大型水電站征地移民工作探索和創(chuàng)新
——以苗尾、功果橋電站為例

(華能瀾滄江水電股份有限公司，昆明，650214)

1 工程及征地移民概況

1.1 工程概況

苗尾水電站位于云南省大理州境內(nèi)，是瀾滄江上游一庫(kù)七級(jí)(古水—苗尾河段)開(kāi)發(fā)方案中最下游一級(jí)電站，上接大華橋水電站，下鄰功果橋水電站。水電站開(kāi)發(fā)任務(wù)以發(fā)電為主，兼顧灌溉用水，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與移民脫貧致富。苗尾電站水庫(kù)正常蓄水位1408m，總庫(kù)容6.60億m3，電站裝機(jī)容量1400MW，多年平均發(fā)電量65.56億kW·h[1]。

功果橋水電站位于云南省大理州境內(nèi)，是瀾滄江中下游河段二庫(kù)八級(jí)(功果橋～勐松河段)梯級(jí)開(kāi)發(fā)的最上游電站，上接苗尾水電站，下鄰小灣水電站。水電站開(kāi)發(fā)任務(wù)以發(fā)電為主，兼顧灌溉用水，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與移民脫貧致富。功果橋電站水庫(kù)正常蓄水位1307m，總庫(kù)容3.16億m3，電站裝機(jī)容量900MW，多年平均發(fā)電量40.41億kW·h[2]。

1.2 征地移民工作概況

苗尾水電站建設(shè)征地影響涉及大理州云龍縣和怒江州蘭坪縣2個(gè)州2個(gè)縣的6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場(chǎng))21個(gè)行政村86個(gè)村民小組，涉及各類(lèi)土地總面積2005.84hm2，規(guī)劃搬遷安置人口3523人，生產(chǎn)安置人口5519人，需拆遷各類(lèi)房屋316057.8m2。淹沒(méi)集鎮(zhèn)1處，街場(chǎng)2處，工礦企業(yè)22家，四級(jí)公路60.9km，橋梁4座，另外還影響部分10kV輸電線路、通訊光纜以及鄉(xiāng)村公路等專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目。

功果橋水電站建設(shè)征地影響涉及大理州云龍縣和永平縣的4個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))14個(gè)行政村，涉及各類(lèi)土地總面積1021.29hm2，規(guī)劃搬遷安置人口3580人，生產(chǎn)安置人口5008人，涉及拆遷各類(lèi)房屋210100m2。涉及企事業(yè)單位27家，四級(jí)公路30.6km，汽車(chē)便道30.2km，橋梁6座，舊州水文站和沘江電站2個(gè)專(zhuān)項(xiàng)水利水電設(shè)施，此外還有輸電線路45.7km，廣播電視線路干線8.3km，以及地面文物古跡4處等。

2 征地移民工作中存在的問(wèn)題

回顧中國(guó)水電建設(shè)歷程，制約水電開(kāi)發(fā)與建設(shè)的關(guān)鍵因素可歸納為項(xiàng)目資金、工程建設(shè)管理和技術(shù)措施、征地移民工作三個(gè)方面。前兩項(xiàng)因素可控性較強(qiáng)，而征地移民在建設(shè)過(guò)程中仍是建設(shè)的重點(diǎn)難點(diǎn)[3]。由于苗尾、功果橋電站所涉及的區(qū)域地處橫斷山南端滇西縱谷區(qū)，當(dāng)?shù)厣礁咂露浮⒔煌ú槐?、?jīng)濟(jì)、文化發(fā)展落后，加之地方以前從未有過(guò)大型電站投資建設(shè)的經(jīng)歷，因此，征地移民在實(shí)施過(guò)程中遇到了一些問(wèn)題，苗尾、功果橋電站征地移民工作中存在的問(wèn)題可歸納為以下四類(lèi)。

