橫向跨界流域生態(tài)補償機制研究
——以永定河引黃生態(tài)補水為例

（山西省張峰水庫建設管理局 山西太原 030024）

生態(tài)補償是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分?！笆濉币?guī)劃以來，國家有關部委和山西省高度重視生態(tài)文明建設，并在全國范圍內開展了形式多樣的生態(tài)補償與生態(tài)保護政策措施，為改善生態(tài)環(huán)境狀況發(fā)揮了巨大作用。流域生態(tài)補償的內涵是，根據流域水環(huán)境保護的需要和流域水污染防治規(guī)劃，在流域內設置水量、水質跨界斷面及具體的跨界斷面水量及污染物排放總量控制目標（或水質目標），當上游地區(qū)下泄水量及排放的水污染物在到達指定跨界斷面后，其過境流量及水質滿足該跨界斷面的考核標準，產生了正的外部效應，那么，下游地區(qū)應該對上游地區(qū)進行補償；相反，當上游地區(qū)下泄水量及排放的水污染物在到達指定跨界斷面后，其過境流量及水質不滿足該跨界斷面的考核標準，產生了負的外部效應，則上游地區(qū)應該給予下游地區(qū)一定的經濟補償[1]。

1 永定河跨流域橫向生態(tài)補償機制提出背景

從河流水系上，山西位于京津冀上游，大部分地區(qū)海拔在1 000 m以上，為“華北屋脊”，海河流域的永定河水系均發(fā)源于山西，流入下游京津冀地區(qū)，故山西被譽為“華北水塔”。加強永定河上游水源地保護與治理，對于促進京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展，保障生態(tài)用水具有重要意義，同時也是構建京津冀地區(qū)重要水源涵養(yǎng)地和生態(tài)安全屏障的重要手段。2016年12月，國家發(fā)改委、水利部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《永定河綜合治理與生態(tài)修復總體方案》（以下簡稱《總體方案》），圍繞將永定河恢復為“流動的河，綠色的河，清潔的河，安全的河”總目標，其中明確提出，到2020年，永定河三家店斷面生態(tài)水量達到2.6億m3，水功能區(qū)達標率提高到76%，重要水源地水質類別提高到Ⅲ-Ⅳ類。

2003年起，水利部、海委、河北、山西連續(xù)多年組織實施向北京市集中輸水，進入2017年又實施了萬家寨引黃生態(tài)補水，一定程度上保障了首都供水安全和永定河水生態(tài)環(huán)境，生態(tài)系統(tǒng)服務功能有一定的增強。但是，從永定河生態(tài)問題產生的根源和解決問題所需的時間來看，永定河生態(tài)補償缺乏系統(tǒng)、穩(wěn)定、持續(xù)、有效的法律保障、組織領導和資金渠道，生態(tài)補償與資金投入不均衡，績效考核監(jiān)管缺失，生態(tài)補償長效機制遠遠沒有建立。因此，永定河流域只有建立完善的生態(tài)補償長效機制，才能從根本上遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，實現(xiàn)經濟發(fā)展和民生改善良性循環(huán)。

2 跨界流域生態(tài)補償機制要素

建立永定河跨流域橫向生態(tài)補償機制，需明確生態(tài)補償的補償主體、補償標的、補償基準、補償標準、補償方式等基本要素。

2.1 補償主體及對象

晉、冀、京、津四省市之間既可作為補償主體，又是作為受償主體，采取相鄰省份雙向補償，即達到補償協(xié)議中規(guī)定補償基準情況下，下游補償上游，在無特殊情況下，上游未達到補償基準時要向相鄰下游地區(qū)進行補償。

2.2 補償標的

根據永定河流域長期斷流，水資源量極度匱乏、水污染較為嚴重的特點，將生態(tài)補償標的設定為水量和水質。永定河干流在萬家寨引黃北干線1號洞、冊田水庫、石匣里、響水堡、官廳水庫和三家店等均設有水量水質檢測斷面，在考量上均有數據支撐。

2.3 補償基準

補償基準是用來確定上下游開始計算補償數量和金額所依據的數值點，體現(xiàn)了上下游權益的平衡點。永定流域生態(tài)補償基準以流域內各省界斷面現(xiàn)狀下泄流量為核算基準來確定生態(tài)補償基準，能較好體現(xiàn)了各方利益的平衡，容易讓各方接受。

2.3.1 水量補償基準的確定

以各省界斷面現(xiàn)狀下泄水量作為上下游水量補償基準?，F(xiàn)狀值按2003-2018年晉冀斷面3 835萬m3，冀京斷面2 778萬m3為核算基準，在此基礎上考慮適當修正后作為生態(tài)補償流量基準。綜合考慮確定晉冀斷面補償基準為0.4億m3，冀京斷面補償基準為0.4億m3，京津斷面補償基準為0。

2.3.2 水質補償基準的確定

以現(xiàn)狀水質作為補償基準。按照永定河流域2017-2019年現(xiàn)狀水質情況，確定斷面水質達標標準為:晉冀斷面Ⅵ類:氨氮值在0.881～1.158 mg/l，總磷0.30～0.60 mg/l；冀京斷面Ⅴ類:氨氮值在 5.8～9.0 mg/l，總磷0.17～0.42 mg/l；京津斷面Ⅵ類:氨氮值在1.72～3.75 mg/l，總磷 0.046～0.079 mg/l。

