江蘇省水利工程移民社會(huì)保障安置方式探討

聶 振，阿茹娜，瞿志斌，馮英艷

(1.江蘇省水利勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，江蘇 揚(yáng)州 225000；2.江蘇省工程勘測(cè)研究院有限責(zé)任公司，江蘇 揚(yáng)州 225000)

20世紀(jì)90年代以來(lái)，江蘇省建設(shè)了一大批大中型水利工程，如淮河入海水道一期工程、南水北調(diào)東線一期工程、新沂河整治工程等。大批水利工程建設(shè)的同時(shí)也帶來(lái)了大量征地拆遷和移民，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的移民生產(chǎn)安置規(guī)劃，是做好水利工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置工作，維護(hù)移民合法權(quán)益的重點(diǎn)[1- 2]。

近年來(lái)，國(guó)家制定了一系列針對(duì)水利水電工程移民安置的條例和技術(shù)規(guī)范，如《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》、SL 290—2009《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》和SL 440—2009 《水利水電工程建設(shè)農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》等[3]。以上規(guī)范條文中，均建議農(nóng)村移民生產(chǎn)安置主要采用大農(nóng)業(yè)安置方式。隨著江蘇省經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人民生活水平的不斷提高，以及江蘇省地少人多的問(wèn)題日益突出，大農(nóng)業(yè)安置方式已經(jīng)不能滿足江蘇省水利工程移民生產(chǎn)安置的需要，因此，在新形勢(shì)下創(chuàng)新江蘇省水利工程移民生產(chǎn)安置方式顯得尤為重要[4]。2013年江蘇省政府頒布了省政府令第93號(hào)文《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《保障辦法》)，具有江蘇省特色的移民社會(huì)保障安置方式應(yīng)運(yùn)而生。

1 移民生產(chǎn)安置方式發(fā)展歷程

江蘇省水利工程移民生產(chǎn)安置方式經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置和基本生活保障相結(jié)合安置方式、基本生活保障安置方式、社會(huì)保障安置方式等。

1.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式

江蘇省水利工程移民基本都是農(nóng)民，土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的根本保障，也是進(jìn)行投資、積累財(cái)富以及在代際間轉(zhuǎn)移的重要途徑。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式一直是江蘇省移民生產(chǎn)安置的主要方式，典型的水利工程如三陽(yáng)河、潼河、寶應(yīng)站工程，移民生產(chǎn)安置采取調(diào)整土地方式進(jìn)行安置，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式。首先在本組內(nèi)調(diào)整土地安置，如本組環(huán)境容量不足，在本村內(nèi)其他環(huán)境容量富裕的組進(jìn)行調(diào)整土地安置[5- 6]。

1.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置和基本生活保障相結(jié)合安置方式

該安置方式實(shí)質(zhì)是弱化有土安置，是從移民需求出發(fā)，根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，在綜合考慮遷出地和遷入地的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等情況下，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置和基本生活保障安置有機(jī)地結(jié)合在一起，從而保證移民得到妥善安置，并可持續(xù)發(fā)展[6]。典型的水利工程如走馬塘延伸拓浚工程，移民生產(chǎn)安置采用移民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置和基本生活保障相結(jié)合的安置方式。其中常熟部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因土地資源相對(duì)豐富而采用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式，其他大部分地區(qū)移民生產(chǎn)安置均采用基本生活保障安置方式。

1.3 基本生活保障安置方式

2005年省政府出臺(tái)了《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》，省內(nèi)水利工程尤其是蘇南地區(qū)水利工程移民生產(chǎn)安置陸續(xù)采用基本生活保障安置方式，典型的水利工程如新溝河延伸拓浚工程，將被征地農(nóng)民劃分為下列四個(gè)年齡段：16周歲以下；女性16周歲以上至45周歲，男性16周歲以上至50周歲；女性45周歲以上至55周歲，男性為50周歲以上至60周歲；(養(yǎng)老年齡)為女性55周歲以上，男性60周歲以上。第一年齡段人員領(lǐng)取一次性生活補(bǔ)助費(fèi)；第二、三年齡段人員參加基本生活保障，到達(dá)養(yǎng)老年齡時(shí)，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金；第四年齡段人員，從實(shí)行基本生活保障的當(dāng)月起，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。

