新形勢下水庫移民安置規(guī)劃面臨的問題與對策

王 珮,吳壯海

(中水珠江規(guī)劃勘測設(shè)計有限公司，廣東 廣州 510610)

1 水庫移民新形勢

黨的十九大報告中提出的十四條基本方略，其中很重要的一條“堅持新發(fā)展理念”，即堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、共享、開放的一種發(fā)展新理念，在科學(xué)發(fā)展的新時期應(yīng)運而生。而創(chuàng)新是我們未來發(fā)展的第一推動力，這種創(chuàng)新不僅指的是單純的技術(shù)創(chuàng)新，還涉及大量的制度和思想創(chuàng)新等。這是一個很重要的基礎(chǔ)。

十九大報告同時指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。“美麗中國”除了強調(diào)生態(tài)文明建設(shè)外，更融入了經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)等各個方面?！懊利愔袊北患{入“十三五”規(guī)劃，首次被納入五年計劃。這對實現(xiàn)“十三五”時期發(fā)展目標提出了新的更高的要求。美麗鄉(xiāng)村是建設(shè)美麗中國的基礎(chǔ)，也是小康社會在農(nóng)村的成果體現(xiàn)，是深入推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重大舉措，是新農(nóng)村建設(shè)的鮮活樣本。

目前，征地移民工作中存在安置方式有局限的突出問題；現(xiàn)行以“三原”原則恢復(fù)移民生產(chǎn)生活為主的安置方式與國家城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求的矛盾凸顯；加之我國法制建設(shè)不斷完善，移民法律意識不斷加強，依法行政、依法維權(quán)形成新常態(tài)；又面臨國家深化改革，包括土地政策調(diào)整中三權(quán)分置，確權(quán)后土地調(diào)整日趨困難、安置規(guī)劃與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相融合等新挑戰(zhàn)。項目在民族地區(qū)，地理人文環(huán)境復(fù)雜，移民安置難度更大。

為實現(xiàn)依法移民、和諧移民、科學(xué)移民，面對新時期、新形勢下國家對水利工程與移民安置工作的新要求，需深入分析存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，研究發(fā)展趨勢及改革思路，提出適應(yīng)新時代發(fā)展要求的應(yīng)對措施。

2 面臨的問題

2.1 工程建設(shè)時間緊任務(wù)重

德厚水庫是2015年初國務(wù)院部署的172項節(jié)水供水重大水利工程之一，也是2015年的《政府工作報告》中明確提出當年需開工建設(shè)的27項重大水利工程之一。

德厚水庫是文山州第一座大型水庫工程，建設(shè)征地總面積840.39萬m2；拆遷各類房屋面積223512.18m2；規(guī)劃水平年生產(chǎn)安置人口為3222人，搬遷安置人口為1080戶4825人；征地補償總投資為96131萬元[1]。地方各級政府在深入貫徹落實重大水利工程工作部署過程中任重道遠。規(guī)劃設(shè)計中各階段工作周期壓縮，如何在僅有的時間內(nèi)，保證依法依規(guī)順利完成各項工作并通過審查是規(guī)劃設(shè)計面臨的重大問題。

2.2 土地政策變化對安置方式的影響

通過“三權(quán)分置”制度的推行促進了土地資源優(yōu)化配置，同時既保持了集體所有權(quán)、承包關(guān)系的穩(wěn)定，又形成了經(jīng)營權(quán)靈活流轉(zhuǎn)的格局[2]。推動形成了“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營”新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營機制。

近年來大量農(nóng)民轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，靠田靠地的局面已經(jīng)發(fā)生很大的轉(zhuǎn)變。2017年全國超過30%的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩者主體分離現(xiàn)象逐漸普遍。家庭農(nóng)場、農(nóng)村合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的重要組成，成為經(jīng)營權(quán)的新主體，是真正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者[3]。

