都江堰灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)管理工作存在問題的思考及對(duì)策建議

(四川省都江堰管理局，四川都江堰，611830)

都江堰建于公元前256年，是世界聞名的水利明珠。以都江堰作為渠首引水樞紐的都江堰灌區(qū)目前已發(fā)展到實(shí)際灌溉面積71.73萬(wàn)hm2，灌溉規(guī)模雄踞全國(guó)首位。此外，都江堰還向包括省會(huì)成都市在內(nèi)的2.32萬(wàn)km2供水區(qū)提供生活用水、生產(chǎn)用水和生態(tài)用水，是四川省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)不可替代的重要基礎(chǔ)設(shè)施。這其中，都江堰續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)為灌區(qū)效益發(fā)揮和可持續(xù)發(fā)展起到了極為重要的作用，體現(xiàn)出“費(fèi)省效宏”的特點(diǎn)。同時(shí)，灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)工作也存在一些問題，需要我們有針對(duì)性地改進(jìn)和提高，以便為灌區(qū)下階段的續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造建設(shè)打下良好基礎(chǔ)。

1 都江堰灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)的必要性

都江堰灌區(qū)在實(shí)施續(xù)建配套與節(jié)水改造前，工程配套差，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，經(jīng)過多年的運(yùn)行，部分工程老化失修，破損嚴(yán)重，渠道防滲襯砌率低，田間灌溉方式采用落后的大水漫灌，水量利用率低，加之渠首無(wú)調(diào)蓄水庫(kù)和配水的控制性樞紐，致使枯水年和每年的枯水期出現(xiàn)嚴(yán)重缺水的局面，從而嚴(yán)重影響著工程效益的進(jìn)一步發(fā)揮和水資源的有效利用。為了改善都江堰灌區(qū)嚴(yán)重病險(xiǎn)卡脖子工程，提高都江堰灌區(qū)水資源利用率，急需對(duì)骨干工程進(jìn)行改造建設(shè)。

2 續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)投資情況及取得的成效

水利部于1996年將都江堰灌區(qū)納入第一批續(xù)建配套建設(shè)試點(diǎn)，并于2000年正式安排。1996年至2017年，灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造已完成投資41.96億元，占總投資的72.25%；完成整治渠道141條，長(zhǎng)3060.49km，占總長(zhǎng)度的54.94%。在水利部及省財(cái)政廳等省級(jí)部門的大力支持下，近年來灌區(qū)續(xù)建配套建設(shè)呈加速態(tài)勢(shì)，“十二五”期間灌區(qū)續(xù)建配套總投資達(dá)到16.51億元，其中中央投資13.21億元，分別比“十二五”以前投資總額還要高28.5%和55.4%。2018年灌區(qū)續(xù)建配套仍然維持了較高投入，下達(dá)投資計(jì)劃6.5億元，其中中央投資5.2億元，實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目22個(gè)。

經(jīng)過多年的灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)，都江堰灌區(qū)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，都江堰灌區(qū)工程配套率得到極大改善，目前灌區(qū)人民渠、東風(fēng)渠兩大“高速水道”已基本打通，高標(biāo)準(zhǔn)的骨干水利工程體系初具規(guī)模，灌區(qū)實(shí)現(xiàn)新增灌面4.33萬(wàn)hm2，改善灌面24萬(wàn)hm2，北、中、南三大擴(kuò)灌區(qū)已成片形成效益。

3 續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)過程中存在的問題

盡管都江堰灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)進(jìn)展順利，效益顯著，但是由于水利建設(shè)環(huán)境影響、配套政策不健全、監(jiān)督管理工作難落實(shí)等原因，目前灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造的建設(shè)管理工作還存在一些需要重視的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

3.1 低價(jià)中標(biāo)導(dǎo)致工程質(zhì)量下降

目前，水利工程無(wú)論是施工招標(biāo)還是監(jiān)理招標(biāo)，基本都是采用低價(jià)中標(biāo)法確定中標(biāo)單位，施工單位為了承攬工程必須降低投標(biāo)價(jià)，有的甚至低到成本價(jià)以下。因此，施工方為了獲取利潤(rùn)，只能最大限度降低成本，從而直接影響人工、機(jī)械的投入和材料的質(zhì)量。

