基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下的移民安置方式研究

姚玉琴

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院,北京 100120)

1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展

鄉(xiāng)村是具有自然、社會、經(jīng)濟特征的地域綜合體，兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能，與城鎮(zhèn)互促互進、共生共存，共同構(gòu)成人類活動的主要空間。由于我國實行城鄉(xiāng)二元體制，城市與鄉(xiāng)村隔離發(fā)展，城鄉(xiāng)之間發(fā)展極不均衡。1978年改革開放以后，進城打工是生活在鄉(xiāng)村的廣大農(nóng)民提高收入的重要渠道。長期以來，由于城鄉(xiāng)居民收入差距擴大以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟實力較弱，全國大部分地區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)相對落后，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施等方面建設(shè)的不足直接損害了鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，導(dǎo)致很多習(xí)慣了城市生活的農(nóng)民工不愿意回到鄉(xiāng)村。如今的農(nóng)村，很多農(nóng)民都想逃離，人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生變化，年輕人紛紛外出打工，留下來的都是老人和小孩，出現(xiàn)了“空心村”現(xiàn)象。

根據(jù)不完全調(diào)查，有68%的農(nóng)民很愿意向城鎮(zhèn)集中，他們認識到，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)不僅可以使生活條件變得更好，而且可以充分享受到城鎮(zhèn)的物質(zhì)與文化生活方式，還有利于后代的成長。只有29%的農(nóng)民不太愿意或者很不愿意向城鎮(zhèn)集中，原因主要是擔(dān)心“城鎮(zhèn)房價高買不起”、“沒有社會保障”、“生活不習(xí)慣”、“找不到理想工作”、“缺乏相應(yīng)的鼓勵政策與措施”等，可見，這些人并非不愿意在城鎮(zhèn)生活，而是對進入城鎮(zhèn)工作與生活有缺乏經(jīng)濟保障和安全的后顧之優(yōu)?？傮w上看，加強鄉(xiāng)村建設(shè)，將有助于改善農(nóng)民的生活品質(zhì)，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，加速農(nóng)村的現(xiàn)代化進程，符合農(nóng)民的發(fā)展愿望。

近年來，中央政府一直提倡統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的一體化。所謂“城鄉(xiāng)融合”，是指相對發(fā)達的城市和相對落后的農(nóng)村，打破相互分割的城鄉(xiāng)壁壘，逐步實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合，促使生產(chǎn)力在城市和鄉(xiāng)村之間合理分布，城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會生活緊密結(jié)合與協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小直至消滅差別，從而使城市和鄉(xiāng)村融為一體?！翱吹靡娚剑靡娝?，留得住鄉(xiāng)愁”，是重構(gòu)新型城鄉(xiāng)關(guān)系、人與自然關(guān)系的呼喚。

為了改善城鄉(xiāng)差別這一問題，我國近些年一直在不斷完善制度，把資源優(yōu)先向農(nóng)村傾斜。經(jīng)過幾年的建設(shè)發(fā)展，不僅縮小了城鄉(xiāng)差距，還把所有的農(nóng)村進行分類規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，把城市現(xiàn)有的資源引進農(nóng)村，讓農(nóng)民享受跟城市一樣的待遇和公共服務(wù)水平。如今，城鄉(xiāng)融合發(fā)展已是必經(jīng)之路，唯有城鄉(xiāng)一體化，才能帶動農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，人口流失的問題才能得到緩解，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的人才才會增多，而城鄉(xiāng)如何融合發(fā)展，是一項十分艱巨的任務(wù)，還有很長的路要走。

