水資源國家所有權的實現路徑及推進對策

劉定湘，羅 琳，嚴婷婷

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

2018年出臺的國務院機構改革方案對國務院組成部門進行大幅度調整，成立自然資源部，由其統(tǒng)一行使自然資源所有權者職責，這意味著對自然資源國家所有權的實現進行了調整。水是生存之本、文明之源、生態(tài)之基，保障生活用水、生產用水、生態(tài)用水，關系到人民群眾幸福安康和經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。但實踐中，一些地方在行使水資源國家所有權時，沒有充分認識到水資源國家所有權的雙重屬性，簡單地將水行政管理權的行使等同于水資源國家所有權的實現，使水資源資產的公益性與經營性價值沒有得到完全體現。在深入推進資源管理體制改革，以及日益重視自然資源資產管理的時代背景下，正確認識水資源國家所有權的性質，合理界定水資源國家所有權與行政管理權的界限，明晰水資源國家所有權的實現路徑及對策，對有效實現水資源的公益性與經濟性價值具有重要意義。

1 研究綜述

水資源所有權歸屬于國家，這已為《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國物權法》(以下分別簡稱《憲法》《水法》《物權法》)等法律所確認，理論界對此也無爭議，相關研究主要圍繞水資源國家所有權的性質及行使主體展開。

a. 水資源國家所有權性質的研究。這方面的研究較多，概括起來主要有3種觀點。公權說認為，水資源國家所有權的規(guī)定主要在憲法和水資源的相關單行法律中，其公權屬性更為突出，應當矯正我國《物權法》對水資源國家所有權不恰當的私權定位，實現其公共所有權的回歸，特別是要強調水資源國家所有權的全民性和國家責任[1]。私權說認為，所有權之主體不論是國家，還是集體，抑或個人，所有權均是民法上的所有權，屬于私權[2]。公權與私權兼有說認為，《憲法》規(guī)定的國家所有權是一項公權利，是我國社會主義基本經濟制度在憲法上的體現，與私權沒有直接關聯，所有權的行使和保護還需相關的部門法規(guī)來加以規(guī)范，這里不僅需要私法，也需要公法，自然資源國家所有權具有雙重屬性[3]。

b. 水資源國家所有權行使主體的研究。國家作為水資源所有權的主體，并不能直接行使所有權的權利(力)，需要有關機關代為行使。為此，一些學者從不同角度展開討論。林彥[4]認為，全國人民代表大會是名義上的水資源國家所有權代表者，國務院代表國家行使水資源國家所有權，地方政府可以通過國務院的授權獲得水資源的實質管理權。李俊然[5]認為，若想有效實現水資源國家所有權，必須嚴格區(qū)分水資源的國家所有者和管理者角色，明確政府、部門、企業(yè)以及個人在水資源開發(fā)利用中的權利(力)與義務。項波等[6-7]認為，基于水資源的公共物品屬性，水資源所有權的行使要以首先滿足公共利益為原則，同時強化有關法律對水資源所有權的救濟。

總體看，學術界對于水資源國家所有權的性質討論比較多，且更多從自然資源國家所有權研究角度切入。對于水資源國家有所有權實現的研究，主要圍繞行使主體及行使原則等方面展開分析，而對水資源國家所有權實現的具體路徑的研究還較少。

2 水資源國家所有權的法律地位

《憲法》第9條規(guī)定，礦藏、水流、森林等自然資源屬于國家所有，即全民所有。我國作為社會主義國家，《憲法》規(guī)定自然資源為國家所有，當時主要考慮了社會主義立法傳統(tǒng)。時至今天，《憲法》規(guī)定水資源為國家所有，更多考量的是利于我國水資源管轄及管理，同時兼顧社會主義國家政治制度需要。在歷史上，自然資源國家所有有諸多正當性的基礎，如君主制度、國家主權等。目前，國家所有權的正當性主要在于國家是為全體公民的利益而管理自然資源[8]，由此產生了“水資源國家所有即全民所有”的憲法規(guī)定。可以說，水資源在憲法上采取國家所有權形式，是其所負載公共利益及國家所代表利益的全民性所決定的[9]。但需要說明的是，《憲法》上水資源國家所有的“國家”更具主權意義，憲法上國家所有權的主體名為主權國家，實為全體人民；憲法上的水資源國家所有更強調基本經濟制度屬性，而非具體的權利(力)義務關系。