2.1 前期工作深度不足

根據(jù)國(guó)務(wù)院第471號(hào)令《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》的規(guī)定：移民安置工作實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與的管理體制。因此，地方政府，特別是縣級(jí)政府在開(kāi)展前期調(diào)查分析工作的程度起關(guān)鍵性作用。但因地方政府一是缺乏經(jīng)驗(yàn)，在組織安排人員上不合理，缺乏相應(yīng)的政策知識(shí)；二是把移民安置當(dāng)做一般的拆遷來(lái)看待，沒(méi)有充分考慮和重視。另一方面，由于項(xiàng)目業(yè)主為了能盡快滿足工程動(dòng)工，一是會(huì)盡可能壓縮移民設(shè)計(jì)、調(diào)查分析等工作時(shí)間；二是移民安置工作量大且繁瑣，設(shè)計(jì)單位在有限的時(shí)間里為了完成工作，就很有可能忽視工作流程的規(guī)范性和準(zhǔn)確性。這兩方面的問(wèn)題容易造成前期工作不夠深入細(xì)致，致使在后期開(kāi)展征地移民工作推進(jìn)難度較大。

2.2 工程建設(shè)和征地移民工作不協(xié)調(diào)

普遍來(lái)看，受水電工程建設(shè)中“重工程，輕移民”慣用思維影響，使得地方政府和項(xiàng)目業(yè)主的一些職能部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)，緊盯工程目標(biāo)而忽視了移民搬遷安置的質(zhì)量，這不僅關(guān)系到水電工程建設(shè)的效率，有時(shí)為了工程進(jìn)度的需要，沒(méi)有充分組織和計(jì)劃搬遷安置工作任務(wù)，甚至突擊開(kāi)展工作，沒(méi)有充分考慮移民合理訴求，使得移民不得不采取一些極端的做法來(lái)保障合法權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這不僅增加社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，使移民工作者在工作中被動(dòng)，還影響工程進(jìn)度。

2.3 征地移民補(bǔ)償政策不完善

從宏觀角度來(lái)看，國(guó)家移民安置政策法規(guī)確定了補(bǔ)償?shù)姆秶驮瓌t，但因各省市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)存在差別，因此，在實(shí)施移民搬遷安置過(guò)程中，使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在移民、地方之間攀比和不理解，導(dǎo)致地方政府、設(shè)計(jì)單位、尤其是業(yè)主單位為了滿足工程建設(shè)進(jìn)度和社會(huì)穩(wěn)定的需要，要花費(fèi)更多人力、物力和財(cái)力去平衡移民、利益相關(guān)方的訴求。另外，工礦企業(yè)和交通、電力、電信廣播電視、中小學(xué)遷建或復(fù)建等專(zhuān)項(xiàng)設(shè)施項(xiàng)目，按照“三原”原則補(bǔ)償，而在當(dāng)前新時(shí)代的背景下，可能難以達(dá)到當(dāng)?shù)匕l(fā)展的需求。

從苗尾、功果橋電站征地移民實(shí)施過(guò)程來(lái)看，也遇到了上述情況帶來(lái)的問(wèn)題。一是苗尾、功果橋電站經(jīng)歷了兩次政策重大調(diào)整，第一次為國(guó)務(wù)院471號(hào)令的頒布，第二次為全面執(zhí)行“16118”政策，移民安置方式從大農(nóng)業(yè)安置到逐年補(bǔ)償?shù)恼{(diào)整，因此，在實(shí)施過(guò)程中給移民搬遷安置工作和工作參與者提出了更高的要求[4]，同時(shí)，云南省實(shí)行“16118”逐年補(bǔ)償政策是在執(zhí)行國(guó)務(wù)院471號(hào)令的基礎(chǔ)上，云南省結(jié)合本省實(shí)際情況提出的更有利于移民的創(chuàng)新政策，但卻被部分移民誤解和不認(rèn)可；二是隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，物價(jià)水平上漲，導(dǎo)致了苗尾、功果橋電站征地移民在實(shí)施過(guò)程中，原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)難以滿足移民的遷建和復(fù)建。

2.4 資源利用不充分

水電站建設(shè)是一個(gè)漫長(zhǎng)而龐大的過(guò)程，除了主體工程和庫(kù)區(qū)淹沒(méi)會(huì)永久占用土地外，還有相當(dāng)一部分配套附屬設(shè)施和工程需要臨時(shí)占用土地，但隨著電站投產(chǎn)發(fā)電后將不再需要，對(duì)于電站建設(shè)來(lái)說(shuō)就土地和配套附屬設(shè)施等資源就不再具有利用價(jià)值，臨時(shí)用地中占用耕地的部分還面臨著土地復(fù)墾歸還地方的要求。但在電站建設(shè)的過(guò)程中，地方也在發(fā)展，對(duì)于土地等資源利用也有相應(yīng)的規(guī)劃和需求，有些土地資源地方原本有著自己的規(guī)劃用途，但因電站建設(shè)的需要不得不重新規(guī)劃選址，甚至需要在電站配套附屬設(shè)施拆除、恢復(fù)原貌后，再次投入各自資源重新開(kāi)發(fā)，這使得資源未能充分利用甚至出現(xiàn)浪費(fèi)。