2 移民安置與城鄉(xiāng)融合發(fā)展

將水利水電移民搬遷安置與國家城鎮(zhèn)化發(fā)展相契合，把移民的發(fā)展和城鎮(zhèn)的發(fā)展有機結(jié)合起來，滿足城鄉(xiāng)融合的要求，實事求是地適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需求，讓移民在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中尋找新的定位和機遇，積極拓展移民安置思路，是現(xiàn)階段帶動城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和妥善解決移民安置問題有效途徑。隨著水利水電工程建設(shè)和開發(fā)，走城鎮(zhèn)化安置道路是經(jīng)濟發(fā)展和社會改革的必然趨勢，移民安置與城鄉(xiāng)融合發(fā)展相結(jié)合是社會發(fā)展的必然。表現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)依托國家大力推進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的契機，拓展移民安置渠道和安置方式，促進移民和地方經(jīng)濟共同發(fā)展。目前，水利水電建設(shè)利益相關(guān)方對水利水電工程開發(fā)在促進地方經(jīng)濟發(fā)展和移民脫貧致富的要求越來越高，也對水利水電工程建設(shè)促進地方的基礎(chǔ)設(shè)施(特別是城鎮(zhèn)化)提出了新要求，因此，結(jié)合國家大力推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的契機，將移民安置工作與城鄉(xiāng)融合發(fā)展整合，讓移民在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中尋找新的機遇，讓鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)在移民搬遷中擴大規(guī)模和提升容量，在現(xiàn)階段來看，確實是一種促進移民與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)共同發(fā)展的舉措。

(2)移民安置與鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展相結(jié)合，能夠有效解決現(xiàn)階段傳統(tǒng)安置方式面臨的瓶頸，創(chuàng)新和拓展新型、適宜的移民安置方式。在過去很長一段時間內(nèi)，我國水利水電工程農(nóng)村移民安置實行的是農(nóng)業(yè)安置為基礎(chǔ)、就近安置為主的安置方式。通過行政手段把大量庫區(qū)農(nóng)村移民安插到附近的村(社)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。該方法簡便易行，移民基本上維持原有的生產(chǎn)生活方式不變，移民容易接受，社會基本穩(wěn)定，取得了不小的成績。但是隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和移民外出打工增多，土地資源日益減少，若不徹底解決“人多地少”的矛盾，提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平，“以土為主”的安置思路將難以長期有效實施。因此以國家鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合政策為依托，因地制宜，拓展以城鎮(zhèn)為搬遷載體，再輔之以可行的無土安置方式和適宜的配套措施，如逐年貨幣補償、二三產(chǎn)業(yè)安置和養(yǎng)老保障安置等，將很好地解決現(xiàn)階段水利水電工程移民安置問題，還能更快地提高區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化水平，更能積極地創(chuàng)造條件促進移民安穩(wěn)致富。

3 水利水電工程移民生產(chǎn)安置方式

作為國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一，也是征地移民規(guī)模最大的行業(yè)，水利水電行業(yè)移民安置方式提倡以農(nóng)業(yè)安置為主，從法律法規(guī)到技術(shù)規(guī)程等，移民安置制度較完善。公路、鐵路等其他行業(yè)被征地農(nóng)民安置方式以社保為主，主要根據(jù)各地的經(jīng)濟社會發(fā)展和社會保障水平，因地制宜處置。目前，水利水電行業(yè)的移民生產(chǎn)安置方式主要有以下幾種：

(1)農(nóng)業(yè)安置

在耕地資源豐富的地區(qū)，這是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇的安置方式。選擇農(nóng)業(yè)安置應(yīng)當(dāng)進行農(nóng)業(yè)安置環(huán)境容量分析，根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)和安置標(biāo)準(zhǔn)，在安置區(qū)土地利用規(guī)劃、水資源規(guī)劃、種植業(yè)規(guī)劃、養(yǎng)殖業(yè)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等以及經(jīng)濟社會發(fā)展預(yù)測的基礎(chǔ)上，分析區(qū)域內(nèi)土地資源所能承載的人口總量和接納的移民數(shù)量。