從法律位階角度看，《憲法》是我國根本大法，落實《憲法》關于水資源國家所有的要求，需要相關下位法律進一步細化有關制度。據此，2002年修訂實施的《水法》第3條規(guī)定，水資源屬于國家所有，農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸該農村集體經濟組織使用。在此基礎上，《水法》等涉水法律法規(guī)還規(guī)定了一系列水資源管理與保護制度，為各級人民政府以及相關部門實施行政權管理水資源提供了制度依據。2007年頒布的《物權法》第46條、第123條規(guī)定，水屬于國家所有，依法取得的取水權受法律保護?！段餀喾ā纷鳛槊穹ǖ闹匾M成部分，將取水權界定為用益物權，一方面實現了《憲法》上水資源國家所有權到民法上水資源國家所有權的轉化，實現水資源所有權與使用權的分離；另一方面也是對取水權具有私權屬性的一種制度定位。

從上述規(guī)定可以看出，《憲法》上的國家所有權是社會主義基本經濟制度在憲法上的體現。依據《憲法》，國家取得了水資源所有權的主體資格，但是僅有這種資格還遠遠不夠，水資源所有權的行使需要相關法律加以規(guī)范。如果否定包括水資源在內的自然資源國家所有權的民事私權屬性，將其劃歸憲法上的或其他法上的權力甚至法外空間，民法規(guī)則上的運行機制、救濟制度就沒有適用余地，更不利于有效規(guī)范涉水法律關系[10]。因此，在法律規(guī)則邏輯上，憲法規(guī)定的國家所有權只是社會經濟制度，而不是一種所有權形式，全民所有只是表明了國家所有的本質，不能將其理解為法權概念[11-13]，憲法上的自然資源國家所有權需要眾多下位法來具體落實，只有這樣，水資源國家所有權的法權意義才能落地生根。

3 水資源國家所有權的實現路徑

水資源國家所有權具有公權與私權雙重屬性，決定水資源國家所有權的行使也要區(qū)分不同情形對待。同時，在市場經濟條件下，要使水資源國家所有權在經濟上真正實現其價值，必須實現水資源國家所有權與使用權的分離。

在公法上，《憲法》規(guī)定的國家所有權既象征國家主權，也體現國家基本經濟制度。在涉及與水資源有關的外交關系時，《憲法》上水資源國家所有權體現國家的主權屬性，國家可以據此開展水外交，要求我國水資源免受任何國家、國際組織或者域外個人的破壞、侵占、污染等。在對內管轄上，《憲法》等規(guī)定的水資源歸國家所有更多體現基本經濟制度的特性，即我國水資源實行國家所有制。國家在行使水資源所有權時，通過向所有處于疆土范圍內的人發(fā)布決定或命令，履行保障涉水公共利益的職責。在這一過程中，國家履職管理的是水資源公益性資產，不能為自身謀取“私利”，其目標是實現涉水公共服務均等化。此時，水資源行政管理權是實現水資源國家所有權的重要手段。在私法上，國家作為水資源所有權主體，享有水資源所有權的占有、使用、收益、處分4項權能，其實現方式包括行政、經濟、技術等多種手段和措施。

a. 占有權能的實現。占有通常是指占有人對不動產或者動產的實際控制，包括有權占有和無權占有兩種方式。國家作為水資源所有權主體，依據《水法》《物權法》等取得水資源所有權主體資格，屬于有權占有。但是，國家作為一個虛擬的民事主體，并不能直接占有水資源，其實際占有者原則上應是國家委托行使水資源所有權的全體人民，具體可以分為兩種類型：①對于按照法律規(guī)定無須申請取水許可即可使用的水資源，通常按照遵循事實的原則，先占先得，但不能違反法律規(guī)定和公共利益；②對于通過取水許可獲得的水資源，取水權人(包括自然人和法人)在實施取水行為后即為該部分水資源的直接占有者，并行使相應的使用權和收益權。需要注意的是，基于自然規(guī)律，水資源具有流動性、循環(huán)性等屬性，即使是水資源實際占有人也不能追求對水資源的完全、絕對控制。

b. 使用權能的實現。國家并不直接使用水資源，其使用權能的實現有3條路徑：①水資源配置。國家依照《水法》等實施水資源配置，促進流域、區(qū)域水資源最優(yōu)化利用。如我國正在組織開展的53條重要江河水量分配，以及各省(市、區(qū))在本行政區(qū)域內實施水量分配的行為，都是國家在行政區(qū)域間實現水資源高效利用的一個重要體現。②取水許可。水行政主管部門根據申請人的申請實施取水許可，實現水資源所有權與使用權的分離，申請人獲得取水權，享有水資源的使用權能，并受《物權法》《水法》等保護。③水權交易[14-16]。各流域和區(qū)域基于水資源配置獲得的用水指標或者申請人基于取水許可獲得的取水權，通過市場機制實現水資源使用權在流域間、地區(qū)間、行業(yè)間、用水戶間流轉，進一步提升水資源利用效率。2016年，中國水權交易所正式成立并投入運營，對于促進水權流轉、充分發(fā)揮市場在水資源配置中的作用具有重要意義。