苗尾、功果橋水電站在建設(shè)過(guò)程中，也經(jīng)歷了上述問(wèn)題的困擾，2.1，2.2，2.3中所提到的問(wèn)題是水電站建設(shè)過(guò)程中普遍存在的共性問(wèn)題；2.4是苗尾、功果橋電站在征地移民工作過(guò)程中發(fā)現(xiàn)提出的問(wèn)題。

3 主要工作做法和創(chuàng)新

針對(duì)苗尾、功果橋電站在征地移民實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的上述問(wèn)題，公司上下聯(lián)動(dòng)，不斷探索、總結(jié)，在流域水電開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在不同工作階段提出了各有特點(diǎn)的工作做法和創(chuàng)新措施。

3.1 充分發(fā)揮移民安置規(guī)劃引領(lǐng)作用

充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，突出抓好主體設(shè)計(jì)單位可研階段的移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作和實(shí)施階段的移民綜合設(shè)計(jì)工作。主體設(shè)計(jì)單位要堅(jiān)持“一張藍(lán)圖畫(huà)到底”的理念，在前期規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，就要充分考慮到移民安置實(shí)施工作的實(shí)際需要，加大設(shè)計(jì)深度，系統(tǒng)考慮同流域其他電站的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。比如在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查前，根據(jù)不同設(shè)計(jì)階段的特點(diǎn)，項(xiàng)目業(yè)主召集設(shè)計(jì)單位、地方政府參與動(dòng)員會(huì)，由設(shè)計(jì)單位進(jìn)行技術(shù)交底，目的是讓參與各方對(duì)前期工作中的每一個(gè)步驟和內(nèi)容，以及重點(diǎn)內(nèi)容在思想上有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，提高工作效率；在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查過(guò)程中，一是在封庫(kù)令下達(dá)以后，要求設(shè)計(jì)單位確定好征地移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查范圍，對(duì)于農(nóng)村部分、城鎮(zhèn)部分、專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目部分有清晰的認(rèn)識(shí)，鎖定實(shí)物指標(biāo)的范圍；二是在設(shè)計(jì)階段，設(shè)計(jì)單位在補(bǔ)充調(diào)查和復(fù)核調(diào)查過(guò)程中要嚴(yán)格把關(guān)，尤其對(duì)于移民意愿調(diào)查要嚴(yán)肅、真實(shí)、充分，保證前后的延續(xù)性，調(diào)查的尺度和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)要一致；三是要設(shè)計(jì)單位在前期工作中堅(jiān)持專(zhuān)人負(fù)責(zé)到底制，尤其是不能輕易更換現(xiàn)場(chǎng)工作人員，保持前期工作的延續(xù)性、一致性。通過(guò)以上方式，苗尾、功果橋電站充分發(fā)揮設(shè)計(jì)沖在前的規(guī)劃引領(lǐng)作用，使得征地移民工作能夠有效、有質(zhì)量地開(kāi)展，為之后電站的大江截流、下閘蓄水等階段性移民專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收和工程竣工移民專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收打下了良好的基礎(chǔ)。

