超大城市精細(xì)化管理的概念內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)路徑——以上海為例

王 郁 李凌冰 魏程瑞

(1.上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院; 2.上海交通大學(xué)城市治理研究院，上海 200030)

一、引 言

作為城市文明發(fā)展前沿的典型代表，當(dāng)前超大城市的快速發(fā)展表現(xiàn)出三個(gè)方面的突出特征，即變化的瞬時(shí)性、管理和服務(wù)需求的多元化以及城市問(wèn)題的關(guān)聯(lián)性。這些特征代表了超大城市作為一個(gè)高度復(fù)雜的社會(huì)物質(zhì)系統(tǒng)，隨著現(xiàn)代性的高度發(fā)達(dá)而帶來(lái)的城市治理的挑戰(zhàn)。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，政府管理職能分工的日益細(xì)化和管理職能的擴(kuò)大雖然在一定程度上有助于提高政府管理能力，但碎片化的部門(mén)管理和簡(jiǎn)單化的傳統(tǒng)管理思維難以有效滿足超大城市快速發(fā)展中的需要，傳統(tǒng)的粗放式、經(jīng)驗(yàn)型管理已無(wú)法應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的城市問(wèn)題的挑戰(zhàn)。為了更好地應(yīng)對(duì)各種紛繁復(fù)雜的城市問(wèn)題，提升城市的活力與競(jìng)爭(zhēng)力，迫切需要推動(dòng)城市管理理念和體系的轉(zhuǎn)型。

2017年，習(xí)近平總書(shū)記提出，“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”，使得精細(xì)化管理成為新時(shí)期城市管理的新議題、新任務(wù)和新目標(biāo)。從世界城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城市管理的精細(xì)化水平是衡量城市治理質(zhì)量和效能的重要標(biāo)志。如何進(jìn)一步提升超大城市的精細(xì)化管理水平，從而轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、完善城市治理體系、提高城市治理能力、解決大城市病等突出問(wèn)題、打造更加和諧宜居的城市環(huán)境，是當(dāng)前需要研究和解決的重要課題。本文試圖對(duì)精細(xì)化管理的價(jià)值內(nèi)涵和概念性要素進(jìn)行初步的理論探討，進(jìn)而剖析當(dāng)前我國(guó)超大城市精細(xì)化管理的薄弱環(huán)節(jié)，探討有效提升超大城市精細(xì)化管理水平的對(duì)策路徑，為探索符合超大城市特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律的城市治理模式、實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化，提供行動(dòng)指導(dǎo)和參考。

二、精細(xì)化管理的概念和內(nèi)涵

1. 作為治理新范式的價(jià)值內(nèi)涵

隨著人類社會(huì)逐步進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)的發(fā)展階段,知識(shí)成為當(dāng)今信息社會(huì)中最重要的資源，而知識(shí)的開(kāi)發(fā)和利用必須調(diào)動(dòng)個(gè)體的積極性和創(chuàng)造性。因此，后工業(yè)社會(huì)的中心是服務(wù)、合作和互惠，而不是協(xié)調(diào)和等級(jí)。新公共服務(wù)理論提出，政府的角色既不是劃槳者,也不是掌舵者,而是提供服務(wù)者。政府只有提供充足優(yōu)質(zhì)的服務(wù),才能有效地調(diào)動(dòng)個(gè)體的創(chuàng)造性。隨著人類社會(huì)形態(tài)的發(fā)展，服務(wù)型政府模式正在取代傳統(tǒng)社會(huì)與工業(yè)化社會(huì)中的統(tǒng)治型政府與管制型政府模式，成為后工業(yè)社會(huì)的治理模式。[注]張康之,張乾友.對(duì)“市民社會(huì)”和“公民國(guó)家”的歷史考察[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2008(03):15-27.超大城市發(fā)展的巨大規(guī)模以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的多元化特征，決定了傳統(tǒng)的自上而下的管控型城市治理必然面臨低效、甚至失控的無(wú)奈結(jié)局，而通過(guò)各類公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的有效供給，激發(fā)和提高城市發(fā)展的活力，建立服務(wù)導(dǎo)向的城市治理新范式，是適應(yīng)超大城市發(fā)展趨勢(shì)的必然選擇。紐約、倫敦、東京等全球城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，追求精細(xì)、精準(zhǔn)、精致的精細(xì)化管理模式，正在成為全球城市治理的一種新范式。精細(xì)化意味著不斷完善、精益求精，也體現(xiàn)了靈活適應(yīng)的價(jià)值追求，力求使城市治理在原有基礎(chǔ)上不斷改進(jìn)、提升和優(yōu)化；彰顯了城市治理以服務(wù)而非管控、以居民需求而非行政意志為導(dǎo)向的價(jià)值內(nèi)涵。

