經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)專業(yè)技術(shù)審查中的若干問題分析

李 臻，張維蓉

(1.中水淮河規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限公司，安徽 合肥 230001；2.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120)

172項(xiàng)重大節(jié)水供水工程是國務(wù)院2015年政府工作報(bào)告中確定的重要工程，是解決我國的節(jié)水、供水、水資源配置、水旱災(zāi)害等問題的重大基礎(chǔ)設(shè)施工程。水利建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)是對(duì)項(xiàng)目費(fèi)用、效益、經(jīng)濟(jì)合理性及財(cái)務(wù)可行性等所做的分析評(píng)估[1- 2]，在開發(fā)任務(wù)選擇、工程規(guī)模論證、經(jīng)濟(jì)合理性分析等前期論證工作中起到了重要支撐作用，為上述172項(xiàng)工程的立項(xiàng)決策提供了重要技術(shù)支撐?；仡欗?xiàng)目技術(shù)審查歷程，不少設(shè)計(jì)單位存在對(duì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作內(nèi)容和重點(diǎn)認(rèn)識(shí)模糊、資金籌措方案邊界條件分析不夠深入等問題，本文重點(diǎn)對(duì)上述兩方面的技術(shù)難點(diǎn)和問題進(jìn)行了分析總結(jié)，為今后的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作提供參考。

1 關(guān)于經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的內(nèi)容和重點(diǎn)

1.1 關(guān)于工作內(nèi)容

水利建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)包括國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)兩部分。國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)是在合理配置社會(huì)資源的前提下，從國家經(jīng)濟(jì)整體利益的角度出發(fā)，計(jì)算項(xiàng)目對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，分析項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率、效果和對(duì)社會(huì)的影響，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性。財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)是在國家現(xiàn)行財(cái)稅制度和價(jià)格體系的前提下，從項(xiàng)目的角度，計(jì)算項(xiàng)目范圍內(nèi)的財(cái)務(wù)費(fèi)用和收益，分析項(xiàng)目的財(cái)務(wù)生存能力和償債能力、盈利能力，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性，擬訂項(xiàng)目建設(shè)的資金籌措方案。在具體工作中，設(shè)計(jì)人員除要開展經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)章節(jié)、貸款能力測(cè)算專題編制工作外，還需配合其他專業(yè)共同參與到工程方案經(jīng)濟(jì)比選工作中。通常，水利項(xiàng)目的工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、工程規(guī)模、布局和主要設(shè)計(jì)方案均需要經(jīng)過技術(shù)經(jīng)濟(jì)綜合比選后確定，而經(jīng)濟(jì)比選又是其中較為重要的環(huán)節(jié)，尤其在其他條件差別不大的情況下，往往會(huì)起到?jīng)Q定性的作用。

作者在審查過程中發(fā)現(xiàn)，設(shè)計(jì)人員往往對(duì)方案經(jīng)濟(jì)比選工作的重視程度不夠，常見的錯(cuò)誤包括：比選方案整體功能達(dá)不到設(shè)計(jì)要求、研究深度不對(duì)等、價(jià)格水平前后不一致等。因此，在方案經(jīng)濟(jì)比選工作中，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是各比選方案均需滿足相同的功能要求，不可行方案和不滿足全部功能要求的方案不需要參與經(jīng)濟(jì)比選。二是要注重各比較方案的工作深度對(duì)等性，防止先入為主思想，推薦方案過于精細(xì)而比選方案相對(duì)粗糙，人為造成比選結(jié)果的差異。三是注意價(jià)格水平的一致性，通常方案經(jīng)濟(jì)比選應(yīng)采用國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果，只有在財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)與國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)成果不沖突時(shí)才能采用財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)成果，因此提水電價(jià)、發(fā)電電價(jià)宜采用影子價(jià)格。四是比較方法和計(jì)算原則要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如采用差額內(nèi)部收益率法，則計(jì)算期要和推薦方案經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)采用的計(jì)算期一致，尤其是提水電費(fèi)等年運(yùn)行費(fèi)較高的項(xiàng)目，計(jì)算期長(zhǎng)短可能會(huì)對(duì)方案比選結(jié)論產(chǎn)生影響。

1.2 不同階段工作重點(diǎn)

根據(jù)水利建設(shè)項(xiàng)目前期工作相關(guān)規(guī)定以及規(guī)程規(guī)范要求，水利建設(shè)項(xiàng)目在可行性研究階段和初步設(shè)計(jì)階段均要開展經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作[3- 4]，部分項(xiàng)目在可研階段還要開展貸款能力測(cè)算專題工作。

1.2.1可行性研究階段工作重點(diǎn)