水利工程建設(shè)是勞動(dòng)密集型行業(yè)，工程質(zhì)量是工人干出來的，然而低價(jià)中標(biāo)的施工單位為了節(jié)省投資，會(huì)盡可能壓縮勞務(wù)成本。一般情況下，熟練的工人其勞務(wù)費(fèi)用自然就高，因此，施工單位為了節(jié)約成本，其施工組織一般采取由個(gè)別熟練工帶著一組新手干活。這種施工班組邊干邊學(xué)的方式，不僅影響工程質(zhì)量而且耽誤工期。但目前水利基本建設(shè)對(duì)工期的要求和監(jiān)督都十分嚴(yán)格，由非熟練工組成的施工班組需2到3個(gè)工日才能干完的活要求在1個(gè)工日內(nèi)完成，工程的實(shí)際質(zhì)量可想而知。

工程施工過程中會(huì)使用大量的租賃材料，比如腳手架、模板等，為了節(jié)約成本承包商一般會(huì)采用陳舊的、甚至不合格的材料，錢省了卻影響了工程質(zhì)量，有的甚至因此出現(xiàn)嚴(yán)重的安全隱患。對(duì)于工程本身使用的更重要的建筑材料，如鋼筋、水泥、商品混凝土等，雖然有建設(shè)單位、監(jiān)理單位的控制和監(jiān)管，但低價(jià)中標(biāo)的承包商會(huì)私底下大做文章，他們會(huì)找出各種理由更換品牌，比如用一些小廠生產(chǎn)的，價(jià)格低廉的材料，或者通過一些不正當(dāng)?shù)耐緩绞柰ūO(jiān)理和建筑單位，從而采用一些質(zhì)量低劣的材料以達(dá)到賺錢的目的。

3.2 監(jiān)理單位履職不到位

雖然目前建設(shè)法規(guī)要求建設(shè)單位必須委托監(jiān)理單位對(duì)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，建設(shè)單位需通過公開招標(biāo)方式來選取監(jiān)理單位。然而事實(shí)上大多數(shù)建設(shè)單位選取的原則就是價(jià)低中標(biāo)，從而也給后面的監(jiān)理工作帶來了不少弊端。

監(jiān)理公司是一種咨詢公司，主要依靠賺取監(jiān)理費(fèi)與現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理工程師薪津差價(jià)，其勞務(wù)報(bào)酬占工程總造價(jià)的比例低，因而公司的利潤(rùn)不高，加之建設(shè)單位低價(jià)中標(biāo)會(huì)造成監(jiān)理公司利潤(rùn)更加低。為了賺錢，監(jiān)理公司只能降低本身硬件和軟件水平：檢測(cè)設(shè)備越少越好，越便宜越好，只要還能滿足測(cè)量要求就不會(huì)更換，更別說購(gòu)買先進(jìn)的儀器；人員配置方面一個(gè)項(xiàng)目盡量只配備一個(gè)注冊(cè)監(jiān)理工程師，其余人員越少越好，幾公里甚至十幾公里的渠道項(xiàng)目只有幾個(gè)監(jiān)理人員，根本不能保證有效進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督；為了降低成本，監(jiān)理人員待遇普遍較低，容易出現(xiàn)心理上不平衡，這就給施工單位私下“做工作”創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，最終形成監(jiān)理與施工方“雙贏”局面，那就只能是建設(shè)單位利益受到損害，工程質(zhì)量得不到保障。另外監(jiān)理待遇偏低，監(jiān)理人員即便與施工單位攪得不深，也會(huì)工作態(tài)度消極，從而對(duì)工程質(zhì)量造成不良影響。

3.3 地方財(cái)政投資評(píng)審壓縮投資

續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目資金來源主要是中央資金和地方配套資金，其中中央資金為80%，地方配套資金為20%。其中省屬水管單位負(fù)責(zé)建設(shè)和管理的項(xiàng)目，不需進(jìn)行財(cái)政投資評(píng)審。但按照有關(guān)規(guī)定，地方政府出資的項(xiàng)目，須在工程招標(biāo)前進(jìn)行財(cái)政投資評(píng)審，對(duì)防范投資風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)財(cái)政資金科學(xué)化、精細(xì)化管理，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目在可研批復(fù)的基礎(chǔ)上編制初步設(shè)計(jì)，初步設(shè)計(jì)審查對(duì)投資的控制很嚴(yán)，概算編制政策性很強(qiáng)，批準(zhǔn)的投資計(jì)劃已經(jīng)很精準(zhǔn)，再進(jìn)行評(píng)審一是耗時(shí)過長(zhǎng)，甚至擠壓了工期。有的地方財(cái)政投資評(píng)審長(zhǎng)達(dá)幾個(gè)月甚至半年，最快也要2個(gè)月以上；二是不合理地審減資金。為了提高評(píng)審速度，有的財(cái)政評(píng)審非常粗糙，直接在初設(shè)概算基礎(chǔ)上按一定比例審減，一般審減率在5%～20%之間，這樣一來投資減少幅度較大，甚至造成國(guó)家投資計(jì)劃不能完成。