政府的社會(huì)服務(wù)職能是政府作為服務(wù)主體滿足被服務(wù)的客體——社會(huì)組織與公民個(gè)人的利益和需求的事務(wù)、行為及其過(guò)程。[注]施雪華.論傳統(tǒng)與現(xiàn)代治理體系及其結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[J].中國(guó)行政管理,2014(01):12-14.服務(wù)的基本原則是以人為本、需求導(dǎo)向。城市發(fā)展的客觀規(guī)律表明，作為高度復(fù)雜化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)物質(zhì)系統(tǒng)，系統(tǒng)自身的復(fù)雜性和多樣性對(duì)于其競(jìng)爭(zhēng)力和活力的保持與提高具有十分重要的意義。就像生物多樣性決定了生態(tài)系統(tǒng)本身及其各類構(gòu)成要素的活力和生命力，超大城市及其各類構(gòu)成要素的競(jìng)爭(zhēng)力和活力，在很大程度上也取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的多樣化和復(fù)雜性。以人為本的城市治理有利于激發(fā)城市的活力和創(chuàng)造力，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的附加值，增強(qiáng)城市的綜合功能和集聚輻射效應(yīng)；需求導(dǎo)向的城市治理有利于改善城市系統(tǒng)的包容性，提高城市對(duì)于各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素的吸引力，提升城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的效率和競(jìng)爭(zhēng)力。

2. 基于管理要素的精細(xì)化管理概念定義

根據(jù)現(xiàn)代管理學(xué)的理論，管理是指在特定的條件下，通過(guò)計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制、反饋等手段對(duì)系統(tǒng)所擁有的資本、信息、能量等各類資源要素進(jìn)行優(yōu)化配置，并實(shí)現(xiàn)既定系統(tǒng)訴求的各類目標(biāo)的過(guò)程?；谶@一定義，目標(biāo)、手段、過(guò)程是影響各類管理活動(dòng)的結(jié)果與效果的核心因素。因此，追求以服務(wù)而非管控、以居民需求而非行政意志為導(dǎo)向的精細(xì)化管理，也理應(yīng)在其目標(biāo)設(shè)定、手段選擇以及過(guò)程運(yùn)行中力求實(shí)現(xiàn)其價(jià)值內(nèi)涵。

精細(xì)化管理首先在于對(duì)目標(biāo)的精準(zhǔn)定位。由于全球城市自身具有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)物質(zhì)系統(tǒng)的復(fù)雜性和多元化的突出特征，因此治理目標(biāo)的精準(zhǔn)定位必然需要在充分、及時(shí)了解不同區(qū)域中各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的服務(wù)需求及其變化趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，建立差異化、個(gè)性化、多樣化的目標(biāo)定位，而非一刀切式、平均化的統(tǒng)一目標(biāo)。目標(biāo)的精準(zhǔn)定位要求及時(shí)了解和掌握不同人群、不同區(qū)域的實(shí)際服務(wù)需求，同時(shí)還需要對(duì)需求的變化趨勢(shì)建立基本的判斷能力。首先，全球城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的高度分層化和高度流動(dòng)性的特征，決定了不同居民群體對(duì)于公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求具有顯著的差異性。對(duì)于不同群體實(shí)際需求的有效回應(yīng)，不僅是提高全球城市治理包容性的重要手段，也是提升城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力、吸引力的首要條件。全球城市的治理需要關(guān)注不同群體的差異化需求，尤其是對(duì)于中低收入階層以及流動(dòng)人口的實(shí)際需求及其變化，需要在及時(shí)跟蹤和反饋了解的基礎(chǔ)上，做出有效的服務(wù)供給和政策回應(yīng)。因此，全球城市治理目標(biāo)的精準(zhǔn)定位首先在于基于針對(duì)不同群體實(shí)際需求的精準(zhǔn)把握，建立明確的、差異化的目標(biāo)設(shè)定。其次，在超大規(guī)模的全球城市中，不同的區(qū)域具有不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能結(jié)構(gòu)和人口空間地理特征。區(qū)域間的差異不僅來(lái)自于區(qū)域自身?xiàng)l件的影響，也來(lái)自于城市發(fā)展歷程的獨(dú)特性以及城市內(nèi)外各類政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素的影響。在全球城市快速發(fā)展過(guò)程中，區(qū)域間的功能結(jié)構(gòu)和空間地理特征的差異仍將在上述各類因素的影響下，發(fā)生各種不確定性的變化。因此，精細(xì)化管理的目標(biāo)定位需要體現(xiàn)區(qū)域間對(duì)管理和服務(wù)需求的差異特征，根據(jù)不同區(qū)域自身的條件和結(jié)構(gòu)差異進(jìn)行精準(zhǔn)的目標(biāo)定位，才能實(shí)現(xiàn)有效的治理。