由于水利建設(shè)項(xiàng)目行政審批流程的簡(jiǎn)化、項(xiàng)目建議書階段的取消，可研階段經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作任務(wù)有所增加?？裳须A段經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作的重點(diǎn)包括兩大方面：一是從國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)角度分析項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)合理性，為政府部門和投資者決策提供依據(jù)和支撐；二是結(jié)合貸款能力測(cè)算專題工作，分析水產(chǎn)品價(jià)格、初期達(dá)產(chǎn)率、貸款使用條件等資金籌措方案邊界條件，估算項(xiàng)目費(fèi)用和收益，計(jì)算不同邊界條件下的資金籌措方案，分析推薦資金籌措方案下項(xiàng)目的財(cái)務(wù)生存能力、償債能力和盈利能力，為政府部門和社會(huì)投資者決策提供技術(shù)支撐。

1.2.2初步設(shè)計(jì)階段工作重點(diǎn)

水利建設(shè)項(xiàng)目在可研階段，通常由國家發(fā)展和改革委員會(huì)或地方發(fā)展和改革部門就項(xiàng)目融資方案提出批復(fù)意見，明確項(xiàng)目資本金與貸款額度，并對(duì)中央預(yù)算內(nèi)定額補(bǔ)助資金做出安排。在初設(shè)階段，受工程設(shè)計(jì)方案優(yōu)化調(diào)整和價(jià)格水平變化影響，工程概算投資較可研階段可能會(huì)發(fā)生一定程度的變化。因此，初設(shè)階段的工作重點(diǎn)一是復(fù)核工程設(shè)計(jì)方案的經(jīng)濟(jì)合理性，二是對(duì)增加(減少)部分工程投資的資金籌措方案提出意見安排。具體而言，初步設(shè)計(jì)階段應(yīng)在對(duì)各類資金籌措方案邊界條件復(fù)核的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析增加(減少)部分投資的資金籌措方案，分析采用資本金還是貸款，或是貸款和資本金同比例增減等不同資金籌措方案對(duì)水產(chǎn)品價(jià)格的影響，合理推薦資金籌措方案。

2 關(guān)于資金籌措方案邊界條件分析

資金籌措方案分析是水利建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，其關(guān)鍵和核心在于對(duì)其邊界條件的分析。水利建設(shè)項(xiàng)目資金籌措方案的邊界條件通常包括：水產(chǎn)品價(jià)格、初期達(dá)產(chǎn)率、貸款運(yùn)用條件以及應(yīng)付利潤要求等[5]。不少設(shè)計(jì)單位往往對(duì)資金籌措方案邊界條件的分析不夠深入，導(dǎo)致推薦的資金籌措方案不夠合理，難以為政府部門和社會(huì)投資者的決策提供有效幫助。作者結(jié)合172項(xiàng)重大節(jié)水供水項(xiàng)目審查工作對(duì)水利建設(shè)項(xiàng)目資金籌措方案的主要邊界進(jìn)行了分析統(tǒng)計(jì)，認(rèn)為水價(jià)、初期達(dá)產(chǎn)率以及貸款使用條件對(duì)資金籌措方案的影響最大，提出實(shí)際工作中需加以重視的幾個(gè)問題。

2.1 水價(jià)

水利建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收入主要是向經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供水產(chǎn)品服務(wù)而獲得的收益，通常包括供水效益、灌溉效益、生態(tài)效益及航運(yùn)、發(fā)電和旅游效益等。對(duì)以公益性功能為主的水利項(xiàng)目而言，其主要收益來源是供水、灌溉收入。因此，水價(jià)的分析與采用至關(guān)重要，對(duì)項(xiàng)目資金籌措方案影響深刻。

現(xiàn)行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)已基本明確了水價(jià)擬定的主要步驟：對(duì)項(xiàng)目所在區(qū)域的現(xiàn)狀執(zhí)行水價(jià)、現(xiàn)有水利工程售水水價(jià)等進(jìn)行詳查；測(cè)算項(xiàng)目的單位灌溉、供水成本；根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平預(yù)測(cè)低收入人群的支付意愿，結(jié)合受水區(qū)水資源的稀缺性，綜合估算可承受水價(jià)；綜合考慮現(xiàn)狀水價(jià)、供水灌溉成本、可承受水價(jià)，擬訂不同水價(jià)方案開展分析。從實(shí)際工作來看，上述工作的難點(diǎn)在于相關(guān)參數(shù)取值的主觀任意性較大，對(duì)水價(jià)分析成果影響較大。針對(duì)此問題，作者認(rèn)為在設(shè)計(jì)工作中應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