2.4 補償標準

財政部《關于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》規(guī)定:流域上下游地區(qū)應當根據流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、保護治理成本、投入數值改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素等綜合確定補償標準，以更好地體現(xiàn)激勵與約束。

主要思路:在分析產生補償基準以外的下泄水量所付出的節(jié)水工程、生態(tài)治理等成本的基礎上，根據永定河流域上下游實際情況，在補償主體各方認可的情況下，在區(qū)間內取一個合理的補償標準。

根據《總體方案》，工程成本包括與水量直接相關的節(jié)水工程建設成本以及河道整治、水源涵養(yǎng)等間接增加了下泄水量的工程成本。

主要有以下六類工程:

1）大中型灌區(qū)的續(xù)建配套和節(jié)水改造工程；

2）灌區(qū)高效節(jié)水工程；

3）退灌還水工程；

4）完善再生水廠配套管網，再生水利用工程；

5）河道綜合整治與修復工程；

6）水源涵養(yǎng)與生態(tài)建設工程。

根據不同工程對產生生態(tài)水量的作用不同，將補償標準設置為兩個方案。

方案1:與產生下泄水量直接相關的節(jié)水工程和項目的建設、運營成本，包括上述六項工程的第1～4類。

方案2:理論上看，河道整治、水源涵養(yǎng)等工程減少了輸水損耗，提高了輸水效率，間接增加了下泄水量。因此需要在生態(tài)水量補償中計入河道整治、水源涵養(yǎng)等工程的部門成本。在計算成本時，不僅要包括上述六類工程的第1～4類還應包括第5類工程成本的10%和第6類工程成本的30%。

采取成本法對不同水源的生態(tài)水量單方水價進行計算:

單方年度生態(tài)水量價格=年度生態(tài)水量費用/核算的年度生態(tài)水量。

年度生態(tài)水量費用=形成生態(tài)水量的節(jié)水工程項目投入分攤+工程運行維護費用分攤+利益相關方補償費用分攤+必要的計量設施建設投入分攤+資金成本分攤+上述投入的預期受益分攤[2]。

1）大中型灌區(qū)的續(xù)建配套和節(jié)水改造工程的單方水價計算

根據《總體方案》提出的投資額和節(jié)水量，采用上述成本法，單方水價是:

晉冀斷面2.95元/m3

冀京斷面1.72元/m3

2）灌區(qū)高效節(jié)水工程的單方水價計算

根據《總體方案》提出的投資額和節(jié)水量，采用上述成本法，單方水價是:

晉冀斷面1.39元/m3

冀京斷面1.77元/m3

3）退灌還水工程的單方水價計算

根據《總體方案》，水澆地改旱地2.33萬hm2，新增節(jié)水能力8 400萬m3，總投資13.99億元，按每公頃每年12 000元連續(xù)補助5年。根據成本法測算，每立方米冀京斷面水價為3.3.元/m3。

4）再生水的單方水價計算

根據現(xiàn)行再生水價格和水源凈化工程投資額，按照每年向永定河補充生態(tài)用水7 500萬m3計算，成本為現(xiàn)行再生水價格加水源凈化工程成本，經測算，每立方米水量水價為3.28元/m3。

5）河道整治工程的單方水價計算

根據《總體方案》，河道綜合整治項目投資196.9億元，根據各斷面生態(tài)水量保障要求，經計算每立方米生態(tài)水量水價為:

晉冀斷面1.81元/m3

冀京斷面5.11元/m3

6）生態(tài)涵養(yǎng)工程的單方水價計算

根據《總體方案》，水源涵養(yǎng)項目投資9.7億元。根據各斷面生態(tài)水量保障要求，經計算每立方米生態(tài)水量水量水價為:

晉冀斷面1.88元/m3

冀京斷面0.35元/m3

依據《總體方案》項目和投資安排，根據成本法計算的不同類型項目生態(tài)水量單價，分別采取方案1和方案2，測算得到省界各斷面每立方米生態(tài)水量補償標準為，

方案1:晉冀斷面2.29元/m3

冀京斷面2.87元/m3

方案2:晉冀斷面6.25元/m3

冀京斷面8.33元/m3

2.5 補償方式

根據目前已有的研究，結合補償主體和受償主體客觀實際。生態(tài)補償資金一方面，可以考慮針對為達到水量水質目標產生的成本采取直接支付的方式進行補償；另一方面，可考慮以專項轉移支付的方式對正在實施的生態(tài)保護與修復工程進行補償。

2.6 補償資金結算

永定河流域公司作為生態(tài)補償資金平臺，承擔每年生態(tài)補償資金撥付和監(jiān)督等，具體操作由相關政府將補償資金打入永定河流域公司用于生態(tài)補償的專項賬戶，在公司實施補償核算與評估后經流域相關政府認可后按照協(xié)議將資金劃撥相關政府。

以流域公司作為資金補償平臺，一方面充分發(fā)揮公司建設主體和協(xié)調主體的第三方作用，另一方面，以公司為資金補償平臺，采取“多對一”“一對多”的補償資金補收模式，有效地避免了流域中多政府間兩兩相互補償中可能存在的復雜問題。

3 結語

建立跨界流域生態(tài)補償機制，一方面，可以理順流域上中下游之間的生態(tài)和經濟利益關系，有效提高流域上游地區(qū)保護水環(huán)境的積極性；另一方面，可以進一步落實流域污染物總量控制制度，并且減少跨界污染物糾紛問題的發(fā)生，改善流域水環(huán)境質量，從而促進全流域經濟社會的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。