為了實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的精準(zhǔn)目標(biāo)定位，手段精準(zhǔn)不可缺少，因此其治理手段應(yīng)滿足規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的基本要求和智慧化的必要條件。作為精細(xì)化管理的基本要求之一，首先治理手段的規(guī)范化意味著高質(zhì)量的全球城市治理需要建立健全完善的法律法規(guī)體系，以高度嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)則意識(shí)和法治精神為城市治理的高效運(yùn)行提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)和精密細(xì)致的行為規(guī)范。在我國(guó)當(dāng)前城市治理的現(xiàn)實(shí)情境下，治理手段的規(guī)范化首先有利于明確政府、社會(huì)、企業(yè)等主體在城市治理中的職責(zé)劃分，為各類治理主體提供行為規(guī)范，為公眾的權(quán)利行使提供基準(zhǔn)和依據(jù)，推動(dòng)多元合作治理模式的建立。其次，治理手段的規(guī)范化還有利于克服運(yùn)動(dòng)式、經(jīng)驗(yàn)式治理的弊端，提高城市治理的長(zhǎng)效性、穩(wěn)定性和可信性。因此，治理手段規(guī)范化的核心內(nèi)容應(yīng)包括在各類公共事務(wù)的管理和公共服務(wù)供給中各類主體的責(zé)權(quán)利的明確劃分、組織管理和運(yùn)行規(guī)則的確定等。城市治理的規(guī)范化對(duì)于政府而言，在于明確職責(zé)及其行為規(guī)范，加快政府職能轉(zhuǎn)型；對(duì)于市民而言，意味著能夠?qū)φ^(guò)程和管理效果建立合理的預(yù)期，并在此基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)對(duì)公共行政的有效監(jiān)督。一般而言，標(biāo)準(zhǔn)化是在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、科學(xué)及管理等社會(huì)實(shí)踐中，對(duì)重復(fù)性事務(wù)和概念通過(guò)制定、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到統(tǒng)一，以獲得最佳秩序和社會(huì)效益的活動(dòng)過(guò)程。城市治理手段的標(biāo)準(zhǔn)化意味著需要針對(duì)城市治理領(lǐng)域內(nèi)，如設(shè)施管理、服務(wù)供給、行政規(guī)制執(zhí)法等各類公共事務(wù)方面，制定并實(shí)施明確的管理標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)建立監(jiān)督考核機(jī)制等配套措施，加以不斷的改進(jìn)。作為精細(xì)化管理的基本要求之一，首先治理手段的標(biāo)準(zhǔn)化有利于理順各層級(jí)政府與各部門(mén)之間、各個(gè)操作過(guò)程和環(huán)節(jié)之間相互制約、相互促進(jìn)的關(guān)系，優(yōu)化管理流程，提高管理效率。其次，治理手段的標(biāo)準(zhǔn)化在于使得社會(huì)管理和服務(wù)供給中的每一項(xiàng)具體事項(xiàng)都有標(biāo)準(zhǔn)可依據(jù)、可操作、可檢查、可測(cè)評(píng)，為各部門(mén)、環(huán)節(jié)、成員、工作單元之間分工有序與銜接配合提供制度依據(jù)，有助于降低各環(huán)節(jié)鏈接的相互損耗。再次，治理手段的標(biāo)準(zhǔn)化通過(guò)對(duì)操作層面的事宜在同類管理和服務(wù)中統(tǒng)一作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以精細(xì)化的理念層層落實(shí)服務(wù)目標(biāo)，這將有利于解決和改善傳統(tǒng)城市治理中經(jīng)驗(yàn)式管理帶來(lái)的隨意性大、規(guī)范性差的問(wèn)題，提高城市治理的效率和質(zhì)量。