c. 收益權能的實現。主要有兩個實施路徑：①征收水資源費(稅)。在征收水資源費(稅)過程中，國家讓渡水資源使用權獲得水資源費(稅)，取水權人繳納水資源費(稅)并獲得取水權。根據《取水許可和水資源費征收管理條例》，取水單位或者個人實施取水行為，應當依法向國家繳納水資源費。2016年，財政部、稅務總局、水利部聯合印發(fā)《水資源稅改革試點暫行辦法》，決定在河北省開始水資源費改稅試點。2017年11月，財政部又發(fā)布《擴大水資源稅改革試點實施辦法》，自2017年12月起，水資源稅改革試點擴大到北京、天津、山西等9省(區(qū)、市)。水資源稅改革涉及水利、地稅、財政、農業(yè)、電力等多個部門職能，需要對各部門原有的業(yè)務模式和管理路徑進行全面整合，同時需要針對非農納稅人、農業(yè)納稅人等不同管理對象提出可操作性的水資源稅適應性管理模式。②開展供水經營。國家委托供水企業(yè)、水管單位等國有企事業(yè)單位實施水資源經營活動，通過收取水費取得相應收益。

d. 處分權能的實現。水資源國家所有權的處分權包括法律上和事實上的處分。在法律上，規(guī)定水資源歸國家所有的《憲法》決定了除國家之外的其他民事主體不能取得水資源所有權主體地位，因此，在法律上水資源所有權不能轉讓，但是基于水資源所有權派生出來的使用權可以轉讓。事實上，國家是全體人民的代表，全體人民作為委托人本身對無須經許可的水資源的使用消費即是水資源事實上的一種處分。另外，按照民法等規(guī)定，所有權人對己所有之物可通過拋棄等方式進行處分。水資源是基礎性、戰(zhàn)略性的自然資源，對國家經濟社會發(fā)展具有重要作用，若國家對水資源實施“人為”拋棄，就意味著國有資產的流失，因此，國家原則上不能拋棄水資源，但對于不能再加以利用的水資源或者不再具有資產價值的水資源，國家可以采取適當方式予以拋棄。

4 水資源國家所有權實現的推進對策

為確保水資源國家所有權各項權能的充分實現，要堅持政府與市場兩手發(fā)力，促進水資源所有權與使用權的有效分離，最大限度實現水資源的公益性與經濟性價值。

4.1 厘清水資源行政管理權與國家所有權的邊界

水資源行政管理權強調涉水行政機關綜合運用多種手段，組織各種社會力量開發(fā)利用水資源，協(xié)調經濟社會發(fā)展與水資源開發(fā)利用之間的關系。水資源行政管理權注重行政管理機關對相對人的管理，二者的關系是行政管理關系。在內容上，水資源行政管理權包括與水資源有關的法規(guī)規(guī)范制定、水資源配置、水行政許可、水資源權屬確認登記、飲用水水源保護區(qū)劃定及監(jiān)督、行政管理相對人涉水義務的賦予與免除等權力。水資源國家所有權在強調公法上權力的同時，在一國境內也注重私法上國家作為民事主體對水資源的占有、使用、收益與處分。在私法領域，國家作為水資源所有權主體與其他民事主體發(fā)生法律關系，主要通過民法等的調整，如行為人基于取水許可獲得的取水權一旦進入流通領域，將依據民法通則、合同法及水權交易規(guī)則來調整。

需要注意的是，水資源配置、水行政許可既是水利部門實施行政管理權的重要體現，又是國家實現水資源使用權能的重要途徑，并不意味著水資源行政管理權與國家所有權的行使沒有邊界。在我國，水資源國家所有權不能轉讓，水資源使用價值或者商品價值的實現以所有權與使用權的分離為前提。而國家實施水資源配置、水行政許可的結果是行政管理關系轉化為行政法律關系，行政機關與相對人享有了相應的權利(力)與義務，相對人獲得取水權，國家收取水資源費(稅)。此時，行政機關沒有正當理由就不能再干涉取水權人的權利自由，但涉水行政管理機關可以依法監(jiān)督相對人的有關取水活動。

4.2 明確行業(yè)行政主管部門的管轄職責

在以往實踐中，水資源國家所有權與行政管理權難以有效分開的一個重要原因是，水行政主管部門既要履行管理者的職責，又要扮演所有權行使者角色。正是考慮到水資源等自然資源國家所有權行使的復雜性及效果的不甚理想，近年來我國積極推進自然資源資產管理體制改革。黨的十九大提出要設立獨立的國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責。按照上述要求，2018年通過的國務院機構改革方案決定成立自然資源部，代表國家統(tǒng)一履行自然資源所有權人職責。