3.4 施工計(jì)劃難以落實(shí)

由于低價(jià)中標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)化管理、專業(yè)性強(qiáng)的施工單位因報(bào)價(jià)較高往往難以中標(biāo)，中標(biāo)的施工單位工程技術(shù)能力普遍較差，施工組織設(shè)計(jì)、專項(xiàng)施工措施等各種技術(shù)文件編制與承攬的工程結(jié)合不起來，缺乏基本要素，與投標(biāo)文件更是相差甚遠(yuǎn)，監(jiān)理單位也沒有能力進(jìn)行審查即批準(zhǔn)實(shí)施，根本無(wú)法指導(dǎo)施工，施工進(jìn)度、質(zhì)量等無(wú)法按計(jì)劃實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

3.5 竣工決算審計(jì)時(shí)間太長(zhǎng)

在續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)中，有些工程竣工決算審計(jì)資料提交有關(guān)審計(jì)部門以后，幾年沒有審計(jì)結(jié)果，導(dǎo)致工程無(wú)法竣工驗(yàn)收。截止到2017年底，都江堰灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造共有288項(xiàng)，目前已全部完工，竣工驗(yàn)收率僅占60%左右，沒通過驗(yàn)收的絕大多數(shù)屬于審計(jì)結(jié)果遲遲未能出具。

3.6 工程檔案資料不規(guī)范

工程檔案資料是在工程建設(shè)活動(dòng)中形成的具有歸檔保存價(jià)值的文字、圖表、聲像等各種形式的歷史記錄，具有可追溯的特點(diǎn)，因此，要求工程檔案資料要全面和規(guī)范。都江堰灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目絕大多數(shù)施工單位的資料員僅經(jīng)過簡(jiǎn)單培訓(xùn)，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)少，對(duì)資料收集的范圍及內(nèi)容不是很全面，有的施工單位工序及單元工程質(zhì)量評(píng)定表的填寫居然在室內(nèi)完成，沒有到施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查和檢測(cè)，比如：有的工序明顯在干地條件下施工，評(píng)定表上填寫“滲水已抽干”等表述，質(zhì)量評(píng)定表的內(nèi)容與施工實(shí)際不符，等等。

4 對(duì)策及建議

針對(duì)都江堰灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)存在的問題，為規(guī)范下一步工程建設(shè)，需做好以下幾個(gè)方面工作。

4.1 采用合理低價(jià)中標(biāo)法

合理低價(jià)中標(biāo)法，就是在保證不低于成本價(jià)的基礎(chǔ)上的低價(jià)中標(biāo)，這樣能使低價(jià)中標(biāo)的單位順利完成項(xiàng)目，保證工程的質(zhì)量、進(jìn)度、安全、成本控制等方面有效地實(shí)施。

4.2 取消地方財(cái)政投資評(píng)審

經(jīng)初設(shè)審批的項(xiàng)目，取消地方財(cái)政投資評(píng)審，節(jié)約了時(shí)間，可提前施工，投資控制通過竣工審計(jì)落實(shí)。

4.3 強(qiáng)化項(xiàng)目法人責(zé)任制

認(rèn)真落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制，監(jiān)管單位要加強(qiáng)督查，嚴(yán)格考核項(xiàng)目法人責(zé)任制的落實(shí)，項(xiàng)目法人要督促監(jiān)理單位認(rèn)真進(jìn)行技術(shù)審查，通過對(duì)施工組織設(shè)計(jì)等技術(shù)文件的審查，嚴(yán)格按批復(fù)的計(jì)劃施工，才能確保工程進(jìn)度、質(zhì)量、安全、投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.4 壓縮竣工決算審計(jì)時(shí)間

制定有關(guān)制度措施，強(qiáng)化竣工決算審計(jì)的同時(shí)，根據(jù)工程規(guī)模，明確規(guī)定審計(jì)時(shí)間，避免審計(jì)周期過長(zhǎng)。

4.5 加強(qiáng)過程監(jiān)管和巡視檢查

工程建設(shè)過程中，建設(shè)主管部門應(yīng)加強(qiáng)巡視檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改，避免問題再次出現(xiàn)。都江堰灌區(qū)的續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)仍在進(jìn)行中，為進(jìn)一步提升工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提高都江堰灌區(qū)的管理水平，使其更好地服務(wù)于2000多萬(wàn)灌區(qū)人民，必須正視目前工程建設(shè)中存在的問題，必須制定出相應(yīng)的措施。