生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制工作的思考

劉金鵬，周自強(qiáng)，陳豫津

(甘肅省科學(xué)院 地質(zhì)自然災(zāi)害防治研究所，甘肅 蘭州 730000)

2017年9月22日,國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》(國(guó)發(fā)〔2017〕46號(hào))，把水行政主管部門實(shí)施的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收審批行政許可事項(xiàng)轉(zhuǎn)由生產(chǎn)建設(shè)單位按照有關(guān)要求自主開(kāi)展水土保持設(shè)施驗(yàn)收。為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院決定精神，規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的程序和標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，2017年11月13日，水利部印發(fā)《水利部關(guān)于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的通知》(水?！?017〕365號(hào))，進(jìn)一步細(xì)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收工作。

生產(chǎn)建設(shè)單位自主驗(yàn)收水土保持設(shè)施對(duì)于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)是好事，但如何做好本項(xiàng)工作并不是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的事。在“放管服” 原則的指導(dǎo)下，順利、高質(zhì)量地完成自主驗(yàn)收工作必須從頭至尾捋順各個(gè)環(huán)節(jié)。而最初的環(huán)節(jié)——水土保持方案編制顯得尤為重要，這是做好后續(xù)工作的根本保障。根據(jù)多年的水土保持技術(shù)服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)，筆者在對(duì)水土保持方案編制中存在問(wèn)題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了一些想法和建議，以期對(duì)今后的水土保持方案編制工作有所指導(dǎo)，同時(shí)也為管理部門的決策提供參考。

1 水土保持方案編制歷史

1991年6月29日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)水土保持法》。水土保持法的頒布實(shí)施，是中國(guó)水土保持事業(yè)的一個(gè)重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)，為全面預(yù)防、治理水土流失，合理利用和保護(hù)水土資源提供了有力的法律武器，使全國(guó)的水土流失防治工作走上了法律化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。 1993年8月1日,水土保持法實(shí)施條例發(fā)布施行，明確規(guī)定了在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目要編報(bào)水土保持方案。從此水土保持方案制度開(kāi)始實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)水土保持監(jiān)督管理的法規(guī)體系、執(zhí)法體系和技術(shù)服務(wù)體系建設(shè)全面展開(kāi)。1996年3月1日,水利部批復(fù)了全國(guó)首個(gè)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案——《平朔煤炭工業(yè)公司安太堡露天煤礦水土保持方案》,標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批工作走上正軌。2010年12月25日修訂后的《中華人民共和國(guó)水土保持法》通過(guò)審議，并自2011年3月1日起施行。

1996—2005年，水利部累計(jì)批復(fù)大型開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案1 060項(xiàng)(含委托項(xiàng)目142項(xiàng)),共投入水土保持資金526.6億元，劃定水土流失防治責(zé)任范圍10 718.4 km2，減少水土流失量5.2億t[1]。

另?yè)?jù)對(duì)2006—2016年水利部發(fā)布的中國(guó)水土保持公告相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，期間我國(guó)共審批開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案29.079 7萬(wàn)個(gè)，其中水利部批復(fù)2 943個(gè)，各省(自治區(qū)、直轄市)批復(fù)48.763 5萬(wàn)個(gè)(表1)。

水土保持方案在指導(dǎo)建設(shè)單位規(guī)范履行法律法規(guī)的同時(shí)，發(fā)揮了較好的防治水土流失作用。而相對(duì)于批復(fù)的方案數(shù)量，歷年的水土保持設(shè)施驗(yàn)收數(shù)量相對(duì)較少，平均為批復(fù)方案數(shù)量的48.15%(部級(jí))、13.37%(省級(jí))。這雖然有建設(shè)項(xiàng)目的時(shí)間性限制因素影響，但方案編制質(zhì)量差、編制階段與實(shí)施階段內(nèi)容差異大也是重要影響因素。

表1 2006—2016年全國(guó)完成的方案批復(fù)及水保設(shè)施驗(yàn)收工作統(tǒng)計(jì)

