我國儲備水權(quán)的作用與配置模式

洪昌紅，黃本勝，邱 靜，蘆妍婷，黃鋒華

(1.廣東省水利水電科學(xué)研究院, 廣東 廣州 510610; 2.廣東省水動力學(xué)應(yīng)用研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣東 廣州 510610；3.河口水利技術(shù)國家地方聯(lián)合工程實(shí)驗(yàn)室, 廣東 廣州 510610)

在我國實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的背景下，通過控制用水總量和提高水資源利用率節(jié)約水資源，以及通過盤活用水權(quán)指標(biāo)建立水資源儲備機(jī)制來協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)未來的發(fā)展用水需求，是我國眾多地方政府基于水資源利用形勢的戰(zhàn)略考量，符合我國當(dāng)前及未來對水資源開發(fā)利用和管理的時代要求。同時，在我國探索建立水權(quán)制度的前提下，水的資源價值將會不斷提升，在水資源緊缺的區(qū)域，傳統(tǒng)的水資源無償分配的模式已經(jīng)逐漸難以適應(yīng)最嚴(yán)格水資源管理制度和正在建立的水權(quán)制度[1-2]。水資源的有償配置是水資源分配模式的重要改革，也是體現(xiàn)水資源價值和改變傳統(tǒng)用水理念的重要途徑，作為戰(zhàn)略儲備的水資源有償和競爭性配置將是我國各級政府解決未來新增用水需求探索的新方向。然而，目前國家在是否應(yīng)該預(yù)留水權(quán)的問題上存在著分歧[3]，尤其是對儲備水權(quán)的建立渠道和分配模式的研究較少。本文結(jié)合廣東省儲備水權(quán)競爭性配置研究與實(shí)踐，對政府儲備定義、作用、來源和配置模式等進(jìn)行系統(tǒng)梳理和探索研究。

1 儲備水權(quán)的定義

在探討初始水權(quán)分配原則的過程中，很多學(xué)者提出了政府預(yù)留水量原則。王浩等[3]認(rèn)為，考慮到維護(hù)代際公平、平衡調(diào)節(jié)手段、應(yīng)急戰(zhàn)略儲備、促進(jìn)節(jié)約用水等因素，國家在對水權(quán)進(jìn)行初始分配時應(yīng)預(yù)留儲備一定水權(quán)。范可旭等[4]在研究長江流域初始水權(quán)分配時,提出政府預(yù)留一部分用水權(quán)的原則。石玉波[5]認(rèn)為不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度存在差異，需水發(fā)生的時段也有所不同，人口增長和異地遷移會產(chǎn)生新的水資源基本需求，水資源配置要適當(dāng)留有余地,中央政府應(yīng)保留這部分預(yù)留資源的水權(quán)，以滿足經(jīng)濟(jì)社會后續(xù)發(fā)展的需求。周曄等[5]從政府預(yù)留水量的動因和意義出發(fā)，認(rèn)為政府預(yù)留儲備是水權(quán)的一種物質(zhì)表現(xiàn)形式，也是水權(quán)的一種載體，它是指在初始水權(quán)分配時，為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的不可預(yù)見因素和各種緊急情況下水資源的非常規(guī)需求而由政府予以控制的水權(quán)。

雖然部分學(xué)者在討論初始水權(quán)分配時，提出了預(yù)留儲備水權(quán)的原則和提議，部分省市在水權(quán)分配時也考慮了預(yù)留一部水量指標(biāo)作為區(qū)域后續(xù)發(fā)展的儲備水權(quán)，但是以上原則和概念基本是基于初始水權(quán)分配時以政府預(yù)留的形式為依托，仍是基于行政配置手段。隨著我國在資源市場化配置領(lǐng)域的深化改革，水權(quán)試點(diǎn)改革在全國7個省市已經(jīng)展開，市場在資源配置中的作用愈發(fā)明顯，儲備水權(quán)的作用及來源也隨之發(fā)生變化，除了通過初始水權(quán)分配時的行政預(yù)留以外，還可以通過水資源再配置時的合法回收和市場回購等途徑豐富儲備水權(quán)[7]。因此，筆者認(rèn)為，儲備水權(quán)是指為了保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展以及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和水市場調(diào)控，通過初始水權(quán)分配時預(yù)留、政府回收以及市場回購等途徑獲得的儲備水資源使用權(quán)，政府儲備水權(quán)與區(qū)域水權(quán)處于同一層面，是完整的初始水權(quán)體系的重要組成部分。

