骨干水源工程建設安全生產費使用與監(jiān)管的探討

胡 慎 南

為加強安全生產費的使用與監(jiān)管，切實將管好用好安全生產費作為督促施工企業(yè)有效落實安全生產措施的重要監(jiān)管手段，有效解決安全生產費提取和使用不合理、支付不規(guī)范和監(jiān)管不到位等問題，確保工程安全。通過工作實踐，分析了骨干水源工程安全生產費使用與監(jiān)管存在的問題，并以大興水利樞紐工程為例，介紹了監(jiān)管經驗和取得的成效，同時圍繞如何進一步加強安全生產費監(jiān)管工作提出建議，可為類似工程項目法人和監(jiān)管部門提供借鑒。

1 工程簡介

大興水利樞紐工程位于貴州省銅仁市松桃縣、銅仁高新區(qū)和碧江區(qū)境內，水庫位于大梁河中游，大壩距銅仁市40 km。電站裝機容量5 MW，多年平均發(fā)電量1 668 萬kW·h，三級提水泵站總裝機容量14.2 MW，總提水揚程234.4 m，提水流量3.11 m3/s。

壩址以上流域面積345 km2，多年平均徑流量2.55 億m3，水庫正常蓄水位514.0 m，正常庫容4 283萬m3，校核洪水位515.3 m，總庫容4 672萬m3，水庫規(guī)模為中型，等別為Ⅲ等。工程總投資140 885.25萬元，施工總工期3 年。

本工程采用PMC 項目管理承包模式，根據(jù)合同約定，項目管理承包單位按照有關規(guī)定組織招標工作，選擇資質合格的施工、供貨等單位，與其第三方簽訂合同，并對合同負總責。項目法人與項目管理承包單位簽訂的合同中明確了安全生產費實行單獨列項、?？顚Ｓ谩送夤芾?，項目管理承包單位遵照《貴州省水利工程建設項目安全生產費用管理暫行辦法》和相關法律法規(guī)文件使用和管理安全生產費，并對其負總責，同時服從項目法人對安全生產費的監(jiān)管等條款規(guī)定。

2 骨干水源工程建設安全生產費用管理存在的問題

2.1 規(guī)范性文件對費用提取規(guī)定不一致

根據(jù)2014 年12 月19 日水利部發(fā)布的《水利工程設計概（估）算編制規(guī)定》中規(guī)定安全生產措施費按基本直接費的百分率計取，同時進一步明確了樞紐工程為建安工程的2.0%，引水工程為建安工程的1.4%～1.8%，河道工程為建安工程1.2%。但根據(jù)《企業(yè)安全生產費用提取和使用管理辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定了安全生產費用的提取標準：建設工程施工企業(yè)以建筑安裝工程造價為提取依據(jù)，各建設工程類別安全生產費用提取標準不相同，其中水利水電工程提取標準為2.0%。骨干水源工程一般涉及到大壩樞紐工程、泄水工程、取水工程及引水工程等主要建設內容，因上述兩個現(xiàn)行規(guī)范性文件規(guī)定的提取標準不一致[2]，導致在實際提取安全生產費用中難以把控。

2.2 安全生產費用使用權限理解有偏差

《水利水電工程施工安全管理導則》[3]（下稱《導則》）規(guī)定了安全生產費的用使用范圍，但對使用的權限不夠明確，對安全生產費用難以實現(xiàn)有效管控。具體表現(xiàn)如下：

（1）施工場區(qū)外使用權限界定不清?！秾t》對施工場區(qū)外安全措施投入權限未作界定，對安全生產費用的計取難以把握。如骨干水源工程涉及到料場、棄渣場、輸水管線、大壩樞紐等施工作業(yè)區(qū)，區(qū)域之間距離較遠，部分項目材料運輸需借用施工場外道路，為確保安全施工企業(yè)對場外道路高臨邊等部位投入了安全防護措施。根據(jù)水利部制定的《水利水電工程標準施工招標文件》通用合同條款對交通運輸中僅明確了場外交通承包人車輛外出行駛所需的場外公共道路的通行費、養(yǎng)路費和稅款由承包人承擔，道路和橋梁的損壞責任因承包人運輸造成施工場地內外公共道路和橋梁損壞的，由承包人承擔修復損壞的全部費用和可能引起的賠償，并未對場外運輸安全防護措施所發(fā)生的費用由哪方承擔作出進一步明確，同時《導則》中對類似安全投入能否提取安全生產費用也未作界定，導致在實際中難以把握對此類安全生產費用的計取。