網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展,不僅為政府管理活動(dòng)的開(kāi)展提供了方便,為政府提供充足優(yōu)質(zhì)的服務(wù)創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)條件，也為城市治理手段的智慧化創(chuàng)新提供了廣闊的空間。在發(fā)達(dá)的信息技術(shù)的幫助下，城市政府可以更為準(zhǔn)確及時(shí)快速地掌握和了解城市運(yùn)行的實(shí)際狀況、出現(xiàn)的問(wèn)題等各類海量信息，并基于對(duì)這些信息的分析和處理，發(fā)現(xiàn)各類公共服務(wù)需求的分布特征與變化特征，找到各類城市問(wèn)題發(fā)生的時(shí)空規(guī)律及其影響因素，為政策制定和實(shí)施提供科學(xué)、準(zhǔn)確、客觀的依據(jù)和支撐，從而提高城市治理的精確性、有效性和回應(yīng)性。其次，智能化技術(shù)能夠?yàn)楦黝惞彩聞?wù)的管理運(yùn)行和服務(wù)供給提供高效的技術(shù)手段和運(yùn)行平臺(tái)，有助于政府提高管理效率和水平。在現(xiàn)階段，城市治理手段智慧化的核心內(nèi)容應(yīng)主要包括智能感知、智慧管理、智能服務(wù)等方面[注]邁克爾·巴蒂,趙怡婷,龍瀛.未來(lái)的智慧城市[J].國(guó)際城市規(guī)劃,2014,29(06):12-30.的內(nèi)容,其根本目的在于有效改善政府與社會(huì)、公民之間的溝通聯(lián)系，以便更好地提供服務(wù)。智能感知是指通過(guò)對(duì)市民、企業(yè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)領(lǐng)域數(shù)據(jù)的全生命周期管理，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、整合、開(kāi)發(fā)利用智能化，隨時(shí)隨地掌握城市運(yùn)行狀況，為城市治理智慧化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。智慧管理主要指通過(guò)資源開(kāi)放、協(xié)同管理、社會(huì)信用體系及城市大數(shù)據(jù)管理決策體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市管理協(xié)同化、透明化、精準(zhǔn)化，形成共同參與、公開(kāi)透明的城市治理模式。智能服務(wù)主要指通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的模式和方法，打造智能化政務(wù)服務(wù)及城市公共服務(wù)體系，為市民提供高效、便捷化的公共服務(wù)，這是城市治理以人為本的重要體現(xiàn)。

