水權(quán)分置下農(nóng)民用水協(xié)會(huì)體制創(chuàng)新探析

馬寶彥

（太谷縣水利局，山西 太谷 030800）

農(nóng)民用水協(xié)會(huì)從20世紀(jì)90年代末期誕生以來(lái)，已經(jīng)運(yùn)行了近30年。用水協(xié)會(huì)是我國(guó)用水制度改革的產(chǎn)物，在農(nóng)業(yè)改革、尤其是農(nóng)業(yè)用水制度的革新發(fā)展中，發(fā)揮著不可替代的作用。隨著三農(nóng)工作的發(fā)展和改革的深入，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)現(xiàn)有運(yùn)行機(jī)制和管理體制的缺陷逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，尤其是隨著水權(quán)的三權(quán)分置制度改革，使用水協(xié)會(huì)迎來(lái)了新的挑戰(zhàn)和發(fā)展機(jī)遇。

1 農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的功能

1.1 農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的發(fā)展歷程

我國(guó)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)從20世紀(jì)90年代開(kāi)始到現(xiàn)在，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段的發(fā)展歷程：第一個(gè)階段從20世紀(jì)90年代初期到中期，基本處于探索階段，主要是借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和做法，結(jié)合各地的具體情況開(kāi)始摸索。第二個(gè)階段從20世紀(jì)90年代末期到21世紀(jì)初。在前期局部摸索的基礎(chǔ)上，由政府和相關(guān)部門(mén)主導(dǎo)，在一些有代表性或有條件的地方，就農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的工作內(nèi)容、運(yùn)行機(jī)制和具體的方法開(kāi)始試點(diǎn)工作。第三個(gè)階段從2002年開(kāi)始，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)作為基層水利管理體制的一部分，正式在全國(guó)各地運(yùn)行，以當(dāng)年國(guó)務(wù)院辦公廳正式轉(zhuǎn)發(fā)的《水利工作管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)》為主要標(biāo)志。之后分別于2007年和2011年，以中央一號(hào)文件的形式對(duì)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)在全國(guó)的推廣做了規(guī)范和推動(dòng)。如今農(nóng)民用水協(xié)會(huì)在全國(guó)遍地開(kāi)花，對(duì)提高我國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)用水管水水平發(fā)揮了重要的作用。

1.2 農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的作用

用水協(xié)會(huì)發(fā)揮了政府和農(nóng)民、用水戶之間的紐帶橋梁作用。政府將斗渠以下渠系的管理權(quán)委托給專(zhuān)管單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并與農(nóng)民用水協(xié)會(huì)簽訂產(chǎn)權(quán)責(zé)任書(shū)，授予農(nóng)民用水協(xié)會(huì)管理。解決了多年來(lái)存在的“國(guó)家管不到，集體管不好，農(nóng)民管不了”的老大難問(wèn)題。一方面農(nóng)民用水協(xié)會(huì)可以在第一時(shí)間，解決用水分配、用水時(shí)間安排和用水過(guò)程中產(chǎn)生的矛盾；另一方面協(xié)會(huì)直接接受相關(guān)政府和部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，將農(nóng)戶的訴求，第一時(shí)間匯總和反映到村委和主管部門(mén)。

通過(guò)自制管理有效地化解了用水矛盾，規(guī)范了用水秩序，保障了農(nóng)民用水的公平公正。作為自治組織，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)有自己的章程、管理辦法、議事原則，能通過(guò)自身的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，回應(yīng)協(xié)會(huì)成員在用水行為中所引發(fā)的各種問(wèn)題，將農(nóng)戶的用水訴求和矛盾消化在組織內(nèi)部[1]。協(xié)會(huì)直接同政府和管理部門(mén)對(duì)接，通過(guò)對(duì)話、溝通和引導(dǎo)，更直接、有效、便捷地解決農(nóng)民用水的突出問(wèn)題。初步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民用水的規(guī)范化、科學(xué)化和市場(chǎng)化，有力地促進(jìn)了節(jié)約用水和節(jié)水灌溉。

2 農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的困境與機(jī)遇

2.1 農(nóng)民用水協(xié)會(huì)面臨的制度性困境

眾多的調(diào)研和研究文獻(xiàn)表明，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)在經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展后顯露出一些“硬傷”，多是制度性問(wèn)題，極大地影響了協(xié)會(huì)作用的發(fā)揮[2]。

一是協(xié)會(huì)的功能定位范圍過(guò)泛、功能過(guò)多、壓力過(guò)大，有些功能之間存在矛盾，導(dǎo)致協(xié)會(huì)管理效率低下。協(xié)會(huì)的屬性和功能定位，限制了其管理效率。協(xié)會(huì)的存在和運(yùn)作，對(duì)落實(shí)水利工程設(shè)施的公益屬性起到了有利的作用，但協(xié)會(huì)的管理模式基于農(nóng)戶集體協(xié)商，這種農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)的管理模式，缺乏與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)的運(yùn)作機(jī)制和專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作方法，管理效率不高。同時(shí)協(xié)會(huì)管理基本上是兼職人員，大多缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)，也缺乏足夠的時(shí)間與精力，直接影響管理水平的提高。這樣協(xié)會(huì)很難保障農(nóng)民合法權(quán)益，無(wú)法提高管理水平和運(yùn)作效益。