就水資源來說，自然資源部承擔著水資源所有權人和監(jiān)管者角色，代表國家履行水資源所有權人職責，承擔水資源的調查與確權登記、水資源資產的保值增值、防止水資源等國有自然資源資產流失等職責，行使水資源所有權人的占有(包括直接占有、間接占有)、使用、收益、處分權利(力)；地方自然資源部門根據國家規(guī)定或者自然資源部的委托履行相應的職責。水行政主管部門代表國家履行水資源的行政管理和監(jiān)督職責，宏觀上主要包括通過水量分配或水資源配置，強化流域和區(qū)域用水總量控制；通過水資源統(tǒng)一調度，優(yōu)化水資源空間分布，滿足用水需求；通過規(guī)劃和計劃用水管理，充分發(fā)揮水資源的多種功能和綜合效益等職責。微觀上主要包括通過取水許可、水資源論證、水資源定額管理、節(jié)水技術改造、水生態(tài)保護與修復等手段，強化供水、取水、用水及排水過程監(jiān)管，落實用水總量控制，提高水資源利用效率，加強水資源水生態(tài)保護。

4.3 培育并發(fā)展壯大水權水市場

發(fā)揮水權水市場在水資源配置過程中的決定性作用，既有利于彌補政府通過行政手段配置水資源的缺陷，也有利于實現取水權人的經濟效益和國家的公共利益，最終有利于水資源國家所有權的公益性價值與經濟性價值實現雙贏。我國水權水市場發(fā)展尚不充分，今后要從以下角度完善水權水市場體系：一是強化頂層設計?？茖W合理確定水權水市場發(fā)展的總體思路、主要目標和實施路徑，明確政府與市場在水資源配置方面的邊界。二是堅持以點帶面。積極總結寧夏等7個水權試點的經驗，著力推廣試點地區(qū)在水權確權方法、路徑以及交易方式等方面的成功做法。三是健全交易平臺。在中國水權交易平臺基礎上，加快建立覆蓋國家-流域-區(qū)域3個層面的水權交易平臺體系，并不斷優(yōu)化服務，規(guī)范管理。四是加強制度保障。目前規(guī)范水權交易流程的直接依據是水利部政策性文件《水權交易管理暫行辦法》，層級較低，今后應進一步提升有關規(guī)定的法律位階等級，將其上升到規(guī)章或者行政法規(guī)層面。五是明晰產權主體。加快推進水流產權確權登記，明晰初始產權，建立權屬清晰、權責明確的水流產權制度。六是夯實基礎支撐。加快國家水資源監(jiān)控能力項目建設，加快建立覆蓋中央-流域-地方水資源監(jiān)控管理平臺，健全水資源計量監(jiān)控和統(tǒng)計制度。

4.4 進一步健全水資源價格形成機制

健全水資源價格形成機制有利于實現水資源使用權和收益權。今后應按照分類設計的思路，完善水資源費(稅)、水利工程供水水價、城市供水水價和城市污水處理費等的價格機制。水資源費改革應堅持政府主導，以提高水資源費征收標準和擴大水資源費征收范圍為主要途徑，同時加快推進水資源費改稅，明晰權責，健全地方財稅體系以及規(guī)范財政資金使用與管理。水利工程供水價格應堅持政府引導、市場決定，按照補償成本、合理收費、公平負擔的原則，規(guī)范水利工程成本分攤與監(jiān)審約束，科學制定和調整水利工程供水價格，保障工程良性運行。城市供水水價應堅持以市場決定為主，以推廣階梯式水價和超定額累進加價制度為目標，堅持合理盈利的原則，強化供水成本監(jiān)審約束，實現價格調整動態(tài)化。城市污水處理費標準的制定，應堅持以市場為主，按照“污染付費、公平負擔、補償成本、合理盈利”的原則，綜合考慮經濟社會承受能力和水資源污染狀況等因素，收費標準要能補償污水處理設施的運營成本并合理盈利。

5 結 語

水資源是一種準公共物品，國家基于《憲法》等規(guī)定獲得的水資源所有權主體資格不得轉讓。水資源國家所有權價值實現要求所有權與使用權有效分離，需要按照《水法》《物權法》等規(guī)定，優(yōu)化水資源配置和讓渡水資源使用權，促進水資源有效供給，保障國家供用水安全。因此，在水資源國家所有權行使過程中，既要充分認識到水資源的公益屬性，也要注重實現水資源國家所有權的經營性資產價值。今后要按照全面深化改革的總體要求，針對水資源國家所有權與行政管理權邊界不清晰等問題，進一步建立健全水資源資產管理體制，明晰水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門在水資源監(jiān)督管理及水資源國家所有權方面的職責，充分發(fā)揮水利部門的專業(yè)管理能力。同時，加快推進水資源使用權確權登記，培育并發(fā)展水權水市場，完善水資源價格形成機制，更好地發(fā)揮市場機制作用，促進水資源使用權流轉，最大限度保障水資源國家所有權人的權益。