在這種政策調(diào)整和土地經(jīng)營新形勢下，為傳統(tǒng)的有土安置注入了新方式。通過穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并長久不變，土地經(jīng)營權(quán)入股維護了進城務(wù)工和落戶農(nóng)戶的土地承包權(quán)益。農(nóng)戶已不再滿足于耕種眼前的一畝三分地，短短幾年間已從原來的希望調(diào)劑土地到現(xiàn)在接受土地調(diào)劑安置的已寥寥無幾，生產(chǎn)安置意愿已發(fā)生變化。除了三權(quán)分置制度帶來的變化，還有農(nóng)村集體土地確權(quán)政策的推行，使土地調(diào)劑難度加大。如果堅持調(diào)劑土地這一種主要方式已不符合農(nóng)戶的新意愿，也不適應(yīng)現(xiàn)在的新形勢，如何在尊重移民意愿的基礎(chǔ)上，謀求更加科學(xué)有效的生產(chǎn)安置方式，保障移民長遠生計是規(guī)劃設(shè)計面臨的重要問題。

2.3 “三原”原則的安置方式對地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的局限

水庫移民安置規(guī)劃不再單純是技術(shù)問題，還必須要兼顧區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、移民脫貧致富等各個方面，已經(jīng)上升到需要統(tǒng)籌區(qū)域規(guī)劃的綜合性領(lǐng)域[4]。

近年水庫建設(shè)對地區(qū)經(jīng)濟社會條件的改善已發(fā)揮作用，但這一水平略低于地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的預(yù)期，從遠期來看，地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的步伐反而受到了一定程度的阻礙。因為水利工程移民安置按“原規(guī)模、原標準或恢復(fù)其原功能”的補償安置原則，簡稱“三原”原則，從規(guī)劃設(shè)計的角度制約了地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。水庫移民安置政策經(jīng)歷幾次調(diào)整不斷完善，“三原”原則在各個時期基本滿足彼時農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，但與移民長遠發(fā)展和長久生計需求相比，仍存在諸多弊端。

德厚水庫工程移民工作在執(zhí)行“三原”原則時，已經(jīng)按照國家及云南省政策法規(guī)、行業(yè)的標準規(guī)范，并結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和建成小康社會的要求進行設(shè)計和實施。庫區(qū)遷(改)建工程的建設(shè)規(guī)模比水庫建設(shè)前將有大幅提高，但與“同步建成小康社會”的目標仍有差距。繼續(xù)實施“三原”原則極有可能使庫區(qū)移民的生活水平在2020年達不到小康生活目標，這與新一輪國家戰(zhàn)略布局有所偏離。突破“三原”原則已經(jīng)迫在眉睫，在移民安置政策的落實上有必要結(jié)合地方發(fā)展實際進行相應(yīng)的調(diào)整完善，正確處理好移民安置和地方發(fā)展的平衡關(guān)系。

3 解決對策及效果

3.1 部分工作提前開展

3.1.1土地指標提前分解

全力推進德厚水庫的建設(shè)是貫徹落實國務(wù)院172項節(jié)水供水重大水利工程總部署的重要一環(huán)，是國家對水利工程與移民安置工作的新要求，面對新時代的發(fā)展要求，作出必要的調(diào)整措施是適應(yīng)新形勢的趨勢。

土地指標分解在前期規(guī)劃設(shè)計階段提前開展。針對德厚水庫庫區(qū)淹沒影響情況和項目建設(shè)的緊迫性，參建各方多次溝通的基礎(chǔ)上，在可研階段，由測量技術(shù)人員現(xiàn)場持GPS-RTK對對建設(shè)征收的土地提前一步到位分解落實到權(quán)屬人(單位)，比SL 290—2009《征地移民設(shè)計規(guī)范》[5]中要求的“技施設(shè)計階段進行土地分解核定”的設(shè)計深度提前。

將土地指標分解到戶，一次性明確了土地數(shù)量和權(quán)屬，避免了下個設(shè)計階段重復(fù)工作和后期征地補償工作中的不確定性，為整個實施階段節(jié)省了相當大的人力和物力，更重要的是保證了補償投資的準確性。

3.1.2后扶規(guī)劃提前啟動

德厚水庫作為云南省大中型水庫移民后扶同步規(guī)劃試點，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目列入大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃和年度計劃并加以扶持，保證產(chǎn)業(yè)項目與移民安置基礎(chǔ)設(shè)施項目同步實施。將庫區(qū)和移民安置區(qū)的搬遷安置規(guī)劃與移民后期扶持規(guī)劃進行有機銜接，縮短移民搬遷后和后扶產(chǎn)業(yè)項目產(chǎn)生效益的空窗期，實現(xiàn)移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與移民搬遷安置“無縫對接”，加快恢復(fù)了移民生產(chǎn)生活水平，使移民群眾真正實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、會致富”的目標。整合各方資源和資金，將移民后扶生產(chǎn)開發(fā)同期開展，也將是今后的移民安置重要途徑，符合當前土地流轉(zhuǎn)的趨勢。