二是，水利設(shè)施維修壓力大，資金瓶頸影響協(xié)會(huì)有效運(yùn)作?，F(xiàn)有的小型水利設(shè)施多是20世紀(jì)60—70年代的產(chǎn)物，老化失修嚴(yán)重，協(xié)會(huì)難以承受維修、養(yǎng)護(hù)、用工和技術(shù)等投資。按照“誰(shuí)使用，誰(shuí)投資”的指導(dǎo)思想，通過(guò)向用水農(nóng)戶收費(fèi)和國(guó)家財(cái)政支持等手段籌資，理論上實(shí)現(xiàn)了權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一。實(shí)際操作中，由于協(xié)會(huì)的收費(fèi)對(duì)象是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的農(nóng)戶，且種植的效益日趨低下，個(gè)體農(nóng)戶種地的積極性持續(xù)下降，投資農(nóng)業(yè)的意愿不高，欠費(fèi)現(xiàn)象較多，工程籌資的積極性非常低；加之國(guó)家對(duì)協(xié)會(huì)管理范圍內(nèi)水利設(shè)施的投資過(guò)少，很難解決協(xié)會(huì)面臨的資金問(wèn)題。

三是，資金短缺是全國(guó)性的普遍問(wèn)題，僅靠現(xiàn)有機(jī)制解決是不現(xiàn)實(shí)的。在運(yùn)行過(guò)程中，農(nóng)戶民主參與的自主性不強(qiáng)，民主管理作用發(fā)揮的不夠。部分協(xié)會(huì)管理松散或流于形式，另外，部分地方還存在協(xié)會(huì)無(wú)收費(fèi)權(quán)，財(cái)務(wù)不公開(kāi)，缺少用水利益補(bǔ)償機(jī)制等問(wèn)題。

2.2 水權(quán)三權(quán)分置帶來(lái)的發(fā)展機(jī)遇

我國(guó)實(shí)施水權(quán)三權(quán)分置的經(jīng)營(yíng)模式，將推動(dòng)以農(nóng)戶為單位的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，向以經(jīng)營(yíng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)企業(yè)為主體的規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變，是農(nóng)民用水協(xié)會(huì)管理體制創(chuàng)新發(fā)展的一次難得的機(jī)遇。

一是，用水協(xié)會(huì)會(huì)員的成分產(chǎn)生積極變化。越來(lái)越多的企業(yè)家、科技人員以及投資者，成為用水協(xié)會(huì)的會(huì)員。會(huì)員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、管理意識(shí)與水平大幅提升，協(xié)會(huì)管理難度降低，協(xié)會(huì)管理水平和管理效率提升。二是，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，經(jīng)營(yíng)水平提高。農(nóng)業(yè)效益將顯著提高，為追求農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益最大化，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者運(yùn)用科學(xué)技術(shù)的積極性提高。節(jié)水技術(shù)的推廣速度加快，灌溉效率也會(huì)大大提高。三是，經(jīng)營(yíng)模式的創(chuàng)新刺激了農(nóng)業(yè)從業(yè)者投資農(nóng)業(yè)的積極性。投資水利設(shè)施的意愿，比農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)條件下顯著提高，協(xié)會(huì)水利維護(hù)的融資難度降低，解決了協(xié)會(huì)的后顧之憂。四是，農(nóng)業(yè)企業(yè)的興起，促使協(xié)會(huì)會(huì)員更加關(guān)注協(xié)會(huì)的管理形式和管理效率。農(nóng)業(yè)企業(yè)更加關(guān)注協(xié)會(huì)管理體制對(duì)自身企業(yè)的影響，從企業(yè)的利益出發(fā)，對(duì)協(xié)會(huì)管理提出更加切實(shí)可行的、甚至更加尖銳的意見(jiàn)，包括過(guò)去一直想做，但因?yàn)槭袌?chǎng)不健全而沒(méi)有做起來(lái)的協(xié)會(huì)企業(yè)化運(yùn)營(yíng)。

3 農(nóng)民用水協(xié)會(huì)管理創(chuàng)新

3.1 重新界定農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的功能

現(xiàn)階段農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的功能涵蓋政府委托管理、水權(quán)交易經(jīng)營(yíng)和行會(huì)自治等諸多方面。在水權(quán)三權(quán)分置下，應(yīng)對(duì)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)功能進(jìn)行重新界定。如回歸協(xié)會(huì)的基本職能，協(xié)助政府和相關(guān)部門(mén)做好農(nóng)戶用水的秩序維持和利益訴求，在協(xié)會(huì)自治的基本職能外，加政府委托的社會(huì)協(xié)調(diào)職能。水權(quán)的運(yùn)營(yíng)借鑒大中型水利工程管理的做法，交付企業(yè)實(shí)行專(zhuān)門(mén)化、專(zhuān)業(yè)化和準(zhǔn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。

