談如何做好高校建設(shè)工程管理審計(jì)

劉 長 明

(東北大學(xué)，遼寧 沈陽 110819)

1 開展高校建設(shè)工程管理審計(jì)的背景

近年來，隨著高校基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)的投入不斷增加，教育部對直屬高校的建設(shè)工程審計(jì)工作也不斷提出新要求。高校建設(shè)工程從竣工結(jié)算審計(jì)到全過程審計(jì)的10年時(shí)間里，在完善高校工程管理、防范潛在風(fēng)險(xiǎn)、防止高估冒算等方面發(fā)揮了重要作用，但也存在一些共性問題，如審計(jì)內(nèi)容局限于業(yè)務(wù)事項(xiàng)，審計(jì)部門緊跟基建部門，做著量價(jià)審核的基礎(chǔ)性工作，出具的多是完善清單、控制價(jià)、合同管理等技術(shù)文件的審計(jì)意見，缺少對工程建設(shè)中的管理決策失誤、制度漏洞、責(zé)任缺失等問題的監(jiān)督和評價(jià)。為此，教育部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)直屬高校建設(shè)工程管理審計(jì)的意見》，要求各高校實(shí)現(xiàn)建設(shè)工程項(xiàng)目各階段業(yè)務(wù)和管理活動(dòng)的審計(jì)全覆蓋，以內(nèi)部控制審計(jì)、造價(jià)審計(jì)為重點(diǎn)工作內(nèi)容，以控制工程造價(jià)、規(guī)范工程管理、落實(shí)管理責(zé)任為工作目標(biāo)，做好建設(shè)工程管理審計(jì)工作。

2 如何做好高校建設(shè)工程管理審計(jì)工作

2.1 轉(zhuǎn)變思路 內(nèi)外結(jié)合開展工作

高校建設(shè)工程管理審計(jì)工作覆蓋面廣，工作量大，審計(jì)工作思路要從做審計(jì)向管審計(jì)轉(zhuǎn)變，通過面向社會(huì)擇優(yōu)選擇社會(huì)中介機(jī)構(gòu)為內(nèi)部審計(jì)服務(wù)，才能解決審計(jì)人員編制與審計(jì)需求間的矛盾。工作中將內(nèi)部審計(jì)的管理優(yōu)勢和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢有效結(jié)合互補(bǔ)，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)以做為主，偏重微觀繁瑣的量價(jià)審核工作，內(nèi)部審計(jì)以管為主，偏重全面宏觀的控制審計(jì)質(zhì)量和效果。工程造價(jià)咨詢行業(yè)中的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)良莠不齊，市場競爭激烈,造價(jià)執(zhí)業(yè)人員流動(dòng)性大，個(gè)別社會(huì)中介機(jī)構(gòu)為了承攬審計(jì)業(yè)務(wù),不惜采取各種手段低價(jià)中標(biāo)，中標(biāo)后再聘請業(yè)務(wù)水平低的執(zhí)業(yè)人員降低成本，根本無法保證審計(jì)質(zhì)量。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的工作本質(zhì)上是提供審計(jì)咨詢服務(wù)，審計(jì)咨詢服務(wù)質(zhì)量的核心是派出人員的綜合素質(zhì)和能力，因此，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的招標(biāo)與施工、材料設(shè)備招標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)不同，不能側(cè)重商務(wù)報(bào)價(jià)的高低，而要側(cè)重企業(yè)的綜合實(shí)力和信譽(yù)、審計(jì)人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)能力。通過公開招標(biāo)，設(shè)置合理的招標(biāo)評分指標(biāo)，以資格入圍服務(wù)的方式把好準(zhǔn)入關(guān)口，才能從眾多的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)中擇優(yōu)選擇入圍單位。

審計(jì)工作中內(nèi)審部門過分依賴和信任社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，缺乏有效的監(jiān)管和制約，會(huì)使社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)過大，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，可能產(chǎn)生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，審計(jì)部門要對社會(huì)中介機(jī)構(gòu)實(shí)施全程的監(jiān)督和管理。首先是合同管理。在咨詢合同條款中，要明確雙方的責(zé)任和權(quán)利、細(xì)化審計(jì)的服務(wù)內(nèi)容、工作要求、付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、擬派服務(wù)人員、獎(jiǎng)懲措施等內(nèi)容，使社會(huì)中介機(jī)構(gòu)能夠按照學(xué)校審計(jì)處的個(gè)性化管理要求開展工作。其次是日常管理。審計(jì)處派出工作人員作為新校區(qū)工程項(xiàng)目負(fù)責(zé)人主導(dǎo)審計(jì)工作，組織協(xié)調(diào)處理工作中遇到的問題，按照雙方簽訂的委托合同監(jiān)督檢查社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量。建立社會(huì)中介機(jī)構(gòu)之間相互復(fù)審的機(jī)制，減少自由裁量權(quán)。通過召開審計(jì)例會(huì)，定期巡查施工現(xiàn)場，檢查跟蹤日記和考勤記錄，及時(shí)了解審計(jì)動(dòng)態(tài)與過程，修正社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的工作偏差。最后是考核管理。審計(jì)處對社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)派出人員的職業(yè)道德、專業(yè)技能、工作態(tài)度、審計(jì)質(zhì)量四個(gè)方面進(jìn)行考核和評價(jià)，結(jié)合考核結(jié)果，通過審計(jì)任務(wù)分配實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和處罰，實(shí)行優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制。