(2)二三產(chǎn)業(yè)安置

在耕地資源緊缺且具有二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件的地區(qū)，可以選擇二三產(chǎn)業(yè)安置方式。第二產(chǎn)業(yè)安置環(huán)境容量應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以安置區(qū)已有項目和擬開發(fā)項目可行性論證為基礎(chǔ)進行分析，接納移民勞動力數(shù)量應(yīng)根據(jù)其所有權(quán)性質(zhì)、經(jīng)營體制以及人力資源配置情況分析確定。根據(jù)移民勞動力供養(yǎng)系數(shù)、移民安置規(guī)劃目標(biāo)，綜合分析計算可容納的移民數(shù)量。

第三產(chǎn)業(yè)安置環(huán)境容量應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化及經(jīng)濟發(fā)展水平、旅游資源狀況等，分析預(yù)測第三產(chǎn)業(yè)項目從業(yè)人數(shù)。根據(jù)第三產(chǎn)業(yè)收入水平和移民勞動力供養(yǎng)系數(shù)、移民安置規(guī)劃目標(biāo)，綜合分析計算可容納的移民數(shù)量。

(3)社會保障安置

符合省(自治區(qū)、直轄市)級人民政府社會保障條件的，可以采用社會保障安置方式。社會保障安置環(huán)境容量根據(jù)省(自治區(qū)、直轄市)人民政府實施被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障有關(guān)政策，結(jié)合工程建設(shè)征地影響程度，分析確定符合社會保障安置條件的移民人口數(shù)量。

(4)購買公益性崗位安置

符合公益性崗位資格條件的移民，可選擇購買公益性崗位安置方式。購買公益性崗位安置容量是在地方人民政府提供公益性崗位數(shù)量的基礎(chǔ)上，根據(jù)移民文化、技能水平，分析確定可安置移民的公益性崗位數(shù)量。根據(jù)公益性崗位收入水平和移民勞動力供養(yǎng)系數(shù)、移民安置規(guī)劃目標(biāo)，綜合分析計算可容納的移民數(shù)量。

(5)一次性補償安置

受征地影響程度較小的村組，可以采用一次性補償安置方式。

(6)投親靠友安置

自愿投親靠友的移民，且接收地縣級人民政府能夠出具接收證明，可以選擇投親靠友安置方式。

(7)自謀職業(yè)安置

對有特長、農(nóng)業(yè)收入占家庭收入比例低、已脫離或可以脫離土地資源自行解決生產(chǎn)出路的移民，可選擇自謀職業(yè)安置方式。選擇自謀職業(yè)安置的移民，應(yīng)具備一定的文化水平和技能水平。

4 城鄉(xiāng)融合與移民安置方式創(chuàng)新

近年來，以逐年貨幣補償、二三產(chǎn)業(yè)安置、自主安置為主的“無土安置”方式逐步在少數(shù)民族地區(qū)實施，取得了較好的成果。同時，國家在資金投人、城鎮(zhèn)化水平的提高以及基礎(chǔ)設(shè)施的改善方面不斷加強了對少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合的力度，這些措施勢必能夠有效地促進民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展和少數(shù)民族移民的妥善安置。

根據(jù)筆者了解的情況，在湖南的江華瑤族自治縣和新疆南疆地區(qū)，結(jié)合國家的少數(shù)民族扶貧政策和城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求，有幾座水庫將庫區(qū)以農(nóng)業(yè)為生的移民安置在城市，生活方面完全城市化，生產(chǎn)方面還保留有土地，相對于過去的“以農(nóng)業(yè)安置為主”和“非農(nóng)安置方式”是新型的移民安置方式，對于傳統(tǒng)的大農(nóng)業(yè)安置方式是個創(chuàng)新，下面分別進行說明。

(1)湖南涔天河水庫擴建工程：“長效補償，逐年發(fā)放”