一是處理好用戶斷面水價(jià)與工程斷面水價(jià)的折算關(guān)系。工程現(xiàn)狀水價(jià)通常是用戶斷面水價(jià)，而計(jì)算工程供水灌溉效益的水價(jià)多為骨干工程末端或水庫出庫斷面水價(jià)，不少設(shè)計(jì)單位簡(jiǎn)單地按比例將用戶斷面水價(jià)折算到骨干工程末端，主觀任意性較強(qiáng)，采用不同比例對(duì)現(xiàn)狀水價(jià)計(jì)算結(jié)果影響太大。骨干工程末端與用戶斷面之間尚有配套工程、水廠工程、市政管網(wǎng)等輸配水環(huán)節(jié)。因此，需要充分調(diào)研現(xiàn)狀水價(jià)及其構(gòu)成(如污水處理費(fèi))，參考當(dāng)?shù)爻鞘锌傮w規(guī)劃中的水廠、管網(wǎng)工程投資與水利工程配套投資的比例，合理分析各輸配水環(huán)節(jié)的供水成本及利潤空間，推求骨干工程末端現(xiàn)狀水價(jià)。

二是可承受水價(jià)計(jì)算相關(guān)參數(shù)的合理性。城鎮(zhèn)居民生活、工業(yè)用水的可承受水價(jià)通常采用水費(fèi)支出指數(shù)法測(cè)算[6]，但相關(guān)參數(shù)的主觀任意性較強(qiáng)，對(duì)可承受水價(jià)的計(jì)算成果影響巨大。以城市居民生活用水水費(fèi)支出占可支配收入比例為例，研究機(jī)構(gòu)對(duì)此進(jìn)行了調(diào)研，認(rèn)為城市居民生活用水水費(fèi)支出占家庭平均收入的1.0%～2.5%比較合適。按照上述參數(shù)，以內(nèi)蒙古引綽濟(jì)遼工程為例，受水區(qū)通遼市2030年低收入人群可分配收入為2.8萬元，人均用水量42.3m3，若按照1.0%和2.5%上下限測(cè)算可承受水價(jià)分別為6.64元/m3、16.6元/m3，兩者相差近10元/m3，在實(shí)際工作中，設(shè)計(jì)人員難以精準(zhǔn)把握該參數(shù)的選擇。因此，需對(duì)參數(shù)合理性進(jìn)行橫向和縱向?qū)Ρ?，具備條件時(shí)可進(jìn)行調(diào)研分析以綜合確定。橫向方面可與受水區(qū)周邊地區(qū)近期立項(xiàng)的水利工程相關(guān)參數(shù)進(jìn)行對(duì)比；縱向上可統(tǒng)計(jì)近幾年的水費(fèi)收入占可分配收入的比例，分析隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平提高該參數(shù)的變化趨勢(shì)。此外，設(shè)計(jì)單位可參考已公布的水價(jià)問卷調(diào)查報(bào)告成果，以福建省泉州白瀨水利樞紐工程為例，設(shè)計(jì)單位參考了與泉州市水資源條件相當(dāng)?shù)奈錆h市2012年11—12月的問卷調(diào)查報(bào)告，并據(jù)此分析城市居民生活用水水費(fèi)支出占家庭平均收入推薦比例為0.9%(略低于現(xiàn)狀水平)。

2.2 初期達(dá)產(chǎn)率

通過對(duì)已審查的部分172項(xiàng)工程資金籌措方案的統(tǒng)計(jì)分析，供水收入是工程前期還貸的主要來源，初期達(dá)產(chǎn)率方案與水價(jià)相互作用，對(duì)項(xiàng)目資金籌措方案測(cè)算成果的影響顯著。目前，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)規(guī)范以及貸款能力測(cè)算暫行規(guī)定尚未對(duì)初期達(dá)產(chǎn)率的擬定原則和方法做出明確規(guī)定，盡管不少項(xiàng)目在前期論證過程中已經(jīng)考慮了供水初期達(dá)產(chǎn)率對(duì)項(xiàng)目貸款能力的影響，但各設(shè)計(jì)單位在具體操作中沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不同設(shè)計(jì)人員根據(jù)各自經(jīng)驗(yàn)擬定的初期達(dá)產(chǎn)率往往主觀任意性較強(qiáng)，不易在全國范圍內(nèi)推廣。

影響初期達(dá)產(chǎn)率的重要因素有水庫來水情況、配套工程實(shí)施進(jìn)度、受水區(qū)現(xiàn)有工程供水狀況、水價(jià)、管理和運(yùn)營機(jī)制。上述因素中，水價(jià)高低已在水價(jià)分析中予以考慮，如推薦水價(jià)在可承受水價(jià)范圍內(nèi)，可不考慮其對(duì)供水達(dá)產(chǎn)率的影響；水庫來水情況的不同對(duì)工程某一年的供水量影響較大，但從較長(zhǎng)的一段時(shí)期看，水文徑流的豐枯變化可用多年平均狀況來反映；管理體制與運(yùn)營機(jī)制方面重點(diǎn)是項(xiàng)目建成后重點(diǎn)考慮的因素，在前期論證階段可不重點(diǎn)研究。因此，在前期論證階段，以配套工程實(shí)施進(jìn)度和受水區(qū)現(xiàn)有工程供水狀況兩大因素對(duì)初期達(dá)產(chǎn)率影響最為深刻。若項(xiàng)目配套工程建設(shè)進(jìn)度較慢，當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有工程供水量占系統(tǒng)總供水量比例較高，則新建項(xiàng)目的初期達(dá)產(chǎn)率低；反之則初期達(dá)產(chǎn)率較高。