2.2 準(zhǔn)確定位 回歸審計(jì)本源職能

高校建設(shè)工程審計(jì)工作中，基建與審計(jì)部門的職能定位不清，會(huì)造成基建部門管理職能缺位，審計(jì)部門越位參與工程項(xiàng)目建設(shè)的管理和決策中，工程造價(jià)控制和確認(rèn)成為審計(jì)的工作重點(diǎn)，偏離了審計(jì)的監(jiān)督評價(jià)的本源職能。審計(jì)部門之所以在造價(jià)管理職能上越位，根本原因是將教育部文件中“建設(shè)工程項(xiàng)目未經(jīng)審計(jì)不得辦理竣工結(jié)算”的要求曲解為“建設(shè)工程項(xiàng)目的竣工結(jié)算以審計(jì)結(jié)果為準(zhǔn)”，并寫入施工合同的結(jié)算條款中。由此延伸至施工階段參與工程管理，確認(rèn)涉及造價(jià)變化的簽證、變更、材料單價(jià)?！拔唇?jīng)審計(jì)不得辦理竣工結(jié)算”是高校內(nèi)部審計(jì)的一種控制和監(jiān)督行為，審計(jì)部門在建設(shè)工程的管理閉環(huán)之外，履行的是監(jiān)督和評價(jià)職能。而“竣工結(jié)算以審計(jì)結(jié)果為準(zhǔn)”是審計(jì)代替高校在確定工程造價(jià)方面的一種民事法律行為，審計(jì)部門成為了工程管理中的最后一環(huán)，履行的是造價(jià)管理的職能。這種曲解不但在合同中賦予了審計(jì)確定工程造價(jià)的法律權(quán)利，也為基建部門的職能缺位找到了正當(dāng)理由，審計(jì)部門置身在基建部門與施工單位的矛盾之中，本質(zhì)上分離了工程質(zhì)量、進(jìn)度、造價(jià)三個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的指標(biāo)，違背了工程管理的規(guī)律，根本無法控制工程質(zhì)量和造價(jià)。

目前，各高校的基建部門和審計(jì)部門在工程建設(shè)過程的職能交叉中通過長期磨合形成了平衡，基建部門減少了自身的工作量，轉(zhuǎn)移了矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，不愿主動(dòng)承擔(dān)已經(jīng)轉(zhuǎn)移的造價(jià)管理職能，審計(jì)部門想要單方面改變面臨的阻力很大，即使已經(jīng)認(rèn)識到了也不得不維持現(xiàn)狀。因此，改變審計(jì)職能越位的現(xiàn)狀不能一蹴而就。首先工程審計(jì)人員提高自身的綜合素質(zhì)和知識結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)學(xué)習(xí)審計(jì)專業(yè)理論知識，從審計(jì)理念上認(rèn)識到工作中的職能越位的問題，認(rèn)識上的轉(zhuǎn)變才能帶動(dòng)工作上轉(zhuǎn)變。其次，審計(jì)部門要通過溝通交流，與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和基建部門在“未經(jīng)審計(jì)不得辦理結(jié)算”的理解上達(dá)成共識，使基建部門主動(dòng)承擔(dān)起將造價(jià)管理的職能和決策的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，恢復(fù)和重建工程審計(jì)的監(jiān)督機(jī)制。最后，要依靠上級主管部門的政策和文件，自上而下推動(dòng)解決審計(jì)的職能越位問題。2017年6月全國人大常委會(huì)取消了“以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)”的規(guī)定，這是政府審計(jì)的一個(gè)轉(zhuǎn)變，相信高校主管部門也會(huì)對高校內(nèi)部審計(jì)加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，完善相關(guān)政策和文件，從而推動(dòng)解決各高校建設(shè)工程審計(jì)職能越位的問題。