精細(xì)化管理的第三個(gè)要素是過(guò)程高效。后工業(yè)化社會(huì)中城市問(wèn)題的復(fù)雜性和不確定性，使得回應(yīng)性成為衡量城市治理能力和水平的一項(xiàng)重要內(nèi)容。但是長(zhǎng)期以來(lái)，城市治理大多高度聚焦于依靠頂層設(shè)計(jì)完成宏大目標(biāo)的確定，依據(jù)決策當(dāng)時(shí)的現(xiàn)狀條件制定實(shí)施計(jì)劃，進(jìn)而依賴自上而下的行政體制層層落實(shí)和推進(jìn)計(jì)劃的實(shí)施。這樣的運(yùn)行機(jī)制不僅在需求感知和精準(zhǔn)決策等方面難以滿足城市快速發(fā)展背景下精細(xì)化管理的基本要求，尤其是對(duì)政策實(shí)施和管理運(yùn)行中的動(dòng)態(tài)性、靈活性、應(yīng)變性等問(wèn)題始終缺乏必要的關(guān)注，從而使得城市治理的效率和水平難以得到改善和提高。精細(xì)化對(duì)于不斷完善、精益求精的目標(biāo)追求和服務(wù)導(dǎo)向的價(jià)值內(nèi)涵，要求城市治理對(duì)于全球城市中經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的快速變化以及多樣化需求做出及時(shí)準(zhǔn)確的回應(yīng)，就需要修正傳統(tǒng)的自上而下的官本位行政思維，加強(qiáng)城市治理中的過(guò)程意識(shí)；尤其需要建立并加強(qiáng)治理過(guò)程中自下而上的反饋機(jī)制以及多元協(xié)同治理機(jī)制，有效地提高治理的回應(yīng)性，以此改善并提高公眾對(duì)城市治理的滿意度。提高城市治理過(guò)程的回應(yīng)性，不僅要通過(guò)管理過(guò)程中的流程優(yōu)化和技術(shù)創(chuàng)新來(lái)提高管理績(jī)效和服務(wù)供給的有效性，同時(shí)也需要積極探索建立政府與社會(huì)多元主體協(xié)同治理的新機(jī)制和新模式。精細(xì)化管理一方面需要通過(guò)多元主體的參與，填補(bǔ)政府的職責(zé)空白，彌補(bǔ)政府職能轉(zhuǎn)型過(guò)程中的管理漏洞和服務(wù)缺乏，改善城市治理中不細(xì)致、不到位的狀況，進(jìn)而為推動(dòng)城市治理創(chuàng)新提供動(dòng)力和源泉。另一方面，也需要通過(guò)建立政府與社會(huì)多元主體的雙向良性互動(dòng)關(guān)系，為提高城市治理的目標(biāo)、手段和過(guò)程的互動(dòng)性和靈活性，提供制度化的動(dòng)力和運(yùn)作路徑。

綜上所述，精細(xì)化管理的概念可以初步定義為，以服務(wù)為先、需求導(dǎo)向?yàn)槠鋬r(jià)值內(nèi)涵，以管理目標(biāo)的精準(zhǔn)定位、管理手段的精密細(xì)致、管理過(guò)程的高效運(yùn)行為要素條件，在靈活適應(yīng)當(dāng)代城市快速發(fā)展變化的環(huán)境中追求不斷完善、精益求精的管理模式。

三、超大城市精細(xì)化管理的薄弱環(huán)節(jié)——以上海為例

1. 法規(guī)體系有待健全

城市管理法規(guī)體系的主要問(wèn)題既包括結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，也包括內(nèi)容性問(wèn)題。

在結(jié)構(gòu)性問(wèn)題方面，首先，地方立法滯后，與上位法之間的縱向銜接缺乏。地方法規(guī)體系的健全是實(shí)現(xiàn)精細(xì)化城市治理的重要條件。城市精細(xì)化管理要求有完善的法律法規(guī)體系提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)其合法性和規(guī)范性的基本要求。城市治理中涉及的各類公共事務(wù)問(wèn)題具有顯著的地方性特點(diǎn)，因此，在國(guó)家層面法律制度的宏觀性和原則性內(nèi)容的基礎(chǔ)上，地方法規(guī)體系的建立和完善需要解決國(guó)家法律實(shí)施過(guò)程中的“最后一公里”問(wèn)題，[注]成都市人大常委會(huì)法工委課題組等.城市管理與地方立法規(guī)制——以成都市地方立法的實(shí)際需求為視角[J].地方立法研究,2017(1):32-38.推進(jìn)城市治理的地方立法特色和精細(xì)化要求。從各主要城市在城市管理領(lǐng)域地方立法的整體狀況來(lái)看，地方立法滯后、專項(xiàng)法規(guī)缺乏的問(wèn)題仍較為突出。例如在上海市的景觀燈光管理方面，上海市對(duì)口管理機(jī)構(gòu)——綠化市容局主要依據(jù)住建部發(fā)布的《城市照明管理規(guī)定》進(jìn)行管理。燈光標(biāo)準(zhǔn)制定難度系數(shù)大，歷史風(fēng)貌區(qū)和商業(yè)區(qū)、居住區(qū)差異巨大，上海市卻并沒(méi)有相應(yīng)的細(xì)則出臺(tái)，導(dǎo)致技術(shù)參數(shù)落地化不強(qiáng)。不同地區(qū)的攝度、攝溫動(dòng)態(tài)光、靜態(tài)光、漸變光等技術(shù)指標(biāo)缺少設(shè)施的指導(dǎo)細(xì)則。地方立法的缺失給景觀燈光的管理帶來(lái)不少難度。再如垃圾分類領(lǐng)域，2007年住建部頒布了《城市生活垃圾管理辦法》之后，雖然近年來(lái)很多城市相繼頒布了《促進(jìn)生活垃圾分類減量辦法》《垃圾分類減量工作的實(shí)施方案》等政策措施，但一直未能出臺(tái)垃圾分類收集處理的地方法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，垃圾分類方式以及收集運(yùn)輸處理等各環(huán)節(jié)的地方管理標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容缺乏法規(guī)依據(jù)，嚴(yán)重影響垃圾分類回收處理的深入開(kāi)展。