2 儲備水權(quán)的作用與特征

隨著我國水權(quán)制度的逐漸完善以及水市場的不斷培育，市場在水資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的經(jīng)濟(jì)體制改革核心問題已經(jīng)明確，在此背景下，儲備水權(quán)的作用已由傳統(tǒng)的保障社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需求，逐漸發(fā)展到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和水市場調(diào)節(jié)等。

2.1 保障未來發(fā)展的需求

在我國實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度和推行水權(quán)交易的背景下，控制用水總量和利用市場手段盤活用水指標(biāo)是平衡區(qū)域水資源開發(fā)利用和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，因此，在用水總量控制的前提下如何保障社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展對水資源的需求是儲備水權(quán)作用的重要體現(xiàn)。當(dāng)一個地區(qū)有重大戰(zhàn)略布局或調(diào)整(如國家級新區(qū)或工業(yè)園區(qū)建設(shè))時，或者有重大用水項(xiàng)目新建時，由于這些戰(zhàn)略布局、調(diào)整和工程建設(shè)往往具有較長的規(guī)劃和建設(shè)周期，政府在水權(quán)分配時需要考慮這些規(guī)劃工程建設(shè)的用水權(quán)。若政府未建立水權(quán)儲備機(jī)制，當(dāng)水權(quán)完全分配之后，政府若通過調(diào)整現(xiàn)狀用水模式，或臨時從市場購買大量水權(quán)用于重大項(xiàng)目用水，極易激發(fā)現(xiàn)有用水戶間的矛盾，或抬高水權(quán)市場價格，不利于維持區(qū)域的用水格局平衡。若政府在規(guī)劃或者建設(shè)重大工程之前，建立水權(quán)儲備機(jī)制，可以有效保障區(qū)域未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用水權(quán)，也可以有效保障重大戰(zhàn)略調(diào)整和重大工程建設(shè)的用水需求。

2.2 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對水資源利用總量變化具有較大影響，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)會帶動用水量、用水結(jié)構(gòu)、用水效率和效益的變化[8-9]。反之，水資源的合理配置也可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，尤其是通過設(shè)置用水效率準(zhǔn)入條件等方式為區(qū)域內(nèi)的用水戶配置水權(quán)，可以合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入和遷移，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級與優(yōu)化。通過建立政府儲備水權(quán)機(jī)制，采用競爭性有償配置等方式，明晰儲備水權(quán)配置的競爭性條件，可以向符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策且用水效率達(dá)到行業(yè)領(lǐng)域領(lǐng)先水平的項(xiàng)目傾斜，禁止或限制向高耗水、高污染、低產(chǎn)值的行業(yè)或項(xiàng)目配置儲備水權(quán)。因此，通過建立儲備水權(quán)機(jī)制，可以有效控制有限的水權(quán)指標(biāo)配置方向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級改造，淘汰落后的產(chǎn)能，提高用水效率。

2.3 調(diào)節(jié)水市場

通過水市場來配置水資源是一種高效的水資源配置方式，但由于受水市場外部性、水資源公共產(chǎn)品屬性以及傳統(tǒng)文化和地方習(xí)俗等多重因素的影響，水市場在運(yùn)行過程中會出現(xiàn)市場失靈的現(xiàn)象[10]。水市場失靈的原因主要是水市場存在外部性、市場本身存在壟斷性風(fēng)險、水市場存在信息不完全及高昂的交易費(fèi)用、水資源具有公共產(chǎn)品屬性以及傳統(tǒng)文化和習(xí)俗影響等，而且水資源的這些特殊性和復(fù)雜性使水市場失靈的可能性比一般的商品市場更大。政府為防止市場的過度動蕩，可加強(qiáng)對水資源和水市場的宏觀管理，并通過動用政府儲備水權(quán)來平抑、干預(yù)和調(diào)節(jié)水市場的供需關(guān)系。通過動用政府儲備水權(quán)，可以改變水資源的供求關(guān)系，影響市場價格，使價格保持在一個相對穩(wěn)定的水平?？梢姡畠渌畽?quán)是再生產(chǎn)不斷進(jìn)行的條件，是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的保障。

3 儲備水權(quán)的來源

根據(jù)我國水權(quán)制度建設(shè)的實(shí)踐和需求，目前政府儲備水權(quán)的來源主要可以分為政府預(yù)留、市場回購以及社會回收等3個途徑。

