檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定能力表述規(guī)范化

于凱/上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局業(yè)務(wù)受理中心

0 引言

作為一項行政許可制度，檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定（以下稱資質(zhì)認定）制度始于1985年，是目前我國實驗室評價管理工作中應(yīng)用范圍最廣、知名度最高的模式[1]，被《食品安全法》 《道路交通安全法》《環(huán)境保護法》等多部法律引用，其結(jié)果也被政府部門、企業(yè)和社會各屆廣泛采信。

作為申請環(huán)節(jié)與許可結(jié)論的核心要素，檢驗檢測的能力表述的規(guī)范與統(tǒng)一是資質(zhì)認定工作嚴肅性和權(quán)威性的重要體現(xiàn)。資質(zhì)認定制度正按照國務(wù)院要求不斷堅持改革創(chuàng)新、優(yōu)化制度設(shè)計，推動制度整合，推動統(tǒng)一規(guī)范的要求持續(xù)完善以順應(yīng)檢驗檢測行業(yè)不斷發(fā)展的客觀需要。在此背景下，以“五減”（減程序、減環(huán)節(jié)、減時間、減收費、減申請材料）[2]為指導(dǎo)思想，資質(zhì)認定改革正不斷地向前邁進，也對原有的管理方式提出了挑戰(zhàn)。

2016年，國務(wù)院審改辦、國家標(biāo)準委聯(lián)合推出了《行政許可標(biāo)準化指引（2016版）》。文件規(guī)定了行政許可事項、行政許可流程、行政許可服務(wù)、行政許可受理場所建設(shè)與管理以及監(jiān)督評價的規(guī)范化要求，提出了具體可操作的工作指引[3]。這是落實國務(wù)院“以標(biāo)準化促進規(guī)范化”要求的具體措施，也是著力解決人民群眾反應(yīng)的“審批難”問題、約束自由裁量權(quán)、降低制度性成本、提高審批效率的重要舉措。本課題從資質(zhì)認定能力表述的規(guī)范化出發(fā)，為資質(zhì)認定管理相關(guān)專業(yè)研究提供新的思路。

1 實施過程中的困惑與原因分析

由于資質(zhì)認定的制度設(shè)計的初衷以及檢驗檢測行業(yè)的自身特點，在這項行政許可實施的過程中，存在著一些亟待改進的的地方。特別是在檢驗檢測能力的表述上，存在一些不統(tǒng)一、不規(guī)范的情況。這些情況干擾了檢驗檢測市場有序運行，給申請單位及行政機關(guān)帶來了一定的風(fēng)險，也對后續(xù)監(jiān)管及相關(guān)公示信息的查詢、統(tǒng)計、界定等帶來了困難。

首先，資質(zhì)認定并未對申請單位具體的申請內(nèi)容有明確的規(guī)定，僅籠統(tǒng)地要求申請內(nèi)容為檢驗檢測標(biāo)準。對于檢驗檢測的內(nèi)涵和外延定義不明確，一些非檢驗檢測標(biāo)準的申請被受理甚至許可。大量的操作規(guī)程、檢定規(guī)范、技術(shù)要求等是否納入資質(zhì)認定范圍尚不明確，如計量技術(shù)規(guī)范（JJF）、計量檢定規(guī)程（JJG）、特種設(shè)備檢驗規(guī)程（TSG）等。同時，一些不在認定范圍內(nèi)，不包含檢測方法的判斷標(biāo)準也因為種種原因被受理及許可。同時按照國家認監(jiān)委要求，建議批準的檢驗檢測能力按照產(chǎn)品/項目/參數(shù)的給定形式予以表述。但對于具體填寫的內(nèi)容沒有進行規(guī)定。在技術(shù)評審實操過程中不同專業(yè)、不同評審員對產(chǎn)品、項目、參數(shù)的理解各不相同，導(dǎo)致專業(yè)與專業(yè)之間，評審員與評審員之間表述不統(tǒng)一。