1.4 社會(huì)保障安置方式

對(duì)移民社會(huì)保障安置來(lái)說(shuō)，是在普惠基礎(chǔ)上充分考慮移民原有生產(chǎn)關(guān)系遭到破壞，土地對(duì)移民社會(huì)保障功能的價(jià)值，通過(guò)水利工程土地征收，由省政府制定社會(huì)保障方案，有效替代土地對(duì)移民社會(huì)保障功能，維護(hù)移民的生存與發(fā)展[7- 8]?！侗Ｕ限k法》對(duì)移民實(shí)行社會(huì)保障安置方式提供了政策支持，典型的水利工程如黃墩湖調(diào)整與建設(shè)工程。

2 H滯洪區(qū)工程移民社會(huì)保障安置方式

2.1 H滯洪區(qū)工程概況

H滯洪區(qū)工程位于徐州市的邳州市、睢寧縣和宿遷市的湖濱新區(qū)。H滯洪區(qū)位于駱馬湖西側(cè)，為駱馬湖非常洪水滯洪區(qū)，是沂沭泗河洪水東調(diào)南下防洪工程體系中的一個(gè)重要組成部分，在防御流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水和保障流域防洪安全方面，具有十分重要的作用。

H滯洪區(qū)建設(shè)既要合理有效地使用滯洪區(qū)分洪、保證駱馬湖大堤安全，又要妥善地安排居民生產(chǎn)生活、為提高區(qū)內(nèi)居民生活水平創(chuàng)造條件。為此，需實(shí)施H滯洪區(qū)工程建設(shè)，確保滯洪區(qū)在防御駱馬湖超標(biāo)準(zhǔn)洪水時(shí)能安全啟用，保證滯洪區(qū)滯洪時(shí)能“分得進(jìn)、蓄得住、退得出”；實(shí)施滯洪區(qū)安全設(shè)施建設(shè)，使得滯洪區(qū)安全措施完備，撤退轉(zhuǎn)移時(shí)能夠有序、快捷，實(shí)現(xiàn)“動(dòng)蕩少、撤得出、保安全”的目標(biāo)。其工程總體布局是充分利用現(xiàn)有滯洪區(qū)四周河道堤防作為滯洪擋水圍堤、利用現(xiàn)有排水建筑物作為進(jìn)退洪口門(mén)、以現(xiàn)有道路網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)構(gòu)建完善的撤退道路路網(wǎng)。對(duì)不滿足安全要求的建筑物、圍堤等進(jìn)行必要的加固處理，對(duì)撤退道路路網(wǎng)中不滿足撤退要求的現(xiàn)有道路進(jìn)行擴(kuò)建、改建、新建(現(xiàn)狀為土路路段)。

2.2 生產(chǎn)安置人口

生產(chǎn)安置人口是指因工程建設(shè)永久征收農(nóng)用地而需要進(jìn)行生產(chǎn)安置的人口。根據(jù)SL290—2009規(guī)定，初設(shè)階段以組為單位計(jì)算生產(chǎn)安置人口，并按村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣(市、區(qū))逐級(jí)匯總[9]。

每個(gè)村民小組的規(guī)劃水平年生產(chǎn)安置人口的計(jì)算公式為：

(工程征收的農(nóng)用地?cái)?shù)量/基準(zhǔn)年人均農(nóng)用地?cái)?shù)量)×(1+人口自然增長(zhǎng)率)n

式中，n—增長(zhǎng)年限，基準(zhǔn)年為2016年，規(guī)劃設(shè)計(jì)水平年為2018年，因此n=2。人口自然增長(zhǎng)率是根據(jù)2015年影響區(qū)各縣(市、區(qū))統(tǒng)計(jì)公報(bào)中人口自然增長(zhǎng)率的算術(shù)平均值取整，采用9‰。