3.2 “六位一體”管理理念提升工作格局

為了有效破解“重工程、輕移民”的難題，在實(shí)際工作中把“地方政府”和“移民”兩位納入工程建設(shè)管理和研究，提出全新的“六位一體”管理理念，不再僅僅只注重工程建設(shè)本身?！傲灰惑w”的基本內(nèi)涵是：業(yè)主、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位、地方政府、移民是一個(gè)“六位一體”的利益共同體[5]。此理念中，業(yè)主是核心，負(fù)責(zé)策劃、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)；設(shè)計(jì)是龍頭，通過(guò)加強(qiáng)設(shè)計(jì)管理來(lái)提高設(shè)計(jì)深度和質(zhì)量，要求設(shè)計(jì)單位配備充足人員帶領(lǐng)地方政府進(jìn)行前期調(diào)查分析；監(jiān)理是管家，始終堅(jiān)持“小業(yè)主、大監(jiān)理”的管理模式，充分發(fā)揮“征地移民管家作用”；地方政府的支持是工程建設(shè)的外部保障，電站主動(dòng)開(kāi)展工作與政府談發(fā)展、講政策、擺成績(jī)，強(qiáng)調(diào)工程建設(shè)是企地共贏的基礎(chǔ)，努力調(diào)動(dòng)政府工作積極性；移民配合是保證工程順利推進(jìn)的前提條件，電站高度重視移民利益對(duì)于工程建設(shè)的順利推進(jìn)和社會(huì)穩(wěn)定的重要性，針對(duì)移民不同情況，給予移民充分的選擇權(quán)，讓移民獲得滿意的補(bǔ)償；施工單位是產(chǎn)品創(chuàng)造者，在營(yíng)造好上述良好的氛圍后，施工單位才能專(zhuān)注地開(kāi)展建設(shè)，打造出優(yōu)質(zhì)工程。總的來(lái)說(shuō)，“一體”是“六位”的凝聚點(diǎn)、落腳點(diǎn)，是“六位一體”理念的精髓和價(jià)值所在?！傲灰惑w”具有全榮才榮、一損俱損的特點(diǎn)，只有業(yè)主、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位、地方政府、移民共同受益了，電站建設(shè)才能建設(shè)得好、建設(shè)得快，但如果任何一方在建設(shè)中沒(méi)有得益，將會(huì)給電站建設(shè)帶來(lái)難題，甚至影響電站工程順利建設(shè)。可以說(shuō)“六位一體”是苗尾、功果橋電站在建設(shè)過(guò)程中提出的一種帕累托最優(yōu)的管理理念。

3.3 創(chuàng)新實(shí)施“百千萬(wàn)工程”助力電站順利建設(shè)

在推進(jìn)電站建設(shè)的過(guò)程中，積極探索與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的模式，堅(jiān)持多方合作、互利共贏，發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)、和諧發(fā)展的原則，公司以電站開(kāi)發(fā)建設(shè)為平臺(tái)，創(chuàng)新實(shí)施了支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)——瀾滄江“百千萬(wàn)工程”云南行動(dòng)計(jì)劃(簡(jiǎn)稱(chēng)“百千萬(wàn)工程”)，以電站周邊及水電移民聚居區(qū)為重點(diǎn)，著力解決群眾最直接、最迫切、最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。隨著瀾滄江“百千萬(wàn)工程”的實(shí)施，加強(qiáng)了與地方政府及移民群眾的溝通合作，以電站建設(shè)為“點(diǎn)”，向?yàn)憸娼饔蛑苓叺貐^(qū)輻射，改善電站周邊群眾教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療條件等，造福于當(dāng)?shù)匕傩?，讓他們?cè)絹?lái)越多地感受到了電站建設(shè)帶來(lái)的新變化、享受到了電站建設(shè)帶來(lái)的新生活，“水電富民”成為瀾滄江流域百姓的祈望和期盼，當(dāng)?shù)匕傩张c水電站建設(shè)其樂(lè)融融，營(yíng)造了和諧的企地關(guān)系。自苗尾、功果橋電站籌建，已在苗尾和功果橋電站周邊累計(jì)投入支持新農(nóng)村建設(shè)資金1503.09萬(wàn)元，用于補(bǔ)充征地移民補(bǔ)償中無(wú)法滿足當(dāng)?shù)卦谒刭|(zhì)提高、民生保障、民族文化和生態(tài)保護(hù)四大方面的需求，真心實(shí)意地幫助地方解決困難，取得了地方政府和當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)工程建設(shè)的理解和支持。當(dāng)?shù)厝罕姙榱吮磉_(dá)感激之情，感謝電站建設(shè)為當(dāng)?shù)匾泼袢罕妿?lái)的好處，還自發(fā)修建了“感恩臺(tái)”，感謝電站建設(shè)造福一方之恩。