涔天河水庫擴建工程正常蓄水位313m，相應(yīng)水庫面積38.9km2，總庫容15.1億m3。規(guī)劃設(shè)計水平年生產(chǎn)安置人口20861人、搬遷安置人口共計5763戶23092人。初步設(shè)計階段規(guī)劃的是大農(nóng)業(yè)安置方式，通過調(diào)整土地集中流轉(zhuǎn)方式進行農(nóng)業(yè)安置，在擬調(diào)劑的土地附近建設(shè)21個集中安置居民點。實施過程中有很大一部分移民考慮到孩子上學(xué)、打工方便等因素，要求進集鎮(zhèn)安置。根據(jù)移民意愿和江華縣政府意見，最終將21個集中安置居民點變更為進6個集鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化安置。由于江華縣是瑤族自治縣，6個集鎮(zhèn)安置點按照“移民安置與小城鎮(zhèn)發(fā)展相結(jié)合，與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，與瑤族特色相結(jié)合”的思路進行特色規(guī)劃，按安置小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)集中建設(shè)，移民以戶為單位自購成品房。生產(chǎn)安置方式為長效補償方式，逐年發(fā)放土地收益。

在這種安置方式下，移民的生活生活均已融入城市，主要收入來源依靠城市，也享受城市最低生活保障政策，是一種非農(nóng)安置方式。

(2)新疆莫莫克水利樞紐和庫爾干水利樞紐：“移民進縣城樓房安置，組成合作社放牧”

莫莫克水利樞紐工程位于新疆喀什地區(qū)葉城縣，水庫總庫容為1.24億m3，正常蓄水位為1899.5m，電站裝機容量30MW。規(guī)劃設(shè)計水平年生產(chǎn)安置人口為1850人、搬遷安置人口為610戶2074人。移民搬遷至葉城縣和田南路已建成東城D區(qū)(易地扶貧安置點)樓房安置，生產(chǎn)安置采取在柯克亞鄉(xiāng)西合甫片區(qū)克孜力金進行土地開發(fā)，樓房距生產(chǎn)安置區(qū)約70km，移民在生產(chǎn)安置區(qū)人均分配飼草飼料地及口糧田2.5畝。

庫爾干水利樞紐工程位于新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿克陶縣境內(nèi)，水庫總庫容為1.25億m3，正常蓄水位2105m，電站裝機容量24MW。規(guī)劃設(shè)計水平年生產(chǎn)安置人口為993人、搬遷安置人口為48戶159人。根據(jù)阿克陶縣政府意見，搬遷安置人口全部搬遷至玉麥鄉(xiāng)境內(nèi)的絲路佳苑移民安置區(qū)(易地扶貧安置點)樓房安置。生產(chǎn)安置人口在阿克陶縣玉麥鄉(xiāng)易地扶貧搬遷土地開發(fā)一期項目南側(cè)、二期項目規(guī)劃范圍內(nèi)開發(fā)農(nóng)用地分配給移民，生產(chǎn)安置人口在安置區(qū)人均分配耕地2畝、飼草飼料地1畝。

莫莫克水庫和庫爾干水庫移民都是結(jié)合新疆地區(qū)脫貧攻堅和易地扶貧，將移民安置在城市居民小區(qū)，但是在小區(qū)以外都配置有牧草地，在牧草地上建設(shè)養(yǎng)殖小區(qū)，牧民的牛羊由牧民自行組合成放牧小組，幾戶輪流放牧，相當(dāng)于自由組合的合作社形式。

這種安置方式下，移民的生活基本都在城市中，充分享受了城市生活的便利。但是也有能夠耕種和放牧的土地，合作社的農(nóng)戶輪流放牧，農(nóng)業(yè)收入仍然仍然是家庭收入來源之一。當(dāng)?shù)卣鶕?jù)新疆特別是南疆地區(qū)的惠民政策，盡可能拓寬移民收入來源，給移民提供護邊員和公益性崗位就業(yè)，發(fā)放草原生態(tài)補償?shù)?，通過多種渠道增加移民收入。護邊員工資和草原生態(tài)補償費已成為移民家庭主要收入，牧業(yè)收入占比不高。

(3)阿爾塔什水利樞紐：“居民進集鎮(zhèn)安置，仍然放牧”