（2）安全設施設備投入權限界定不明?！秾t》對投入的安全設施設備類型、規(guī)格和要求等權限未作規(guī)定，在項目投資較大的骨干水源工程中，易滋生施工企業(yè)有意套取安全生產費用的亂象。如：安全生產費用存在剩余的施工企業(yè)為獲取利潤將以配備應急救援器材為由購買車輛等高額設備，或通過更新安全防護用品和保養(yǎng)應急救援器材等手段套取安全生產費用，存在審計風險且?？顚Ｓ脠?zhí)行效果差[4]。

2.3 費用支付不規(guī)范、監(jiān)管不力

因水利工程安全生產費用是列入在建安工程單價中，沒有單獨列項。在骨干水源工程建設實施中，一般啟動安全生產防護措施應先于工程實體建設，存在初期安全生產投入多、后期投入少的特點，但不少項目項目法人對骨干水源工程項目投資大、建安工程量多等原因，認為按照規(guī)定單獨列項支付安全生產費用程序繁瑣，便過于簡單地將同期完成工程量按照相應比例測算安全生產費進行支付，造成工程安全生產費用得不到及時、足額地投入使用。同時，安全生產責任主體不明、安全生產動態(tài)監(jiān)管不到位，促使施工企業(yè)為尋求利潤降低成本片面地追求工程產值，而減少安全措施投入，導致工程安全措施得不到有效落實。

3 使用與監(jiān)管經驗

為有效解決上述存在的問題，以大興水利樞紐工程為例，對安全生產費使用與監(jiān)管經驗和取得的成效進行介紹。

3.1 編制招標控制價，合理提取安全生產費

大興水利樞紐工程在招標設計階段中，項目法人委托第三方造價咨詢機構根據(jù)項目法人提供的招標設計圖集、各標段招標工程量清單等資料為依據(jù)，通過現(xiàn)場實地踏勘和結合現(xiàn)行規(guī)范性文件綜合分析測算招標控制價，并將招標控制價成果提交招標投標監(jiān)督部門備案。招標控制價成果中根據(jù)各標段建設內容單獨編制工程安全生產費用項目清單和相應安全生產費。招標及合同文件編制過程中，項目法人對招標代理機構提供的招標及合同文件組織開展初審、中審、定審三次審查會議，其中在招標合同文件中明確了安全生產費用的提取標準、使用職責和支付方式等條款，為下步實施階段有效抓好安全生產工作提供約束力。

3.2 強化目標責任、實行制度化管理

按照水利工程項目法人安全生產標準化一級達標評審要求，根據(jù)工程特點，大興水利樞紐工程項目法人制定了《銅仁市大興水利樞紐工程安全生產總目標》和《銅仁市水務投資有限責任公司安全生產目標規(guī)劃》（2016—2020）中長期安全生產工作目標。同時為有序推進安全標準化建設，確保安全生產費及時有效落實到措施上，在2016 年和2017 年初分別制定了年度安全生產目標，項目法人與項目管理承包單位、項目管理承包單位與施工企業(yè)簽訂了安全責任書，實現(xiàn)層層落實責任。同時，項目法人印發(fā)了《關于成立大興水利樞紐工程安全管理組織機構的通知》和《關于大興水利樞紐工程安全生產領導小組成員的通知》，明確了安全責任主體，建立長效監(jiān)管機制。

工程建設初期，項目法人與項目管理承發(fā)包單位共同制定并印發(fā)了《關于印發(fā)大興水利樞紐工程建設管理部安全生產管理制度的通知》，制度涉及了安全生產目標管理、責任落實、費用管理、考核評價等40 項。制度中進一步細化安全生產費用的提取、使用和審核等工作要求。同時印發(fā)了《銅仁市大興水利樞紐工程安全生產管理手冊》，以國家法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)程規(guī)范，統(tǒng)一規(guī)范了標示標牌、安全防護設施、勞動安全與衛(wèi)生設施等項目的樣式及施工工藝[4]。

3.3 實行使用計劃、建立動態(tài)管理臺賬

大興水利樞紐工程項目管理承包單位根據(jù)工程整體推進情況和項目實施計劃，年初組織施工企業(yè)編制安全生產費年度使用計劃和月計劃，計劃按程序提交監(jiān)理審查項目法人審核。安全生產費的撥付項目法人采取按月預撥[5]、中間審核、年終核算方式，過程中根據(jù)工程實際情況，實時調整月使用計劃，并納入臺賬動態(tài)管理。按照月使用計劃，審核月安全生產費中發(fā)現(xiàn)使用不足時，結余資金暫不支付作為年度調配資金；當月安全生產費使用超支時，超支部分應用年度調配資金列支；工程建設完成后總的安全生產費仍存在結余或超支現(xiàn)象時，實行標外管理結余扣留、超支不補（除設計變更外）。