資質(zhì)認定設(shè)定的初衷，是對各類檢驗檢測機構(gòu)能力的認可。但在制度設(shè)計上，將檢驗檢測機構(gòu)具有的檢驗檢測能力（標(biāo)準、方法）等作為許可明細內(nèi)容的一部分，缺少統(tǒng)一可操作的目錄。以質(zhì)量技監(jiān)其他行政許可為例。重要工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可，由國務(wù)院頒布統(tǒng)一的許可明細內(nèi)容（發(fā)證目錄）；特種設(shè)備相關(guān)行政許可也由原國家質(zhì)檢總局頒布統(tǒng)一的許可明細內(nèi)容（許可范圍）。同時相關(guān)配套文件中將檢驗檢測行業(yè)按照專業(yè)分為20大類[4]，但分類原則并不明確，如“環(huán)境與環(huán)保”和“水質(zhì)”專業(yè)的檢驗檢測標(biāo)準重復(fù)，劃分邊界不清晰。

目前，資質(zhì)認定所確認能力的標(biāo)準為方法標(biāo)準和產(chǎn)品標(biāo)準并行的體系。既有按照方法標(biāo)準，一個檢測方法對應(yīng)一個或一大類檢測對象的情況，也有按照產(chǎn)品標(biāo)準，一個檢測對象根據(jù)檢測參數(shù)的不同對應(yīng)多個檢測方法的情況。這種情況為行政許可最終結(jié)論的一致性帶來了極大的困難，亟需具有可操作性的相關(guān)規(guī)程。

2 行政許可改革的要求

隨著資質(zhì)認定制度的不斷發(fā)展以及行政許可制度改革的不斷前進，對資質(zhì)認定能力表述規(guī)范化的要求也越來越迫切。

2.1 涵蓋范圍不斷擴大

早在2002年，國家認監(jiān)委就已明確，計量認證所覆蓋的產(chǎn)品質(zhì)檢機構(gòu)已不只是傳統(tǒng)意義上的有形產(chǎn)品的檢測機構(gòu)，而是廣泛覆蓋了環(huán)保、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、科研、地礦、水利、氣象、交通、鐵道、建設(shè)、公安等行業(yè)的各種檢測實驗室以及其他向社會出具檢測數(shù)據(jù)的檢測實驗室[5]。時至今日，包括機動車安全技術(shù)檢驗、司法鑒定、公安刑事技術(shù)等非傳統(tǒng)意義上檢測機構(gòu)的單位都已納入資質(zhì)認定。

無論是大的專業(yè)大類，還是小的細分領(lǐng)域，面對不斷增加的新興行業(yè)，勢必需要不斷明確新行業(yè)的能力表述，同時對既有行業(yè)不斷進行重新整理。同時，部分新興專業(yè)對資質(zhì)認定、質(zhì)量管理等內(nèi)容缺乏了解及能力，對如何申請資質(zhì)認定，填寫資質(zhì)認定申請一知半解，也需要有關(guān)部門以文件或規(guī)范的形式給予參考。

2.2 評審程序不斷簡化

隨著國家“放管服”改革的不斷深入，檢驗檢測行政許可的改革也在不斷地推陳出新。按照上海市委、市政府提出“高度透明、高效服務(wù)，少審批、少收費，尊重市場規(guī)律、尊重群眾創(chuàng)造”[6]的行政審批制度改革工作總體要求，推進檢驗檢測相關(guān)行政許可制度改革，再造審批流程，創(chuàng)新審批服務(wù)。

2015年6月起，上海市資質(zhì)認定部分變更事項實施告知承諾：檢驗檢測機構(gòu)以書面形式承諾其符合審批條件，行政審批機關(guān)將直接作出行政審批決定。2018年5月起，上海市檢驗檢測機構(gòu)申請復(fù)查以及部分領(lǐng)域的擴項開始實施告知承諾，告知承諾的范圍不斷擴大。

在此之前，許可明細中的檢驗檢測能力部分由評審組在技術(shù)評審中由評審組長依據(jù)申請內(nèi)容在根據(jù)實際情況調(diào)整后確認。該項制度實施之后，原先由評審組確認的檢驗檢測能力將全部來源于檢驗檢測機構(gòu)的申請，告知承諾制度在極大地便利企業(yè)的同時，也為行政機關(guān)怎樣更好地實施與開展資質(zhì)認定工作提出了新的課題。