其次，現(xiàn)有地方性法規(guī)互不聯(lián)系，缺乏較強(qiáng)的完整性和內(nèi)在邏輯性，尚未形成全面而相對(duì)獨(dú)立的法治系統(tǒng)。已有相關(guān)法規(guī)之間缺乏銜接，甚至相互矛盾；有些法規(guī)規(guī)定還存在事權(quán)交叉和重復(fù)、責(zé)任主體不明、執(zhí)法沒(méi)有統(tǒng)一性等問(wèn)題，大大降低了執(zhí)法的效力。例如《上海市綠化管理?xiàng)l例》[注]參見(jiàn)《上海市綠化管理?xiàng)l例》第十五條、三十九條。第十五條中，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目綠地項(xiàng)目中配套綠化比例以及相應(yīng)的處罰措施的規(guī)定，與《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的內(nèi)容存在矛盾?！渡虾Ｊ芯G化管理?xiàng)l例》的執(zhí)法主體是綠化和市容管理局，《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的執(zhí)法主體是規(guī)劃和國(guó)土資源管理局，兩部地方法規(guī)之間的相互矛盾導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定難以執(zhí)行。由于城市治理領(lǐng)域的地方立法中仍廣泛采用部門(mén)立法的模式，由主管職能部門(mén)直接負(fù)責(zé)起草，甚至還承擔(dān)著制定實(shí)施細(xì)則的職能；職能的條線分割造成各部門(mén)在立法中缺乏動(dòng)力和能力、充分關(guān)注法規(guī)間的協(xié)調(diào)銜接問(wèn)題，從而導(dǎo)致了各專業(yè)領(lǐng)域的法規(guī)之間缺乏銜接甚至相互矛盾的突出問(wèn)題。

在內(nèi)容性問(wèn)題方面，首先，現(xiàn)有法律法規(guī)中對(duì)公權(quán)與私權(quán)的邊界界定仍不清晰，影響政府行為的規(guī)范化和社會(huì)參與力量的發(fā)揮，更影響著城市管理多元協(xié)同治理機(jī)制的建立。地方立法的首要任務(wù)應(yīng)該是為城市治理活動(dòng)提供明確的法律依據(jù)，用立法引導(dǎo)和約束公權(quán)力的行使，規(guī)范社會(huì)公眾參與的行為，保證各方權(quán)力與權(quán)利的平衡。近年來(lái)，各級(jí)政府部門(mén)積極推廣權(quán)力清單、責(zé)任清單和服務(wù)清單制度，為厘清政府的權(quán)力邊界、規(guī)范行政行為、加強(qiáng)公眾監(jiān)督提供了制度基礎(chǔ)。但在一些地方法規(guī)中，仍存在權(quán)力與權(quán)利的邊界不清晰、法律依據(jù)不明確等問(wèn)題，極大地影響了城市治理多元協(xié)同機(jī)制的培育，精細(xì)化管理水平難以提高。例如，在生活垃圾分類回收處理中，各城市的現(xiàn)有法規(guī)對(duì)政府、企業(yè)、市民各自的責(zé)任劃分不明確，而主要依靠行政力量的推動(dòng)。這不僅導(dǎo)致治理成本高漲，而且實(shí)際效果差且難以持續(xù)。此外，如架空線入地、戶外廣告和店招、店牌等市容景觀的維護(hù)管理中，存在較多涉及業(yè)主產(chǎn)權(quán)的管理事項(xiàng)，但現(xiàn)有法規(guī)未能對(duì)行政管理方和產(chǎn)權(quán)人的權(quán)責(zé)邊界進(jìn)行明確的劃分，從而造成管理行為中往往會(huì)出現(xiàn)管理部門(mén)越位、產(chǎn)權(quán)人責(zé)任不清、業(yè)主利益缺乏合理的救濟(jì)和補(bǔ)償或者后續(xù)管理隱患增加等多重問(wèn)題。

