所建工程就是老百姓期盼工程，切實發(fā)揮作用。