為避免可能存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在水利建設(shè)項(xiàng)目融資方案測(cè)算過程中，宜至少擬訂高、中、低三種供水達(dá)產(chǎn)率方案。城鎮(zhèn)生活、工業(yè)供水項(xiàng)目投產(chǎn)第一年中方案初期達(dá)產(chǎn)率為10%～20%，若設(shè)計(jì)供水量占區(qū)域總供水量比例較高，則取小值；若設(shè)計(jì)供水量占區(qū)域供水量比例較低，則取大值。中方案完全達(dá)產(chǎn)年份可考慮設(shè)計(jì)水平年，低、高方案可比中方案推遲或提前2～5年。初期達(dá)產(chǎn)供水增長(zhǎng)率中方案可考慮直線增長(zhǎng)到設(shè)計(jì)水平年；低、高方案可比中方案降低或增加1～2個(gè)百分點(diǎn)。

2.3 貸款使用條件

目前已經(jīng)審查的172項(xiàng)工程中，貸款利率多采用項(xiàng)目測(cè)算時(shí)中國人民銀行公布的基準(zhǔn)利率，貸款償還期通常采用15～20年。盡管不少項(xiàng)目在實(shí)際融資階段與部分政策性銀行簽訂了優(yōu)惠貸款，貸款利率在基礎(chǔ)利率基礎(chǔ)上下浮動(dòng)10%甚至更多，但該部分低息貸款往往政策性較強(qiáng)，適用范圍和貸款額度易受限制，在前期論證階段可直接采用中國人民銀行公布的基準(zhǔn)利率。受水利建設(shè)項(xiàng)目效益發(fā)揮過程相對(duì)較長(zhǎng)的影響，項(xiàng)目貸款期不宜過短，貸款償還期一般以15～20年基本合適。

目前，常見的貸款償還方式有等額本金、等額本息以及按項(xiàng)目還款能力償還3種。等額本息還款在初期還款壓力較小，后期還款壓力較大；而等額本金還款在初期還款壓力較大，后期還款壓力較小。由于水利建設(shè)項(xiàng)目的達(dá)產(chǎn)期長(zhǎng)，往往項(xiàng)目在前期的財(cái)務(wù)收入不確定性較大，后期隨著項(xiàng)目逐步達(dá)產(chǎn)，項(xiàng)目現(xiàn)金流逐漸增強(qiáng)，因此宜采用等額本息還款方式，有效降低項(xiàng)目建成初期的還款壓力。此外，采用項(xiàng)目還款能力償還的項(xiàng)目，若還貸年限較長(zhǎng)，還貸期末項(xiàng)目早已達(dá)產(chǎn)，則計(jì)算的貸款能力較高，若還貸期末項(xiàng)目尚未達(dá)產(chǎn)，則計(jì)算的貸款能力存在偏低的可能。從實(shí)際調(diào)研情況看，僅部分由政府統(tǒng)貸統(tǒng)還的項(xiàng)目采用項(xiàng)目還款能力償還，從規(guī)避受水區(qū)政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，在今后的項(xiàng)目論證中不宜采用這種還款方式。

3 結(jié)語

172項(xiàng)重大節(jié)水供水工程是解決我國節(jié)水、供水、水資源配置、水旱災(zāi)害等問題的重大基礎(chǔ)設(shè)施工程。水利建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的費(fèi)用、效益、經(jīng)濟(jì)合理性及財(cái)務(wù)可行性等所做的分析評(píng)估，在上述項(xiàng)目開發(fā)任務(wù)選擇、工程規(guī)模論證、經(jīng)濟(jì)合理性分析等前期論證工作中起到了重要的支撐作用。本文就技術(shù)審查中出現(xiàn)的相關(guān)問題進(jìn)行了分析總結(jié)，在經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作內(nèi)容和重點(diǎn)方面，建議更加重視經(jīng)濟(jì)方案比選工作，并對(duì)可研和初設(shè)階段經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作重點(diǎn)和要求進(jìn)行了解釋說明；在資金籌措方案邊界條件分析方面，對(duì)水價(jià)、初期達(dá)產(chǎn)率、貸款使用條件的擬定方法和計(jì)算原則進(jìn)行了梳理和說明。