另?yè)?jù)《水利部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制單位和監(jiān)測(cè)單位水平評(píng)價(jià)工作的意見(jiàn)》(辦水保函〔2015〕1672號(hào))和《關(guān)于開(kāi)展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制單位水平評(píng)價(jià)工作的通知》(中水會(huì)字〔2016〕第010號(hào)),中國(guó)水土保持學(xué)會(huì)對(duì)原持有“生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制資格證書”且自愿申請(qǐng)水土保持方案編制單位水平評(píng)價(jià)的1 558家單位進(jìn)行了水平評(píng)價(jià)，并統(tǒng)一換發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制單位水平評(píng)價(jià)證書，其中四星131家、三星694家、二星733家。各技術(shù)服務(wù)單位在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持工作中發(fā)揮了很好的服務(wù)作用，但由于各種原因造成水土保持方案編制問(wèn)題較多。

2 水土保持方案編制存在的問(wèn)題

2.1 方案編制單位水平各異，層次差別較大

在《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》(國(guó)發(fā)〔2015〕11號(hào))頒布之前，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案基本由持證人員編制完成，頒布之后出現(xiàn)了編制人員多樣化的局面。由于專業(yè)的不同、從業(yè)人員的編制經(jīng)驗(yàn)不同、各編制單位對(duì)方案的編制內(nèi)容理解不同，所形成的方案報(bào)批稿水平各異、層次差別較大，尤其是市縣批復(fù)的項(xiàng)目。水土保持方案僅僅是諸多項(xiàng)目前期報(bào)備材料應(yīng)具有的條件之一，只要符合編制程序、編制規(guī)范就可以通過(guò)評(píng)審并取得批復(fù)。這里面編制質(zhì)量的好壞、設(shè)計(jì)措施落實(shí)的實(shí)際可能性大小無(wú)法真正體現(xiàn)，最終造成了后續(xù)驗(yàn)收困難。

2.2 方案編制階段與實(shí)施階段內(nèi)容差異較大

按照水利行業(yè)的一般規(guī)定，水土保持方案編制可分為可行性研究、初步設(shè)計(jì)、技施設(shè)計(jì)三個(gè)階段[2]。但是，由于鐵路、公路、電力、能源、城市建設(shè)等行業(yè)前期工作的階段劃分和要求與水利行業(yè)存在較大的差異，因此其前期工作的深度不能滿足水土保持方案編制的要求。目前，水土保持方案編制階段一般理解為建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段，依據(jù)的文本主要是可行性研究報(bào)告。而諸多案例表明，不同類型建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段的技術(shù)深度不同，好多水土保持方案必須重視的關(guān)鍵部位和關(guān)鍵內(nèi)容在可行性研究階段交代不深，所形成的報(bào)批稿往往在后續(xù)實(shí)施(設(shè)計(jì))階段變化很大。這種變化的最終處理方式是方案變更不僅耗費(fèi)時(shí)間，造成建設(shè)單位的額外支出，還會(huì)影響項(xiàng)目的開(kāi)工建設(shè)時(shí)間。

2.3 設(shè)計(jì)階段工作相對(duì)弱化

按照水土保持方案編制程序，方案報(bào)批后建設(shè)單位要委托相關(guān)單位完成水土保持初步設(shè)計(jì)直至施工圖設(shè)計(jì)，但實(shí)際的情況是這種后續(xù)工作多為空白。好多項(xiàng)目?jī)H僅依據(jù)批復(fù)的水保方案進(jìn)行措施落實(shí)，而落實(shí)的情況卻因各種原因與方案設(shè)計(jì)差別較大，水土保持三同時(shí)制度在此環(huán)節(jié)上錯(cuò)位尤為嚴(yán)重。

2.4 同一區(qū)域設(shè)計(jì)內(nèi)容差異較大

水土保持方案一般是由建設(shè)單位自主或者委托第三方單位編制完成。各編制單位的喜好和技術(shù)條件決定了同一區(qū)域水土保持方案?jìng)?cè)重點(diǎn)不同、措施類型五花八門。工程技術(shù)力量強(qiáng)的喜歡設(shè)計(jì)各種工程措施，植物技術(shù)力量強(qiáng)的喜歡設(shè)計(jì)各式各樣的植物措施，從而造成了同一區(qū)域最終落實(shí)的水保措施各不相同。這種情況雖然有部分工程的特殊情形限制，但在同一區(qū)域不同的設(shè)計(jì)思路往往破壞了區(qū)域整體規(guī)劃，所導(dǎo)致的后果往往是區(qū)域整體統(tǒng)一性和標(biāo)準(zhǔn)化出現(xiàn)過(guò)大的差異。比如，西北某省一個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)園區(qū)20多家單位就編制了20多個(gè)不同的方案，而且措施各異。