阿爾塔什水利樞紐工程位于喀什地區(qū)莎車縣和克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿克陶縣交界處，是葉爾羌河干流山區(qū)下游河段的控制性水利樞紐工程。水庫正常蓄水位1820m，相應(yīng)庫容21.29億m3，裝機容量755MW，為大(1)型I等工程。規(guī)劃設(shè)計水平年生產(chǎn)安置人口為3866人、搬遷安置人口為1285戶4576人。

庫區(qū)淹沒的庫斯拉甫鄉(xiāng)集鎮(zhèn)規(guī)劃遷建至喀什地區(qū)澤普縣境內(nèi)，安置移民人口為1276戶4543人(其中有9戶共計33人不在此安置點內(nèi))。規(guī)劃設(shè)計水平年集鎮(zhèn)遷建區(qū)規(guī)劃用地總面積為203.3hm2(含遠期建設(shè)預(yù)留用地17.3hm2、旅游發(fā)展用地5.718hm2、近期建設(shè)用地62.23hm2、集鎮(zhèn)遷建區(qū)內(nèi)生產(chǎn)用地118.532hm2)。建設(shè)用地共計62.23hm2，每人平均建設(shè)用地為137.0m2(不含養(yǎng)殖用地及庭院經(jīng)濟、灌溉渠道、養(yǎng)殖兼生產(chǎn)用道路、生產(chǎn)用道路及防護林地等生產(chǎn)用地面積)。

規(guī)劃移民住宅集中式布置，每戶占地面積1.2畝(800m2，院落布局尺寸為20m×40m)，其中住宅基地為0.308畝/戶(205m2)，庭院經(jīng)濟占地0.442(295m2)畝/戶，畜禽養(yǎng)殖地0.45(300m2)畝/戶。每戶建筑面積80m2，住宅建筑總面積10.208萬m2。

在澤普縣大亞斯墩安置區(qū)規(guī)劃開發(fā)荒地總面積3.75萬畝，移民安置后人均擁有1畝口糧田、2.5畝人工草地。遠期計劃人蓄分離，在安置區(qū)還預(yù)留了遠期養(yǎng)殖用地區(qū)115.5hm2。

阿爾塔什的移民安置方式與莫莫克水庫、庫爾干水庫有所不同，移民進規(guī)劃的集鎮(zhèn)安置，但是安置區(qū)里住房和牲畜養(yǎng)殖棚圈在一起，劃撥的土地距離集鎮(zhèn)不遠，移民可以自己放牧。這種安置方式可以說是新疆特有的，也是國家對新疆移民的特殊照顧。新疆地廣人稀，雖說是集鎮(zhèn)，但是占地面積很大，每戶移民可以分配較多的宅基地。

這種安置方式介于城市安置和鄉(xiāng)村安置之間，高度實現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求。移民既享受了城市化的生活，也基本保留了鄉(xiāng)村生活的特點。移民仍然以放牧為生，也可以隨時打工。

5 結(jié)語

大中型水利水電工程的征地移民具有涉及面廣、政策性強、影響因素多、任務(wù)十分艱巨的特點，為了做好水利水電工程移民工作，除了進一步完善移民政策、增加移民投資外，最有效的手段就是探索有效、適宜的移民安置思路，在此背景下，移民安置與鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展有機結(jié)合形成的安置思路具有實施和推廣的可行性。文中4個工程都是因地制宜，利用并妥善處理好民族地區(qū)移民安置與城鎮(zhèn)化建設(shè)問題，并且與當(dāng)?shù)氐姆鲐?、惠民政策整合，拓寬了移民收入。一般來說，進入城市就意味著要失去土地，城市也無法提供從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件。上述4個工程的安置方式使移民既能享受城市生活的便利，也能繼續(xù)享受土地收益。創(chuàng)新了收益分享模式，提高了農(nóng)民參與程度，增強了農(nóng)民參與融合能力，讓農(nóng)民更多分享到了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的好處。作為移民安置的新思路，值得學(xué)習(xí)參考。