3.2 前期留余地，實施做調(diào)整

3.2.1生產(chǎn)安置方式多元化

德厚水庫實施階段農(nóng)村移民安置的總體思路調(diào)整為依托剩余土地資源，實行以大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，輔以貨幣補償發(fā)揮村民自治的權(quán)利自主決策投資，投入發(fā)展村集體合作社和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等多渠道安置移民。通過挖掘淹沒線上剩余耕地資源與特色高原農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，采取土地入股的方式培養(yǎng)一批有影響力、有競爭力、移民能受益的農(nóng)民專業(yè)合作社，開發(fā)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，增加地區(qū)就業(yè)機會，促進當?shù)厥袌鼋?jīng)濟的形成與發(fā)展根據(jù)項目建設(shè)及合作方式。

3.2.2宅基地置換

隨著集體土地確權(quán)新政策的頒布，農(nóng)村宅基地確權(quán)也將是必然趨勢，它可以有效解決農(nóng)村土地糾紛，依法確認農(nóng)民土地利益，合理分配資源，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。

順應(yīng)新政策的思路，依據(jù)文山市政府相關(guān)要求，德厚水庫移民安置點實行每戶配置150m2的庭院用地。移民原住房占地面積超過部分，可用于置換庭院用地面積，也可按現(xiàn)行園地補償單價給予補償；移民原住房占地面積不足的，按安置點成本造價補繳[6]。即每戶配置的150m2園地由移民戶原房屋區(qū)域所占面積按園地標準進行置換。原房屋區(qū)域占地面積超過安置點配置面積的部分，需按園地補償標準補償?shù)揭泼駪?；若原房屋區(qū)域占地面積不足以置換安置點配置面積的部分，則由移民按園地補償標準補齊配置面積。

3.2.3土地補償標準的統(tǒng)一

德厚水庫工程建設(shè)征收土地補償標準可研階段按“前三年平均年產(chǎn)值16倍”為依據(jù)計算，即水田26528元/667m2、旱地20995元/667m2；初設(shè)階段以云國土資[2014]27號文件為依據(jù)計算，項目所在地區(qū)為文山市征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準三類區(qū)，統(tǒng)一年產(chǎn)值為1271元/667m2，補償倍數(shù)為16倍，耕地補償單價為20335元/667m2。而文山市境內(nèi)蒙文硯和平文高速公路項目按照地方補償標準執(zhí)行高出庫區(qū)補償標準4417元/667m2。

在規(guī)劃設(shè)計過程中已提前做好與下一階段調(diào)整補償標準銜接的準備。德厚水庫工程在移民安置規(guī)劃設(shè)計專題報告中提出“根據(jù)2015年中央一號文件精神，考慮同地同價的原則，建議文山州(市)人民政府依法依規(guī)合理調(diào)整征地補償標準及估算投資缺口報請云南省人民政府或相關(guān)職能主管部門審批執(zhí)行。”的建議，為下一步實施階段補償標準的擬定提供依據(jù)和調(diào)整空間。

在國務(wù)院令第679號的發(fā)布前，德厚水庫已經(jīng)開始征地補償，實施階段，地方人民政府爭取政策將文政發(fā)[2014]56號中的土地整治費和青苗補償費整合到土地補償標準中，以“水田30996元/667m2、旱地27144元/667m2”的標準進行補償，增加投資由地方政府承諾自行籌措解決。最終與文山市境內(nèi)蒙文硯和平文高速公路項目實際征收土地補償標準統(tǒng)一，為移民群眾爭取了更大利益。

隨著國務(wù)院令第679號的發(fā)布，在規(guī)劃設(shè)計階段存在的土地補償標準不統(tǒng)一的問題已經(jīng)得到解決。

3.3 移民安置與地區(qū)發(fā)展的融合

遵循中共中央國務(wù)院《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，農(nóng)村移民安置規(guī)劃點結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設(shè)進行統(tǒng)一規(guī)劃的原則，德厚水庫移民安置規(guī)劃結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設(shè)，生活標準在現(xiàn)狀人均生活標準的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家規(guī)定標準確定。低于國家規(guī)定標準下限的，采用國家規(guī)定標準的下限，現(xiàn)狀高于國家標準的，采用國家規(guī)定標準的上限，并在規(guī)劃設(shè)計方案中預(yù)留了便于實施階段銜接地區(qū)發(fā)展的庭院經(jīng)濟用地方案。