2.5 建設(shè)單位理解不到位，重視不夠

近幾年，由于國(guó)家加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)保、水保督查工作，各項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)這方面的工作也有所加強(qiáng)，大多數(shù)建設(shè)單位不僅自己成立了專門的部門落實(shí)和檢查水保工作，而且各施工單位也同樣有專門的部門完成這一工作。但實(shí)際的情況是無(wú)論是建設(shè)單位還是施工單位，機(jī)構(gòu)有、制度有，就是缺乏相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員。盡管有水土保持監(jiān)測(cè)單位和監(jiān)理單位的現(xiàn)場(chǎng)工作輔助，但對(duì)一些突發(fā)性的水土流失事件往往無(wú)法及時(shí)處置，甚至出現(xiàn)好多單位認(rèn)為水土保持工作就是環(huán)保工作，往往將環(huán)境報(bào)告和水土保持方案報(bào)告的落實(shí)等同一事。

3 建 議

3.1 強(qiáng)化審批過(guò)程

水土保持方案最終要進(jìn)行專家評(píng)審。目前水保方案編制由于制度的改革，參與人員和單位呈現(xiàn)多樣化。因此，進(jìn)一步強(qiáng)化方案評(píng)審、嚴(yán)格評(píng)審結(jié)論顯得尤為重要。

(1)評(píng)審專家?guī)斓慕ㄔO(shè)和專家遴選要博采眾長(zhǎng)，突出項(xiàng)目特色。①專家?guī)斓慕ㄔO(shè)要選擇長(zhǎng)期從事水土保持專業(yè)理論研究和從事實(shí)際工程實(shí)施的“雙長(zhǎng)”專家，即不僅要有豐富的理論知識(shí)，更要有豐富的實(shí)際編制、設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，甚至還可以選擇從事過(guò)水保監(jiān)測(cè)、水保監(jiān)理、水保規(guī)劃工作的綜合性專家。②對(duì)于不同性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目，要選擇具有相同建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作經(jīng)驗(yàn)的專家，不能盲目選擇。③對(duì)于專家選擇，除具有上述條件外，優(yōu)先選擇對(duì)項(xiàng)目區(qū)自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)甚至區(qū)域發(fā)展規(guī)劃比較熟悉的本土專家。

(2)評(píng)審評(píng)議要因地制宜，符合實(shí)際。大多數(shù)方案編制單位為了博取評(píng)審專家的眼球，在規(guī)范之內(nèi)總想美化方案設(shè)計(jì)內(nèi)容，而對(duì)項(xiàng)目區(qū)和項(xiàng)目本身的實(shí)際狀況不加仔細(xì)考慮，往往產(chǎn)生一種結(jié)果，就是方案內(nèi)容豐富、設(shè)計(jì)符合規(guī)范、各項(xiàng)目標(biāo)承諾完美，但在實(shí)際實(shí)施時(shí)，因過(guò)于強(qiáng)調(diào)目標(biāo)值而無(wú)法落實(shí)完成，最終造成后續(xù)的方案變更和驗(yàn)收困難。比如，西北干旱區(qū)某一項(xiàng)目棄土場(chǎng)因條件限制只能選擇在林地，方案編制單位按照“先攔后棄”的規(guī)范設(shè)計(jì)了擋土墻、截排水溝等工程措施，看似符合規(guī)范，設(shè)計(jì)無(wú)誤，但實(shí)際情況是當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門除要求棄渣場(chǎng)植物措施外，嚴(yán)禁棄渣場(chǎng)出現(xiàn)圬工措施。最終該項(xiàng)目在實(shí)際實(shí)施時(shí)采用了進(jìn)一步放緩邊坡措施以保證穩(wěn)定，以水平階(溝)等形式代替截排水溝。工作雖然完成了，生態(tài)環(huán)境也得到了恢復(fù)，各方都很滿意，但方案變更卻不可缺少，造成了建設(shè)單位的成本增加。