3.2 優(yōu)化創(chuàng)新協(xié)會(huì)管理職能

一是發(fā)揮好政府和用水農(nóng)戶之間的橋梁紐帶作用，應(yīng)該說(shuō)這是協(xié)會(huì)應(yīng)發(fā)揮的主體作用。通過(guò)協(xié)會(huì)的工作，在政府和農(nóng)戶之間架起一座橋梁，一方面把政府的惠民政策落實(shí)到用水農(nóng)戶，另一方面把群眾的呼聲反映給政府，做好政府的好幫手。

二是增強(qiáng)協(xié)會(huì)的權(quán)威性。我國(guó)是個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)耕社會(huì)，在干旱少雨的地區(qū)，水是一種關(guān)乎自身生存和發(fā)展的彌足珍貴的資源。歷史上各地因水資源使用權(quán)引發(fā)的矛盾和暴力沖突不可勝數(shù)，而這些矛盾和沖突的解決非有權(quán)威的部門(mén)出面很難平息。[3]自古至今，地方政府非常重視農(nóng)民用水糾紛的調(diào)節(jié)，這也是體現(xiàn)水利公益性的重要途徑。用水協(xié)會(huì)作為政府的委托機(jī)構(gòu)，其權(quán)威性直接影響著主體作用的充分發(fā)揮。用水協(xié)會(huì)權(quán)威性來(lái)自?xún)煞矫?，包括政府賦權(quán)和民意授權(quán)，必須在政府和相關(guān)部門(mén)的授權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)下工作，同時(shí)協(xié)會(huì)的工作人員應(yīng)有廣泛的民意基礎(chǔ)，才能得到最廣大會(huì)員的信服。

三是通過(guò)對(duì)水權(quán)交易運(yùn)營(yíng)的服務(wù)和監(jiān)督，保障水權(quán)公益性和用水農(nóng)戶合法用水權(quán)益。水權(quán)專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)后，用水協(xié)會(huì)管理思維和方法都要改變，變直接操作為宏觀掌控，變大大包攬為責(zé)任監(jiān)督，承擔(dān)著董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的雙重職能。首先，要通過(guò)對(duì)企業(yè)宏觀決策的干預(yù)，保障水資源的公益屬性，不能因企業(yè)化運(yùn)營(yíng)而改變水資源的屬性。同時(shí)，在用水環(huán)節(jié)上，協(xié)會(huì)要與企業(yè)和用戶溝通協(xié)調(diào)，貫徹黨的相關(guān)政策，保障農(nóng)戶用水的公平、公正。

3.3 加強(qiáng)對(duì)水權(quán)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的引導(dǎo)和管理

水權(quán)經(jīng)營(yíng)企業(yè)不同于一般的社會(huì)型企業(yè)，其經(jīng)營(yíng)對(duì)象屬公益性自然資源。水權(quán)經(jīng)營(yíng)企業(yè)職能包括定價(jià)權(quán)、投資收益分配權(quán)、用水權(quán)的分配方式和相關(guān)矛盾的處理，不能簡(jiǎn)單照搬一般企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式。大中型水利工程的經(jīng)營(yíng)模式可以作為借鑒，但不能全盤(pán)照搬，二者有一定的區(qū)別，其經(jīng)營(yíng)規(guī)模、客戶群等都有著顯著的差異。水權(quán)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的引導(dǎo)和管理著重有以下幾個(gè)方面：

一是在經(jīng)營(yíng)方式上，注重協(xié)會(huì)會(huì)員對(duì)經(jīng)營(yíng)決策的參與。協(xié)會(huì)可用國(guó)家政策性資金轉(zhuǎn)作股金成為企業(yè)股東，這部分股金的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，一部分作為國(guó)家對(duì)水利設(shè)施維護(hù)的補(bǔ)助返回給企業(yè)；一部分用于平衡水價(jià)，作為農(nóng)戶用水的價(jià)格補(bǔ)償。要注重吸收部分有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)業(yè)企業(yè)投資，以股東、會(huì)員參與水權(quán)運(yùn)營(yíng)。

二是國(guó)家應(yīng)在政策性資金和稅收等方面，給予水權(quán)運(yùn)營(yíng)企業(yè)政策性?xún)A斜，保障其為用戶提供公益資源的職責(zé)和權(quán)利。絕不能任由企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的最大化，侵害用戶用水的合法權(quán)益。

三是水權(quán)運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)堅(jiān)持水利的公益屬性，自覺(jué)接受協(xié)會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督，通過(guò)提高經(jīng)營(yíng)水平和積極爭(zhēng)取國(guó)家的政策性支持獲得合法收益。