3.1 政府預(yù)留

政府在水權(quán)初始分配時預(yù)留一部分用水指標(biāo)是儲備水權(quán)獲取的最原始途徑。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著我國第二次水資源綜合規(guī)劃的開展、最嚴(yán)格水資源管理制度用水總量控制指標(biāo)的分配，以及國家2014年以來開展的水權(quán)試點(diǎn)工作，我國許多流域或區(qū)域陸續(xù)開展了初始水權(quán)分配工作，部分省市相繼開展了初始水權(quán)確權(quán)登記工作。在初始水權(quán)分配的過程中，眾多流域和區(qū)域政府基于對未來發(fā)展需求、非常規(guī)狀態(tài)下的應(yīng)急需求和倒逼社會節(jié)水等因素的考慮，探索性地預(yù)留了政府儲備水權(quán)，以保障后續(xù)發(fā)展和應(yīng)急所需。同時，除了流域和省級人民政府在初始水權(quán)分配時考慮了儲備水權(quán)以外，我國眾多地市級人民政府在分配所轄縣(區(qū))級區(qū)域初始水權(quán)時，也考慮了政府儲備水權(quán)。實(shí)踐表明，通過政府預(yù)留的手段建立水權(quán)儲備機(jī)制，不僅為保障各區(qū)域可持續(xù)發(fā)展起到了重要作用，而且也很大程度上倒逼了社會用水理念和用水方式轉(zhuǎn)變，從而促進(jìn)社會節(jié)水和用水效率提高。由此可知，政府儲備水權(quán)是我國各級政府和水資源管理機(jī)構(gòu)采用的常規(guī)手段， “十二五”期間的實(shí)踐也表明這是符合我國當(dāng)前水資源管理的有效模式，具有很強(qiáng)的可行性和可操作性。

3.2 市場回購

除了政府預(yù)留以外，政府或者水權(quán)交易機(jī)構(gòu)等可通過市場平臺購買用水戶或區(qū)域政府采取節(jié)水措施節(jié)約出來的水權(quán)，并納入政府儲備水權(quán)范疇，進(jìn)行二次再分配或者出售?！端畽?quán)交易管理暫行辦法》第十九條明確提出：縣級以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門、單位，可以通過政府投資節(jié)水形式回購取水權(quán)，也可以回購取水單位和個人投資節(jié)約的取水權(quán)?；刭彽娜∷畽?quán)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保證生活用水和生態(tài)用水；尚有余量的，可以通過市場競爭方式進(jìn)行配置。這意味著建立和推廣水權(quán)回購機(jī)制是我國水權(quán)制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一，水權(quán)市場回購也是各級政府儲備水權(quán)補(bǔ)充的重要來源之一。在目前我國水市場培育的初級階段，政府或者第三方機(jī)構(gòu)通過市場手段回購水權(quán)進(jìn)行有償出讓，是培育水市場的重要手段，是市場在水資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的重要體現(xiàn)；同時，儲備水權(quán)市場回購可以讓用水戶在節(jié)水中得到更多實(shí)惠，從而提高用水單位和區(qū)域政府節(jié)水的積極性和能動性[11]，實(shí)現(xiàn)從“要我節(jié)水”向“我要節(jié)水”轉(zhuǎn)變。

3.3 政府回收

政府回收水權(quán)也是儲備水權(quán)補(bǔ)充的重要來源之一。政府回收水權(quán)的途徑有多種，其中最主要方式有兩種，一是將已分配至用水戶“占而不用”的社會閑散用水指標(biāo)回收，二是政府通過投資節(jié)水改造等工程措施將節(jié)余的用水指標(biāo)回收。政府投資節(jié)水改造工程來回收水權(quán)還可以通過多種投融資模式，實(shí)現(xiàn)節(jié)約水權(quán)的比例分成，其中政府出資部分節(jié)約所得的水權(quán)可以直接回收，而社會資本參與的分成部分，政府可以考慮通過市場回購的形式納入政府儲備水權(quán)，也可以通過市場交易的形式進(jìn)行水權(quán)交易，進(jìn)而調(diào)動社會資本投入節(jié)水改造工程的積極性，從而提高全社會用水效率，促進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。

4 儲備水權(quán)配置模式

根據(jù)儲備水權(quán)的獲取途徑，水權(quán)再配置具有無償、有償或者無償和有償相結(jié)合3種模式。此外，根據(jù)儲備水權(quán)的特點(diǎn)和用途，水權(quán)配置時需要考慮儲備資源的稀缺性和戰(zhàn)略性，考慮用水需求、用水效率、用水效益、退水產(chǎn)污等因素，因此，儲備水權(quán)的配置具有一定的競爭性和啟用條件。