庭院經(jīng)濟是農(nóng)村經(jīng)濟的重要構(gòu)成，也是農(nóng)村經(jīng)濟的主要載體。要發(fā)展庭院經(jīng)濟就必須有發(fā)展用地，整合一定數(shù)量的旱地指標向宅基地集中，使農(nóng)戶有“養(yǎng)殖地、果蔬地”等發(fā)展用地空間，加速農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，以實現(xiàn)移民能夠“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標。

根據(jù)“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”和易地扶貧搬遷移民新村的建設(shè)要求，著力打造移民示范村，切實抓好移民村寨鄉(xiāng)村旅游和后扶產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，為保證搬遷移民生產(chǎn)生活的順利過渡和后續(xù)發(fā)展，農(nóng)村移民集中安置點擬每戶增加150m2庭院經(jīng)濟用地用于移民戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，為移民搬遷后生產(chǎn)發(fā)展提供基本生活保障。另外采用人畜分離設(shè)計理念，安置點增設(shè)集中養(yǎng)殖區(qū)域，保證移民良好的生活環(huán)境。示范安置點以彝族風(fēng)情小寨為設(shè)計核心，增設(shè)火把廣場供移民舉行民族傳統(tǒng)文化活動及相關(guān)公共活動事宜，豐富了移民的生活也可作為民族特色來發(fā)展旅游業(yè)為移民生產(chǎn)生活創(chuàng)收。但由于方案調(diào)整增加的投資由地方政府承諾自行籌措解決。

移民后扶產(chǎn)業(yè)本著“同步規(guī)劃、同步實施、同步推進”的原則，將移民產(chǎn)業(yè)規(guī)劃納入到地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方案中去，水庫建成后，形成寬闊的水面，憑借庫區(qū)的地理位置優(yōu)勢，發(fā)展休閑旅游度假、餐飲服務(wù)、蘊含著巨大的商業(yè)前景；人員流動量增加，對地方經(jīng)濟發(fā)展有一定的推動、帶動作用；部分有能力的居民一次性得到征地補償款之后可以轉(zhuǎn)業(yè)從事小規(guī)模商業(yè)，這些條件給產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟創(chuàng)造了機遇。

4 結(jié) 語

在新時代“堅持新發(fā)展理念”建設(shè)“美麗中國”等新形勢下；貫徹落實國務(wù)院關(guān)于節(jié)水供水重大水利工程的總部署下；征地移民工作存在土地政策調(diào)整，以“三原”原則恢復(fù)移民生產(chǎn)生活為主的安置方式與國家城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求的矛盾等問題；又面臨國家深化改革等新挑戰(zhàn)，以德厚水庫為例提出了適應(yīng)新時代發(fā)展要求的應(yīng)對措施。

(1)面對國家對水利工程與移民安置工作的新要求，在工作中作出了必要的調(diào)整措施，將土地指標分解到戶在可研階段提前開展，將后扶產(chǎn)業(yè)規(guī)劃在安置階段同步開展。此舉為云南省首例，是保證項目按計劃實施和推進中最重要的一項舉措。

(2)在前期規(guī)劃設(shè)計階段提前做好與下一階段調(diào)整銜接的準備。大型項目前期工作歷時長，設(shè)計依據(jù)有時限，應(yīng)順應(yīng)趨勢在變化中為移民謀求更大的利益保障長遠生計。

(3)政府要充分引導(dǎo)把移民安置規(guī)劃與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和庫周相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等相結(jié)合，為移民長期生存、發(fā)展奠定很好的基礎(chǔ)。應(yīng)集中相關(guān)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌安排農(nóng)村項目建設(shè)，避免重復(fù)投入，充分發(fā)揮資金使用效益。

通過采取以上應(yīng)對措施，較好的處理了前期規(guī)劃設(shè)計面臨的相關(guān)問題，為促進移民工作順利進行奠定了堅實的基礎(chǔ)，為云南省其他大型水庫工程的移民安置前期工作提供了良好的借鑒。