3.4 加強過程監(jiān)管、執(zhí)行驗收計費

大興水利樞紐工程對擬投入的安全生產措施，在實施前向監(jiān)理申請批準，涉及到施工場外安全投入、大額安全設施設備的采購及保養(yǎng)、投入累計量較大的設施設備等事項，由監(jiān)理組織現(xiàn)場勘查分析[4]和召開聯(lián)合會審論證討論，討論結果提交第三方跟蹤審計機構咨詢意見，待各單位意見一致同意實施后，監(jiān)理簽發(fā)批準實施。實施過程中由監(jiān)理做好人工工時、機械臺班等記錄簽證工作，并監(jiān)督施工質量，同時根據(jù)月計劃和工程進展情況遲遲未落實安全措施的施工企業(yè)，項目管理承包單位負責實時跟蹤督促施工企業(yè)落實到位。安全措施實施完成后進行項目法人、監(jiān)理、項目管理承包、施工企業(yè)四方聯(lián)合驗收，驗收不合格的要求整改，合格后方可使用并簽證驗收單。申報安全生產費時，施工企業(yè)以措施項為單位提供申報費用明細表，并附申請審批單、工時臺班記錄簽證單、發(fā)票、影像、驗收簽證單等佐證資料，佐證材料不屬實的將在下月預撥款中扣除相應費用。

3.5 開展安全月例會和考核評價

大興水利樞紐工程每月定期由監(jiān)理主持召開安全月例會，會議通報安全生產費用使用情況、查擺安全生產工作存在的問題及提出整改要求和安排安全生產工作計劃等事項，通過月安全例會抓好過程中糾偏工作，保障安全生產投入得到有效落實。安全月例會上對表揚和批評的單位及個人記錄在管理臺賬中，作為年度考核評價依據(jù)。為進一步促進安全生產工作的積極性根據(jù)大興水利樞紐工程依據(jù)簽訂的“安全生產責任書”、規(guī)章制度和管理辦法，年度考核對照每月、季安全工作落實情況進行單位和個人[6]綜合打分考評，綜合得分最高的單位及個人，項目法人授予“安全文明單位”和“安全工作者”獎項，綜合得分低于80分的單位和個人將受到處罰，綜合得分低于60 分的單位將報送上級行政主管部門。

通過各參建單位的共同努力，工程安全生產費用處于可控狀態(tài)，各項安全生產措施得到有效落實，未發(fā)生安全生產責任事故，實現(xiàn)“零事故，零傷亡”，2018 年3 月水利部授予大興水利樞紐工程項目法人“水利安全生產標準化一級單位”。

4 建 議

（1）貴州骨干水源工程輸水管線施工多為山高坡陡地段，施工環(huán)境惡劣安全隱患較為突出，為保證安全資金的足額投入，國家及相關部門應根據(jù)工程難易程度和相關規(guī)定對類似引水工程合理確定安全費率的區(qū)間并及時調整[5]，同時進一步規(guī)范統(tǒng)一安全生產費用的提取比率。

（2）施工場區(qū)外安全投入是關乎工程施工安全和保障當?shù)卮迕癜踩鲂?，涉及工程的整體形象和保民生維護社會穩(wěn)定等問題，項目法人應根據(jù)工程總布置結合場外受影響區(qū)域合理劃定安全投入范圍，納入到安全生產費使用與監(jiān)管范疇中。

（3）為保證安全生產費使用價值，項目法人應根據(jù)工程投資規(guī)模、應急能力及風險防控措施等因素，綜合考慮擬投入的大額安全設施設備的實用性和合理性，杜絕施工企業(yè)有意套取安全生產費用亂象，嚴格防范審計風險。

（4）在招標前期，項目法人應超前謀劃好安全生產管理工作，在起草招標及合同文件中應明確安全目標、安全生產責任主體、應遵循的相關規(guī)范性文件、約定安全生產費用的提取、使用職責和支付方式等條款，作為投標單位的承諾事項，為有效抓好安全生產工作提供約束力。

（5）安全生產措施多為臨建項目，在加強落實安全措施的同時，各參建單位應同步做好工程檔案管理，為后期安全生產費用審計中提供有力佐證材料。