2.3 突出內(nèi)控 完善審計(jì)結(jié)果運(yùn)用

做好建設(shè)工程管理審計(jì)工作，審計(jì)部門要把內(nèi)部控制審計(jì)作為工作的核心內(nèi)容，缺少或弱化內(nèi)部控制審計(jì)及其結(jié)果利用，建設(shè)工程管理審計(jì)只能是擴(kuò)大版的全過程審計(jì)。內(nèi)部控制審計(jì)對于財(cái)務(wù)審計(jì)人員并不陌生，但大多數(shù)工程審計(jì)人員的專業(yè)知識局限于建筑工程相關(guān)專業(yè)，缺少對審計(jì)理論和財(cái)務(wù)知識的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，對建設(shè)工程的內(nèi)部控制審計(jì)一時(shí)不知從何入手。高校建設(shè)工程管理經(jīng)過多年的發(fā)展，在崗位設(shè)置、工作流程、制度建設(shè)方面已經(jīng)非常成熟和完善，但高校工程建設(shè)領(lǐng)域卻一直是貪污腐敗的重災(zāi)區(qū)，施工過程中經(jīng)常出現(xiàn)簽證超過時(shí)效補(bǔ)簽和越權(quán)審批，監(jiān)理公司對材料檔次和品牌把關(guān)不嚴(yán)，設(shè)計(jì)錯(cuò)漏導(dǎo)致拆改缺少追責(zé)問責(zé)等問題。這些問題在本質(zhì)上是規(guī)章制度執(zhí)行不到位，相關(guān)責(zé)任人崗位的履職不力，合同條款執(zhí)行不嚴(yán)的管理問題。因此，在建設(shè)工程內(nèi)部控制審計(jì)的實(shí)踐中，工程審計(jì)人員和財(cái)務(wù)審計(jì)人員要相互彌補(bǔ)業(yè)務(wù)知識方面的不足，成為財(cái)務(wù)、審計(jì)、工程、法律等方面的綜合性人才，從日常量價(jià)審核的基礎(chǔ)性工作中發(fā)現(xiàn)難點(diǎn)和疑點(diǎn)問題，對工程管理活動(dòng)中屢審屢犯的共性問題梳理和總結(jié)，站在學(xué)校全局角度從機(jī)制上、制度上提出解決和預(yù)防問題的審計(jì)意見。

審計(jì)意見落實(shí)難是當(dāng)前高校審計(jì)工作中普遍存在的問題,很大程度上制約著審計(jì)監(jiān)督的效果。因此必須建立完善的審計(jì)結(jié)果運(yùn)行工作機(jī)制使審計(jì)結(jié)果有效發(fā)揮作用。首先是信息反饋和溝通機(jī)制。每項(xiàng)建設(shè)工程項(xiàng)目在竣工結(jié)算審計(jì)完成后，審計(jì)部門要從學(xué)校管理與服務(wù)內(nèi)部控制的角度，在工作機(jī)制、管理制度上提出審計(jì)意見，通過相互溝通交流，化解矛盾，共同探討整改措施，建立和諧的審計(jì)關(guān)系，減少審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的阻力。其次是跟蹤檢查機(jī)制。審計(jì)部門督促相關(guān)管理部門責(zé)任人組織制定整改方案，限期整改落實(shí)審計(jì)意見，跟蹤檢查后續(xù)工程項(xiàng)目中是否仍有同類問題出現(xiàn)。相關(guān)管理部門不愿承認(rèn)自身存在管理漏洞和職能缺位，或使本部門權(quán)利受到制約，敷衍應(yīng)付、拖延抵觸審計(jì)意見的，審計(jì)部門可以將情況上報(bào)校領(lǐng)導(dǎo)，爭取校領(lǐng)導(dǎo)的支持和重視，由上至下督促審計(jì)意見落實(shí)。最后是責(zé)任追究機(jī)制。對審計(jì)意見中涉及的崗位責(zé)任人決策失誤、履職不力給學(xué)校造成損失的，要追責(zé)問責(zé)，實(shí)行人事、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、審計(jì)各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，把審計(jì)監(jiān)督與黨管干部、紀(jì)律檢查結(jié)合起來。

3 結(jié)語

建設(shè)工程管理審計(jì)是一種全過程、全方位的審計(jì)方式，能夠解決以往審計(jì)觸碰不到解決不了的管理內(nèi)控缺陷和體制機(jī)制問題，全過程審計(jì)到建設(shè)工程管理審計(jì)不是審計(jì)工作內(nèi)容的增加，而是審計(jì)目的和效果的躍升。高校審計(jì)人員在今后的工作中，要不斷提高自身的綜合素質(zhì)，突破全過程審計(jì)的發(fā)展瓶頸，揭示風(fēng)險(xiǎn)、完善管理、推動(dòng)治理，為學(xué)校建設(shè)發(fā)展保駕護(hù)航。