3 能力表述方式規(guī)范化實踐

能力表述規(guī)范主要針對能力表述中檢測類別、產(chǎn)品名稱、檢測項目、檢測標(biāo)準以及檢測標(biāo)準的范圍界定等內(nèi)容進行明確。規(guī)范化的能力表述可以作為基礎(chǔ)綱領(lǐng)與通用要求，在資質(zhì)認定工作中發(fā)揮重要的作用。

3.1 檢測類別

為了便于檢測對象的分類和統(tǒng)計，檢測類別分為一級類別和二級類別，填寫時以“/”區(qū)分。

（1）一級類別按檢驗檢測活動所針對的對象，如檢測產(chǎn)品或者產(chǎn)品類別進行歸類，如“食品”“化工”“建筑材料”。（2）二級類別可以按具體相同或相近基質(zhì)、功能、性質(zhì)、行業(yè)特點進行細分歸類；如“食品添加劑”“農(nóng)藥”等。二級類別也可以按相同或相近的項目類型進行歸類。如“微生物檢測”“理化檢測”“物理性能檢測”等。（3）如果一級類別已經(jīng)能明確區(qū)分，可以不再給出二級類別；如果不能明確區(qū)分的，應(yīng)給出二級類別，如：食品/食品添加劑，化工/農(nóng)藥等。

3.2 （檢測）產(chǎn)品名稱

這里所指的（檢測）產(chǎn)品名稱應(yīng)指被檢測對象。

1）當(dāng)依據(jù)標(biāo)準為針對某一產(chǎn)品的標(biāo)準時，檢測對象應(yīng)填寫標(biāo)準限定的產(chǎn)品名稱 ；如“茶葉”“螺帽”。

2）當(dāng)依據(jù)的標(biāo)準為某一類產(chǎn)品的檢測方法標(biāo)準時，檢測對象應(yīng)填寫產(chǎn)品的名稱或產(chǎn)品類別名稱，如“城市污水”“植物性食品”。適用時，可以將檢測對象分類后再具體表述，但應(yīng)確保不引起歧義，如：“酒與含酒精飲料”。

3）應(yīng)根據(jù)檢測標(biāo)準或方法準確界定被檢測對象，檢測對象不應(yīng)填寫為檢測參數(shù)，如：GB/T 23750-2009 “植物性產(chǎn)品中草甘膦殘留量的測定 氣相色譜-質(zhì)譜法”的檢測對象應(yīng)該是“植物性產(chǎn)品”，而不應(yīng)填寫為“草甘膦”。

4）一般情況下，檢測對象的描述應(yīng)與標(biāo)準名稱中的產(chǎn)品名稱一致，或者比其范圍更小。檢測對象不應(yīng)超出檢測標(biāo)準規(guī)定的適用范圍，也不應(yīng)超出機構(gòu)實際開展的檢測活動的范圍，如：GB/T 5009.218-2008“水果和蔬菜中多種農(nóng)藥殘留量的測定”，檢測對象一般應(yīng)為“水果和蔬菜”，但如果檢測機構(gòu)只具備檢測水果中多種農(nóng)藥殘留，則檢測對象應(yīng)為“水果”。

3.3 檢驗檢測項目

檢測項目指檢測活動所針對的產(chǎn)品屬性，可包含若干參數(shù)，但不應(yīng)填寫為檢測對象。

1）當(dāng)檢測項目依據(jù)的標(biāo)準為檢測方法標(biāo)準時，應(yīng)以參數(shù)表述檢測項目，如“拉伸性能”“黃曲霉素含量”。

2）檢測方法標(biāo)準應(yīng)該將檢測項目展開，并明確表述涉及的檢測項目，不應(yīng)籠統(tǒng)地表述為“全部項目”。當(dāng)檢測標(biāo)準/方法中規(guī)定的檢測項目為一類時，應(yīng)展開填寫檢測項目名稱，如GB 23200.13-2016“食品安全國家標(biāo)準 茶葉中448種農(nóng)藥及相關(guān)化學(xué)品殘留量的測定 液相色譜-質(zhì)譜法”，應(yīng)根據(jù)機構(gòu)的實際能力填寫開展檢驗檢測活動的農(nóng)藥及相關(guān)化學(xué)品殘留量的名稱，如“苯醚菊酯”。