經(jīng)上述計(jì)算公式測(cè)算，H滯洪區(qū)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)水平年生產(chǎn)安置人口共計(jì)924人。

2.3 生產(chǎn)安置方式

依據(jù)《保障辦法》，H滯洪區(qū)工程初設(shè)階段移民均采用社會(huì)保障安置方式，將被征地移民劃分為3個(gè)年齡段：未成年年齡段(16周歲以下)、勞動(dòng)年齡段(16周歲以上至60周歲)、養(yǎng)老年齡段(60周歲以上)。根據(jù)當(dāng)?shù)靥峁┑娜丝谀挲g結(jié)構(gòu)等相關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算，924人的規(guī)劃水平年生產(chǎn)安置人口中，未成年年齡段192人，勞動(dòng)年齡段539人，養(yǎng)老年齡段193人。

具體安置方式為：①16周歲以下移民按照當(dāng)?shù)卣鞯匕仓醚a(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一次性領(lǐng)取生活補(bǔ)助費(fèi)，不再作為被征地農(nóng)民參加城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。②16周歲以上至60歲的移民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，其中在企業(yè)就業(yè)、從事非全日制工作或者自謀職業(yè)者，可以按照相關(guān)規(guī)定參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。未參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的16周歲以上至60歲移民，可以選擇參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)或者新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。③60周歲以上移民從征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)次月起，按照不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1.1倍按月領(lǐng)取養(yǎng)老補(bǔ)助金，具體標(biāo)準(zhǔn)由縣(市)人民政府確定。

3 移民社會(huì)保障安置方式存在的不足及對(duì)策

3.1 存在的不足

3.1.1確定參保對(duì)象較困難

以H滯洪區(qū)工程為例，規(guī)劃水平年生產(chǎn)安置人口共計(jì)924人，該成果是根據(jù)移民規(guī)范和《保障辦法》測(cè)算得出的。但在移民安置實(shí)施階段，對(duì)移民實(shí)行社會(huì)保障安置具體要到戶到人，確定最終社會(huì)保障安置對(duì)象是比較困難。舉例說(shuō)明，H滯洪區(qū)工程征收邳州市新河鎮(zhèn)梨園村三河組農(nóng)用地3.21畝，根據(jù)地方提供的數(shù)據(jù)顯示，基準(zhǔn)年該組的人均農(nóng)用地為1.35畝/人，經(jīng)測(cè)算，規(guī)劃水平年生產(chǎn)安置人口為3人，并對(duì)這3人進(jìn)行社會(huì)保障安置。而實(shí)際上，征收的3.21畝農(nóng)用地并不一定是就是3個(gè)人的承包地，如何將3人的社會(huì)保障安置名額具體到戶到人，處理起來(lái)較困難。

3.1.2已參保移民安置問(wèn)題

江蘇省經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，農(nóng)民生產(chǎn)生活水平普遍較高，農(nóng)民打工者也較多，存在許多水利工程移民在征地前已經(jīng)參加了企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)情況[10- 11]。水利工程移民實(shí)行社會(huì)保障安置方式，對(duì)于征地前已經(jīng)參保的移民如何進(jìn)行妥善安置，也是現(xiàn)階段急需解決的問(wèn)題。

3.1.3勞動(dòng)年齡段的生計(jì)問(wèn)題

勞動(dòng)年齡段與其他兩個(gè)年齡段(未成年年齡段、養(yǎng)老年齡段)移民相比有人口比例最大、家庭收入的主要貢獻(xiàn)者等特點(diǎn)[12]，一方面該年齡段移民是家庭支柱，土地被征收之后，沒(méi)有了收入來(lái)源；另一方面雖然參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，但只能到60歲之后領(lǐng)取養(yǎng)老補(bǔ)助金，不能及時(shí)獲得收入。因此，移民社會(huì)保障安置并不能完全解決勞動(dòng)年齡段被征地農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題。