3.2 建議方案編制與設(shè)計(jì)同一主體執(zhí)行

正如前文所述，由于水土保持方案一般依據(jù)的文本是可行性研究報(bào)告，而后期初步設(shè)計(jì)普遍呈現(xiàn)弱化現(xiàn)象，因此造成的方案變更現(xiàn)象較多。根據(jù)水利部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，2017年部批項(xiàng)目共43個(gè)，進(jìn)行變更的項(xiàng)目就有19個(gè)(含棄渣場(chǎng)補(bǔ)充報(bào)告11個(gè))，占年度所有審批項(xiàng)目的44.2%，充分說(shuō)明了這一問(wèn)題的普遍性。如何解決這一問(wèn)題，降低主管部門的行政審批壓力，避免項(xiàng)目建設(shè)單位的額外報(bào)批環(huán)節(jié)，建議嘗試采用下列方式：

(1)根據(jù)《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》(2017年12月22日水利部令第49號(hào)第二次修改)第二條：凡從事有可能造成水土流失的開(kāi)發(fā)建設(shè)單位和個(gè)人，必須編報(bào)水土保持方案。其中，審批制項(xiàng)目，在報(bào)送可行性研究報(bào)告前完成水土保持方案報(bào)批手續(xù)；核準(zhǔn)制項(xiàng)目，在提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告前完成水土保持方案報(bào)批手續(xù)；備案制項(xiàng)目，在辦理備案手續(xù)后、項(xiàng)目開(kāi)工前完成水土保持方案報(bào)批手續(xù)。經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案應(yīng)當(dāng)納入下階段設(shè)計(jì)文件中。按照本條的規(guī)定，水土保持方案審批是開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目審批和核準(zhǔn)的主要條件之一。這一條的執(zhí)行毋庸置疑，必須落實(shí)。

(2)嘗試改革水保方案編制的前期內(nèi)容。水土保持法及其實(shí)施條例，以法律法規(guī)的形式明確了水土保持方案審批的前置地位，屬前置審批程序。從深層次上理解，水土保持方案只要論證項(xiàng)目的可行性及水保措施投資(審批制項(xiàng)目更是如此)就可滿足前置審批要求。因此，建議水保方案編制過(guò)程中，主要論證項(xiàng)目選址是否滿足限制性要求、項(xiàng)目占地是否滿足水土保持要求、土石方平衡是否滿足水土流失控制、水保措施是否合理、方案投資是否滿足需要即可，而無(wú)須明確取棄土場(chǎng)等類似點(diǎn)狀工程的具體位置要求。只要實(shí)施過(guò)程中取棄土場(chǎng)等類似點(diǎn)狀工程的占地面積不超過(guò)規(guī)定比例(20%)，方案設(shè)計(jì)的措施方法、數(shù)量及投資應(yīng)該是滿足要求的。而在后續(xù)設(shè)計(jì)或者施工圖階段再具體明確位置，論證選址合理性，細(xì)化措施投資。這樣，不僅可以滿足水土保持方案的前置審批程序要求，而且省去了復(fù)雜的變更程序(尤其是棄渣場(chǎng)位置、數(shù)量變化造成的變更)。這一設(shè)想同馬永提出的“施行主體工程設(shè)計(jì)水土保持評(píng)價(jià)制度和水土保持方案報(bào)告制度雙軌制”的建議是源同一體的[3]。說(shuō)明這一方法在水土保持工作者的思維中是有共鳴的。