3）具體產(chǎn)品的標(biāo)準，如機構(gòu)能夠按照該標(biāo)準的全部要求進行全項檢驗時，可以在檢測項目欄里填寫“全部項目”，否則，應(yīng)在檢測項目欄里填寫“部分項目”，并在“限制范圍”欄中明確“只測”或“不測”的內(nèi)容。

4）部分產(chǎn)品標(biāo)準里可能包含了對原材料的要求，如果僅規(guī)定了原材料的驗收質(zhì)量要求而不涉及檢測項目和檢測方法的，檢測項目里填寫的“全部項目”不應(yīng)包括原材料的檢驗，機構(gòu)應(yīng)根據(jù)實際情況另行申請原材料的檢驗?zāi)芰?；如果有可能由此引起歧義的，應(yīng)將檢測項目展開填寫。

3.4 檢驗標(biāo)準（方法）名稱

1）檢驗標(biāo)準/方法名稱應(yīng)按正式發(fā)布的規(guī)范名稱填寫，如涉及國外標(biāo)準，應(yīng)填寫其原文標(biāo)準名稱和官方發(fā)布的中文翻譯名稱，不得隨意修改和變更。

2）標(biāo)準修改單應(yīng)同檢測標(biāo)準/方法同時作為能力申請，并填寫在一個單位格內(nèi)。

3.5 檢測標(biāo)準（方法）編號（含年份）

1）檢測標(biāo)準/方法的編號應(yīng)可標(biāo)明其具有唯一性、可追溯性、有效性的編號，一般可包括標(biāo)準發(fā)布機構(gòu)的代號、標(biāo)準序列號、年代號以及其他可識別的符號。

2）包含檢測方法的技術(shù)規(guī)程、施工、設(shè)計、驗收、評定等技術(shù)規(guī)范，除了技術(shù)規(guī)范的唯一性編號，還應(yīng)在標(biāo)準號后面標(biāo)注相應(yīng)的章節(jié)號。某些行業(yè)中，由國務(wù)院行業(yè)主管部門以文件、技術(shù)規(guī)范等形式發(fā)布并獲得主管部門認可的方法，如有文號并能確保唯一性及可溯源性的，可填寫文號。否則，應(yīng)填寫發(fā)布單位名稱及其他可識別唯一性的編號。

3）當(dāng)某些檢測標(biāo)準/方法中，針對某一項目不只是一種方法時，需要時，應(yīng)在檢測標(biāo)準/方法編號后加上括號，并在括號內(nèi)標(biāo)明章節(jié)號/條款號/或其他可識別的符號。

3.6 限制范圍

1）限制范圍應(yīng)明確填寫不能按照標(biāo)準要求進行全項檢測時，對檢測產(chǎn)品、檢測項目 、量程范圍以及檢測方法等方面的限制內(nèi)容。

2）當(dāng)標(biāo)準中未明確規(guī)定測量范圍、適用時間，機構(gòu)應(yīng)根據(jù)儀器設(shè)備配置及其溯源情況，明確量程范圍。

3）如機構(gòu)僅從事抽樣活動，不從事相關(guān)的檢測活動，不得以抽樣、取樣、采樣等標(biāo)準或方法申請認可。

3.7 檢驗檢測能力的申請與確認

1）能力表可按一級、二級領(lǐng)域歸類，相同或相近的檢測對象或檢測項目可填寫在一起；同一領(lǐng)域的，先方法標(biāo)準后產(chǎn)品標(biāo)準；盡可能以國家標(biāo)準、行業(yè)標(biāo)準、地方標(biāo)準、國際標(biāo)準、其他標(biāo)準為先后順序。

2）產(chǎn)品標(biāo)準/方法中規(guī)定了采樣、樣品處理，而檢驗方法則是引用了其他產(chǎn)品或范圍的標(biāo)準/方法，應(yīng)按該產(chǎn)品標(biāo)準/方法作為檢測能力申請，而不是將引用的其他產(chǎn)品或范圍的標(biāo)準/方法以擴大或改變其適用范圍來申請。