3.1.4養(yǎng)老補(bǔ)助金待遇偏低

養(yǎng)老年齡段移民從征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)次月起，按照不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1.1倍按月領(lǐng)取養(yǎng)老補(bǔ)助金。以H滯洪區(qū)工程為例，根據(jù)2017年邳州市農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)490元測(cè)算，邳州市移民的養(yǎng)老補(bǔ)助金為490元×1.1=539元，補(bǔ)助水平還是比較低。

3.2 對(duì)策

3.2.1相關(guān)配套政策應(yīng)及時(shí)出臺(tái)

盡管省級(jí)層面出臺(tái)了《保障辦法》，但是還需要相關(guān)配套政策加以支撐，比如從省級(jí)、市級(jí)和縣(市)級(jí)三個(gè)層面頒布更加細(xì)化的被征地農(nóng)民社會(huì)保障的相關(guān)實(shí)施細(xì)則，有利于移民機(jī)構(gòu)具體實(shí)施時(shí)有法可依、有章可循[13- 14]。

3.2.2在移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)落實(shí)參保對(duì)象

現(xiàn)階段根據(jù)移民規(guī)范規(guī)定，工程可研階段和初步設(shè)計(jì)階段均以村民小組為單位計(jì)算移民生產(chǎn)安置人口，技施設(shè)計(jì)階段以戶為單位分解落實(shí)移民生產(chǎn)安置人口。建議未來(lái)在初步設(shè)計(jì)階段就應(yīng)以戶為單位分解落實(shí)移民生產(chǎn)安置人口，技施設(shè)計(jì)階段應(yīng)核定到戶的移民生產(chǎn)安置人口，以便于減少移民參保數(shù)量的偏差，更貼近實(shí)際情況。

3.2.3對(duì)征地前已參保移民進(jìn)行補(bǔ)貼

部分移民在工程征收土地前已經(jīng)參加了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并且已經(jīng)逐期繳納了個(gè)人應(yīng)負(fù)擔(dān)的費(fèi)用。對(duì)該部分移民應(yīng)該參照被征地農(nóng)民社保安置的所需資金進(jìn)行補(bǔ)貼，來(lái)保障被征地農(nóng)民的權(quán)益。

3.2.4加強(qiáng)勞動(dòng)年齡段移民就業(yè)培訓(xùn)

在勞動(dòng)年齡段移民參加社?；A(chǔ)上，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，且鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)，并應(yīng)該明確由各縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)保障機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)被征地人員的就業(yè)指導(dǎo)、培訓(xùn)、政策宣傳咨詢(xún)、免費(fèi)提供崗位信息、推薦就業(yè)等工作[15- 16]。

3.2.5提高養(yǎng)老補(bǔ)助金待遇

目前《保障辦法》規(guī)定的養(yǎng)老補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1.1倍。建議養(yǎng)老補(bǔ)助金與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村人均純收入水平掛鉤，以提高養(yǎng)老補(bǔ)助金待遇，確保移民原有的生活水平不降低。

4 結(jié)語(yǔ)

江蘇省水利工程實(shí)行移民社會(huì)保障安置方式，符合移民、地方政府等各相關(guān)利益者的共同意愿，有效解決了江蘇省人多地少、土地難以調(diào)劑的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從上述分析可知，移民社會(huì)保障安置方式從政策、實(shí)際操作等層面還存在不足，需要及時(shí)出臺(tái)相關(guān)配套政策，在移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)階段落實(shí)參保對(duì)象，對(duì)征地前已經(jīng)參保的移民進(jìn)行補(bǔ)貼，加強(qiáng)勞動(dòng)年齡段移民的就業(yè)培訓(xùn)和提高養(yǎng)老補(bǔ)助金待遇。