集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地允許直接入市 被征地農(nóng)民納入社保體系

王紅茹

時(shí)隔14年，土地管理法再度修訂。

2018年12月23日，《土地管理法修正案（草案）》提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議?，F(xiàn)行土地管理法制定于1986年，上一次修訂還是2004年8月。

同日，農(nóng)村三塊地改革試點(diǎn)期限再度延期。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議了《關(guān)于再次延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案的議案》，并聽取《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》。

自然資源部部長(zhǎng)陸昊介紹說(shuō)，鑒于試點(diǎn)法律授權(quán)決定將于2018年12月31日到期，而農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)工作還存在一些需要通過(guò)進(jìn)一步深化試點(diǎn)解決的問(wèn)題，如試點(diǎn)推進(jìn)不夠平衡，平衡國(guó)家集體個(gè)人三者之間收益的有效辦法還不夠多等。此外，土地管理法修正案公布實(shí)施還需要一段時(shí)間，試點(diǎn)政策還要與法律修改穩(wěn)妥銜接，有必要延長(zhǎng)法律調(diào)整實(shí)施期限。

全國(guó)人大常委會(huì)12月23日審議后擬將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)法律調(diào)整實(shí)施的期限再延長(zhǎng)一年至2019年12月31日。

這不是三塊地改革第一次延期。該項(xiàng)改革試點(diǎn)于2015年3月正式啟動(dòng)，原計(jì)劃到2017年底結(jié)束，此后十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)決定，三塊地改革試點(diǎn)期限延長(zhǎng)一年至2018年12月31日。

農(nóng)村土地征收：農(nóng)民權(quán)益保護(hù)進(jìn)一步得到加強(qiáng)

土地征收，長(zhǎng)久以來(lái)一直是涉事農(nóng)民最為關(guān)注的問(wèn)題。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪表示，土地征收主要解決3個(gè)問(wèn)題?！耙皇呛侠泶_定征地的范圍，不能什么地都征。二是土地征收以后，農(nóng)民的社會(huì)保障怎樣跟上。三是土地征收以后錢怎樣分配?！?/p>

這三個(gè)問(wèn)題在《土地管理法修正案（草案）》中都有體現(xiàn)。草案主要修改完善了土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度、強(qiáng)化耕地尤其是永久基本農(nóng)田保護(hù)等內(nèi)容，其中明確了我國(guó)非農(nóng)建設(shè)用地將不再“必須國(guó)有”。

草案縮小了土地征收范圍。刪去現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地的規(guī)定;明確因政府組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設(shè)等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。

關(guān)于征地后農(nóng)民的社會(huì)保障，草案要求完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。建議征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由各地制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定;農(nóng)民住房不再作為地上附著物補(bǔ)償，而是作為專門的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)給予公平合理補(bǔ)償;將被征收土地的農(nóng)民納入相應(yīng)的醫(yī)療、養(yǎng)老等城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，切實(shí)保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用分為3種：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。

這一沿用多年的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)近期擬做出調(diào)整。自然資源部部長(zhǎng)陸昊向十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議說(shuō)明草案時(shí)指出，為完善對(duì)被征地農(nóng)民保障機(jī)制，草案修改了征收土地按照年產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，強(qiáng)化了對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障、住宅補(bǔ)償?shù)戎贫?，明確征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定，制定區(qū)片綜合地價(jià)要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、安置人口、區(qū)位、供求關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素。

在土地征收中，試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)更具可借鑒意義。江西省鷹潭市余江區(qū)在2015年3月即被列為全國(guó)農(nóng)村土地制度改革即三塊地改革試點(diǎn)區(qū)，鷹潭市委書記郭安告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，余江區(qū)自2015年開展改革以來(lái)，在制度設(shè)計(jì)方面，區(qū)級(jí)層面形成了9項(xiàng)土地征收制度，制定了土地征收目錄，科學(xué)確定了征地范圍;在制度落實(shí)方面，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立糾紛裁決機(jī)構(gòu)，健全部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，快速及時(shí)化解征地糾紛矛盾。截至目前余江按新的土地征收辦法試點(diǎn)征收土地2099畝，其中撥付土地補(bǔ)償費(fèi)高達(dá)6499.6萬(wàn)元。每畝地征收補(bǔ)償約3.1萬(wàn)元。

余江區(qū)試點(diǎn)的成效得到了專家的肯定。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)與貿(mào)易研究室主任李國(guó)祥告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，征地制度改革之前，強(qiáng)制拆遷等惡性事件頻發(fā)，農(nóng)民拿不到征地款或者征地款不到位，“征地改革以后，據(jù)我們實(shí)際調(diào)查已經(jīng)很少看到類似事件發(fā)生，被征地農(nóng)民的權(quán)益進(jìn)一步得到保護(hù)。”