3）前處理檢測標(biāo)準/方法一般不單獨申請，但可以與檢測標(biāo)準/方法一起申請，并填寫在一個單元格里。

4）不包括檢測方法的產(chǎn)品標(biāo)準或規(guī)范不需要申請能力認定，機構(gòu)可以作為判定依據(jù)直接使用。

3.8 不允許申報資質(zhì)認定能力的標(biāo)準

1）計量技術(shù)規(guī)范中的校準規(guī)范（JJF）和檢定規(guī)程（JJG）、特種設(shè)備檢驗規(guī)程（TSG）。

2）包含對設(shè)備的要求但無具體檢測方法的標(biāo)準。

3）送審稿、報批稿等未正式發(fā)布的標(biāo)準。

4）認證、認可活動依據(jù)的規(guī)則，如體系認證規(guī)則、產(chǎn)品認證規(guī)則。

4 設(shè)想

前文就填寫原則結(jié)合填寫實例，為整個資質(zhì)認定評審目錄化工作構(gòu)建了體系框架。下一步可持續(xù)在以下兩個方面開展相關(guān)工作。

4.1 細分專業(yè)，建立規(guī)范化表述模板

按照細分專業(yè)，結(jié)合專業(yè)標(biāo)準體系特點，形成類別清晰、便于維護的表述規(guī)范，并在前文所述的框架結(jié)構(gòu)內(nèi)填入各專業(yè)相關(guān)檢驗?zāi)芰?。對已完成的?guī)范化能力表述在應(yīng)用過程中出現(xiàn)的問題應(yīng)及時應(yīng)對，并對現(xiàn)有方案不斷地進行改進。

同時隨著資質(zhì)認定范圍的不斷擴大以及我國檢驗檢測國際化程度的不斷提升，越來越多的國外標(biāo)準涌入國內(nèi)。現(xiàn)有固定的目錄勢必?zé)o法滿足檢驗檢測市場的需要，需要建立準入機制，創(chuàng)造渠道將現(xiàn)有目錄外的檢驗檢測能力納入目錄，進行動態(tài)優(yōu)化，動態(tài)更新。為此需要與標(biāo)準管理咨詢部門積極對接，主動進行比對與查新工作。

4.2 借助信息化系統(tǒng)放大使用效能

“創(chuàng)新服務(wù)模式，拓展服務(wù)渠道，開放服務(wù)資源”[7]將是當(dāng)前政務(wù)服務(wù)的新格局。怎樣更好地提升政務(wù)服務(wù)智慧化水平，讓政府服務(wù)更聰明，讓企業(yè)和群眾辦事更方便、更快捷、更有效率。結(jié)合資質(zhì)認定改革工作實際，建議可試點將部分相關(guān)能力經(jīng)過數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)化處理，通過網(wǎng)上勾選，給定填報內(nèi)容的方式申報和認可，按照統(tǒng)一規(guī)范的能力表述進行能力確認，實現(xiàn)檢驗檢測能力表述規(guī)范化與標(biāo)準化。既控制了評審尺度，評審標(biāo)準統(tǒng)一，又提高了整個申請、評審和審批的工作效率，確保評審工作質(zhì)量，降低行政許可風(fēng)險。對后續(xù)的監(jiān)管、能力驗證、突發(fā)應(yīng)急等工作也提供了強大的支撐。相關(guān)數(shù)據(jù)可作為政務(wù)服務(wù)資源共享，提供一站式辦理和查詢服務(wù)。

5 結(jié)語

資質(zhì)認定（及其前身）制度歷史悠久，在特定的歷史時期發(fā)揮了重要的作用。各級資質(zhì)認定部門應(yīng)堅持改革創(chuàng)新，優(yōu)化制度設(shè)計，推動制度整合，建立統(tǒng)一規(guī)范、科學(xué)高效的工作體系以體現(xiàn)行政許可改革要求，順應(yīng)檢驗檢測行業(yè)發(fā)展客觀需要?！敖y(tǒng)一管理、開放實施”是中國特色認證認可工作的基本原則，統(tǒng)一性和開放型的有機結(jié)合是未來資質(zhì)認定制度的發(fā)展方向。怎樣更好地以開放和包容的姿態(tài)創(chuàng)新制度設(shè)計，按照“通用要求+特殊要求”的新型模式構(gòu)建更加靈活、開放的動態(tài)能力表述目錄，增強資質(zhì)認定制度的張力，將成為值得每一位資質(zhì)認定工作從業(yè)人員在今后的資質(zhì)認定日常工作和理論研究中挖掘的新興熱點。