3.4 功果橋臨時(shí)用地復(fù)墾新模式促成多贏局面

功果橋電站承包商營(yíng)地原規(guī)劃為臨時(shí)用地，應(yīng)由公司拆除場(chǎng)地基礎(chǔ)設(shè)施和房屋建筑，復(fù)墾后移交地方政府。在工作推動(dòng)過(guò)程中，公司了解到地方政府有將此區(qū)域建設(shè)成為工業(yè)園區(qū)的構(gòu)想后，主動(dòng)加強(qiáng)聯(lián)系，提出委托政府實(shí)施臨時(shí)用地復(fù)墾的思路。一是可以幫助公司解決水電行業(yè)臨時(shí)用地復(fù)墾工作難開(kāi)展難移交的問(wèn)題；二是復(fù)墾費(fèi)用可以幫助地方政府解決一部分土地流轉(zhuǎn)資金；三是保留原有基礎(chǔ)設(shè)施和房屋建筑可以降低政府成本，有效提升園區(qū)的吸引力；四是當(dāng)?shù)赝恋刭Y源極為緊張，園區(qū)建成可以為庫(kù)區(qū)淹沒(méi)復(fù)建工礦企業(yè)提供場(chǎng)地；五是此模式宏觀上極大地節(jié)約了資源，保護(hù)了環(huán)境。截至目前，此模式還獲得了有關(guān)方的認(rèn)可，有效解決了制約驗(yàn)收工作的臨時(shí)用地復(fù)墾難題，有多家企業(yè)已入駐園區(qū)，解決了庫(kù)區(qū)復(fù)建企業(yè)安置難的問(wèn)題，真正形成了多贏局面。

3.5 開(kāi)創(chuàng)性提出苗尾營(yíng)地與中學(xué)永臨結(jié)合模式

苗尾電站建設(shè)規(guī)劃過(guò)程中，公司秉持“建設(shè)一座電站、帶動(dòng)一方經(jīng)濟(jì)、保護(hù)一片環(huán)境、造福一方百姓、共建一方和諧”的社會(huì)責(zé)任觀理念，堅(jiān)持以工程建設(shè)為載體，以合作共贏謀發(fā)展為思路，踐行華能“三色”公司企業(yè)使命，共同推動(dòng)電站建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。本著加快苗尾鄉(xiāng)遷建集鎮(zhèn)建設(shè)，提高當(dāng)?shù)氐慕逃?，企地共享電站建設(shè)成果的美好愿景，節(jié)約資源、綜合利用的原則，在全國(guó)范圍內(nèi)創(chuàng)新性提出“永臨結(jié)合”的模式，即將苗尾中學(xué)(庫(kù)區(qū)淹沒(méi)表村中學(xué)的復(fù)建學(xué)校)與承包商營(yíng)地建設(shè)相結(jié)合的規(guī)劃思路。在承包商營(yíng)地規(guī)劃過(guò)程時(shí)，按照學(xué)校的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求，結(jié)合工程實(shí)際需要進(jìn)行設(shè)計(jì)和建設(shè)。電站建設(shè)期間臨時(shí)作為承包商營(yíng)地使用，后期交由地方政府作為苗尾中學(xué)校舍和學(xué)校運(yùn)動(dòng)場(chǎng)使用，與臨時(shí)營(yíng)地相比，需多投入資金2000多萬(wàn)元。目前，苗尾電站進(jìn)入完建期，已將營(yíng)地移交地方政府修繕改造，苗尾中學(xué)將成為云龍縣基礎(chǔ)實(shí)施最好，功能最完善的全日制中學(xué)，為當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)發(fā)展提供了最為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。“永臨結(jié)合”模式在工程建設(shè)初期就已向地方政府和移民群眾宣傳，得到了政府和移民的大力支持，有效推動(dòng)了征地移民工作的開(kāi)展。

4 結(jié)語(yǔ)

水電站的順利建設(shè)，離不開(kāi)征地移民工作良好有效地實(shí)施。在電站建設(shè)過(guò)程中，以業(yè)主為核心帶動(dòng)設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位、地方政府、移民積極踐行“五大發(fā)展理念”，把苗尾、功果橋電站征地移民工作做實(shí)做優(yōu)，不僅助推了電站的順利建設(shè)，同時(shí)也滿足了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，帶來(lái)了互利共贏的成果。

通過(guò)征地移民工作的良好、有效實(shí)施，功果橋電站成為在主干河流上，全面執(zhí)行國(guó)務(wù)院471號(hào)令以來(lái)，全國(guó)首家完成移民竣工驗(yàn)收的大型水電工程。苗尾、功果橋移民工作的佳績(jī)是以合作共贏為基礎(chǔ)，傾企地之情、集企地之智、舉企地之力、創(chuàng)新方式創(chuàng)造的，將為今后大型水電工程更加有效、和諧的建設(shè)，提供借鑒和經(jīng)驗(yàn)。