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地：允許入市

現(xiàn)行《土地管理法》第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

記者注意到，此次《土地管理法修正案（草案）》則對(duì)該條進(jìn)行了修改，規(guī)定：縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并依法登記的集體建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，明確用地供應(yīng)、動(dòng)工期限、使用期限、規(guī)劃用途和雙方其他權(quán)利義務(wù)。

這也就意味著，為了破解集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，《土地管理法修正案（草案）》刪去了現(xiàn)行《土地管理法》關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地的規(guī)定;對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。

現(xiàn)行《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須先征收為國(guó)有后才能出讓的規(guī)定，新增加一句“法律另有規(guī)定的除外”，以銜接土地管理法修改，掃清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙。

李國(guó)祥向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，“這也意味著我國(guó)非農(nóng)建設(shè)用地將不再‘必須國(guó)有，符合規(guī)定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以不用經(jīng)過(guò)征收為國(guó)家所有，直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)?！?/p>

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在政策上早已沒(méi)有障礙。十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地、建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。

在黨國(guó)英看來(lái)，中央的這一決定為解決集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制定了原則，并提供了方向和思路?！皯?yīng)該說(shuō)，中央文件中以市場(chǎng)化為基調(diào)的改革對(duì)平衡國(guó)有與集體建設(shè)用地出讓金的懸殊差異，緩解城市用地的緊張局面具有積極的作用?！?/p>

其實(shí)，針對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地將不再“必須國(guó)有”， 鷹潭市余江區(qū)在2015年已率先進(jìn)行了試點(diǎn)。

郭安告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，余江區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的主要做法是規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)管理。為此，余江出臺(tái)了《余江縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市暫行辦法》，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地按出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等有償使用方式入市，賦予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等進(jìn)入土地市場(chǎng)的權(quán)利，為農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在制度上打開了通道，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地從此由“死資產(chǎn)”變成了“活資本”，增加了農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)性收入。

“如果正式推行，必將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大影響。要知道，我們今天的城市面貌、經(jīng)濟(jì)成果，以及房?jī)r(jià)等很多問(wèn)題的根源，一定程度都在土地財(cái)政上。”黨國(guó)英說(shuō)。

宅基地：鼓勵(lì)依法自愿有償退出，但實(shí)施難度大

關(guān)于宅基地，《土地管理法修正案（草案）》在健全宅基地權(quán)益保障方式方面，規(guī)定對(duì)人均土地少、不能保障一戶一宅的地區(qū)，允許縣級(jí)人民政府在尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上采取措施，保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居的權(quán)利。

同時(shí)，還有一個(gè)重大改變。在探索宅基地自愿有償退出機(jī)制方面，《土地管理法修正案（草案）》原則規(guī)定，鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。

“宅基地有償退出，誰(shuí)來(lái)買？”黨國(guó)英表示，根據(jù)政策規(guī)定，宅基地在村民內(nèi)部可以買賣，而且還要貫徹一戶一宅，“現(xiàn)實(shí)的情況是，每家都有一塊地，誰(shuí)來(lái)買？實(shí)際上很可能沒(méi)有買賣?！?/p>

在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)與貿(mào)易研究室主任李國(guó)祥看來(lái)，宅基地試點(diǎn)有成效，但是難度很大。“從一些地方的試點(diǎn)情況看，農(nóng)村宅基地可以像城市里的房屋住宅一樣作為銀行的抵押物，的確能夠緩解農(nóng)民貸款難、貸款貴的問(wèn)題，也盤活了農(nóng)民的土地資源，但是有很多地方的銀行是不接受的。畢竟宅基地只是使用權(quán)，流轉(zhuǎn)也好，轉(zhuǎn)讓也罷，一旦農(nóng)戶貸款還不了，出現(xiàn)不良貸款時(shí)，銀行能怎么處置？”

由于法律對(duì)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)仍限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，對(duì)宅基地資格權(quán)沒(méi)有作出規(guī)定，部分地方是以規(guī)范性文件或村規(guī)民約對(duì)宅基地資格權(quán)作了些規(guī)范。對(duì)此，郭安通過(guò)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》建議，在總結(jié)、提煉各地探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從國(guó)家層面出臺(tái)推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”的指導(dǎo)意見，著力解決流轉(zhuǎn)不暢、不規(guī)范等問(wèn)題，適度擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍。

“可以嘗試允許縣域范圍內(nèi)符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)民受讓宅基地，探索閑置宅基地和農(nóng)房有效盤活利用的辦法，豐富增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的辦法和渠道，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民對(duì)土地收益的分配?！柄椞妒形瘯浌舱f(shuō)。

責(zé)編：曹煦