4.1 無償配置模式

無償配置模式與傳統(tǒng)的水權(quán)配置模式類似，主要是政府通過行政手段將儲備的水權(quán)無償分配給有需求的用水戶(包括下一級區(qū)域政府)，但其配置的條件應(yīng)該更為苛刻，需要在特定條件下才啟用儲備水權(quán)。對于政府預(yù)留形式獲得的儲備水權(quán)，可以通過無償?shù)哪Ｊ竭M(jìn)行再配置，而對于政府回收社會閑置水權(quán)納入儲備范疇的水權(quán)，也可以考慮采用無償分配的模式進(jìn)行再配置。儲備水權(quán)無償配置的對象應(yīng)該優(yōu)先考慮社會環(huán)境效益較高的重大民生工程或者對促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級具有突出作用的項(xiàng)目，以保障儲備水權(quán)發(fā)揮保障社會可持續(xù)發(fā)展和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用；同時，需要考慮社會弱勢群體(包括經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)和政府扶持產(chǎn)業(yè))對儲備水權(quán)的需求[12]。

4.2 有償配置模式

儲備水權(quán)的有償配置模式是對我國水權(quán)無償配置模式的一種改革與創(chuàng)新，也是政府培育和調(diào)節(jié)水市場的重要手段，在我國水市場發(fā)育的初期可以發(fā)揮積極的作用，并可以通過市場手段倒逼用水戶節(jié)水，提高用水效率，促進(jìn)節(jié)水型社會的建設(shè)。根據(jù)市場原則，對于政府從市場回購的儲備水權(quán)，可以通過有償配置的模式進(jìn)行再配置，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。對于政府通過投資節(jié)水工程回收而納入儲備范疇的水權(quán)，也可以根據(jù)“誰出資、誰受益”的原則，探索以有償配置的模式進(jìn)行再配置。政府儲備水權(quán)有償配置的核心要素是水權(quán)價格的制定[13]，水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格應(yīng)該不低于市場回收成本或節(jié)水改造工程投資成本以及其他中間環(huán)節(jié)產(chǎn)生的費(fèi)用。儲備水權(quán)有償配置的對象應(yīng)該以重大工業(yè)項(xiàng)目或者區(qū)域政府建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目為主，以保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展對水資源的合理需求。

此外，政府可以根據(jù)儲備水權(quán)建立的資金成本，實(shí)現(xiàn)無償和有償相結(jié)合的模式進(jìn)行再配置。

4.3 競爭性配置模式

儲備水權(quán)作為一種戰(zhàn)略性發(fā)展用水的配置方式，需要打破傳統(tǒng)的水資源配置模式，儲備水權(quán)的啟用需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、水資源優(yōu)化配置以及水環(huán)境承載力改善等多方面的需求，因此，儲備水權(quán)有償配置具有一定的競爭性，應(yīng)該以用水總量控制、用水效率控制和水污染控制為導(dǎo)向，對受水區(qū)或用水戶的用水水平和用水需求提出更為嚴(yán)格的要求，即受水區(qū)需要滿足一定的門檻條件。政府配置儲備水權(quán)時，除了考慮價格因素以外，還需要綜合考慮產(chǎn)業(yè)政策、用水水平和水資源保護(hù)等因素，確定最具競爭力的一方或若干方獲取政府儲備水權(quán)，以促進(jìn)整個轄區(qū)內(nèi)水資源的高效配置、保護(hù)和促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，以保障有限的資源發(fā)揮最佳的作用和能效[7]。對于采取無償配置模式再配置的儲備水權(quán)，需要重點(diǎn)對項(xiàng)目需水的合理性以及產(chǎn)生的社會環(huán)境效益設(shè)置競爭性條件；對于采取有償配置模式進(jìn)行再配置的儲備水權(quán)，需要重點(diǎn)對項(xiàng)目需水的合理性以及用水效率設(shè)置競爭性條件，從而提高社會整體的用水效率。

5 展 望

儲備水權(quán)機(jī)制在保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和培育水市場等方面均起到了重要作用。目前，我國已有多個省市(自治區(qū))正在探索建立水權(quán)儲備制度，內(nèi)蒙古自治區(qū)和河南省均成立了水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心，廣東省也在水權(quán)試點(diǎn)過程中積極探索建立水權(quán)儲備機(jī)制[6]。但由于受到水資源公共屬性和傳統(tǒng)配置模式的影響，且水權(quán)交易在我國尚處于探索階段，儲備水權(quán)有償配置仍面臨一系列的技術(shù)障礙，如儲備水權(quán)量如何配置、主客體如何界定、期限如何確定、價格如何制定、權(quán)責(zé)如何保障、資金如何監(jiān)管、動態(tài)調(diào)控機(jī)制如何建立、基于弱勢群體申請的公平性如何保障等，均需要進(jìn)行深入研究。