(3)嘗試方案編制和后續(xù)設(shè)計(jì)同一主體的改革措施。一般經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案應(yīng)當(dāng)納入下階段設(shè)計(jì)文件中，但實(shí)際執(zhí)行的情況卻與之大相徑庭。隨著主體工程立項(xiàng)批復(fù)的完成，同步進(jìn)行的設(shè)計(jì)工作在接下來(lái)的工作中卻呈現(xiàn)出截然不同的狀況[4]。要解決這一問(wèn)題可以嘗試實(shí)施方案編制和后續(xù)設(shè)計(jì)同一主體的改革。目前后續(xù)設(shè)計(jì)要求具有設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位才可以，這就造成不同單位因人員素質(zhì)、認(rèn)識(shí)程度、專技特長(zhǎng)不同而將水保措施設(shè)計(jì)與方案設(shè)計(jì)思路人為分離，沒(méi)有一致性和貫穿性。其實(shí)，大多水保方案編制單位基本上是具備設(shè)計(jì)實(shí)力的，實(shí)施方案編制和后續(xù)設(shè)計(jì)同一主體執(zhí)行措施不僅可以促進(jìn)方案編制單位提高編制水平，更重要的是增加方案編制單位的責(zé)任心，對(duì)建設(shè)單位落實(shí)后續(xù)設(shè)計(jì)的連續(xù)性、一貫性及水土保持管理工作也能起到積極作用。

3.3 強(qiáng)化臨時(shí)措施設(shè)計(jì)和監(jiān)督

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案設(shè)計(jì)的臨時(shí)措施，由于在工程建設(shè)后期將全部或者大部分失去作用，往往導(dǎo)致建設(shè)單位容易忽視或者驗(yàn)收單位無(wú)法鑒定，而建設(shè)過(guò)程中正是這些臨時(shí)措施發(fā)揮著控制水土流失的主要作用。結(jié)合方案編制和水土保持監(jiān)理、監(jiān)測(cè)的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為方案編制時(shí)尤其要強(qiáng)化對(duì)臨時(shí)措施的論證和具體設(shè)計(jì)，臨時(shí)措施不僅要面面俱到，填補(bǔ)工程措施和植物措施落實(shí)前的防治空白，更重要的是設(shè)計(jì)要合理，要和主體工程文明施工的具體措施結(jié)合起來(lái)，從源頭上杜絕水土流失，從過(guò)程中控制水土流失。監(jiān)測(cè)單位、監(jiān)督部門不一定只依據(jù)方案開(kāi)展工作，非常有必要根據(jù)實(shí)際情況給建設(shè)單位和施工單位隨時(shí)提出必要的臨時(shí)防治措施建議，并將這些建議的落實(shí)情況補(bǔ)充到季報(bào)方案和監(jiān)測(cè)總報(bào)告中去。

3.4 集中開(kāi)發(fā)片區(qū)嘗試進(jìn)行區(qū)域水保方案編制試點(diǎn)

除線性項(xiàng)目外，其他生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目無(wú)論大小，都是在某一流域或者規(guī)劃區(qū)域背景下建設(shè)的。方案的設(shè)計(jì)思路和指導(dǎo)原則除滿足相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范外，必須要和區(qū)域背景、整體規(guī)劃相一致。因此，建議嘗試進(jìn)行區(qū)域水保方案編制規(guī)劃試點(diǎn)工作，在防治目標(biāo)、總體措施布局方面全盤考慮。例如：按照區(qū)域(流域)地貌，明確區(qū)域(流域)各地貌分區(qū)的總體防治目標(biāo)(6項(xiàng)指標(biāo)取值)；明確區(qū)域(流域)防洪排洪總體規(guī)劃，特別是排洪干道的總體布局；明確區(qū)域(流域)各地貌分區(qū)具有共性的工程措施(如土地整治方向、取棄土場(chǎng)相對(duì)位置及防護(hù)措施等)、植物措施(如植物選擇、栽植養(yǎng)護(hù)管理等)、臨時(shí)措施(如臨時(shí)苫蓋區(qū)域、灑水降塵標(biāo)準(zhǔn)、臨時(shí)道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等)總體建議等。而對(duì)于各建設(shè)項(xiàng)目水土保持的具體要求，則要依據(jù)全局規(guī)劃按照項(xiàng)目特征布設(shè)，主要明確區(qū)域土石方調(diào)配平衡、各項(xiàng)措施的具體數(shù)量及具體設(shè)計(jì)等。這種“大框架、小特征”的編制思路，不僅避免了因各方案編制單位設(shè)計(jì)思路和編制水平的不同而形成的差別，而且有利于整個(gè)區(qū)域(流域)的生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。