其次，對(duì)管理部門(mén)間的職權(quán)關(guān)系界定較為混亂。以河道治理為例，《上海市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)的暫行規(guī)定》第十條規(guī)定“市和區(qū)縣城管執(zhí)法部門(mén)依據(jù)水務(wù)管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對(duì)違反河道管理的下列違法行為行使行政處罰權(quán)”，其中違法行為就包括“傾倒工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑等廢棄物及生活垃圾、糞便”，明確了城管局的執(zhí)法權(quán)?！渡虾Ｊ泻拥拦芾?xiàng)l例》規(guī)定水務(wù)局和水務(wù)行政執(zhí)法總隊(duì)對(duì)違法行為有執(zhí)法權(quán)。同時(shí)，在上海市《環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》中規(guī)定環(huán)保局也有類似執(zhí)法權(quán)。對(duì)市內(nèi)亂排污水行為的執(zhí)法權(quán)限不清晰，將導(dǎo)致調(diào)查取證、處罰權(quán)的多頭執(zhí)法以及部門(mén)間相互推諉的局面?！渡虾Ｊ惺腥莪h(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則》《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》《上海市綠化市容、林業(yè)行政許可程序規(guī)定》《上海市綠化管理?xiàng)l例》《上海市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)的暫行規(guī)定》和《上海市河道管理?xiàng)l例》等條例，也都存在著類似的問(wèn)題。

第三，程序性內(nèi)容較為粗糙，缺乏可操作性。例如《上海市戶外廣告設(shè)施管理辦法(2017年修正)》第四、五、六條規(guī)定了市綠化市容管理部門(mén)對(duì)戶外廣告的監(jiān)督和管理權(quán)限，二十五條規(guī)定“戶外廣告設(shè)施存在安全隱患或者失去使用價(jià)值的，城管執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)責(zé)令設(shè)置人限期整修或者拆除；逾期未拆除的，由城管執(zhí)法部門(mén)強(qiáng)制拆除，所需費(fèi)用由設(shè)置人承擔(dān)”，明確了對(duì)于違法戶外廣告強(qiáng)制拆除權(quán)。但是并未包含對(duì)行政監(jiān)督部門(mén)編制陣地規(guī)劃、實(shí)施方案的標(biāo)準(zhǔn)，也尚未對(duì)技術(shù)規(guī)范程序、招標(biāo)拍賣(mài)程序及強(qiáng)制拆除程序做出進(jìn)一步的解釋和說(shuō)明。在專業(yè)法規(guī)未能對(duì)程序性內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，又缺乏實(shí)施細(xì)則作為補(bǔ)充的情況下，不僅影響法規(guī)實(shí)施的可操作性，往往也會(huì)造成管理規(guī)范性的缺失和不足。

2. 管理體制有待完善

城市管理的體制性問(wèn)題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是部門(mén)職能劃分過(guò)細(xì)、協(xié)調(diào)難度和成本提高，二是不同層級(jí)政府間責(zé)權(quán)利分配不合理。

隨著超大城市的快速發(fā)展，城市管理與公共服務(wù)的需求快速增長(zhǎng)，與此同時(shí)相關(guān)職能部門(mén)的設(shè)置也呈現(xiàn)明顯增長(zhǎng)的趨勢(shì)。但是，因事設(shè)崗導(dǎo)致城市管理相關(guān)部門(mén)龐雜繁多、條線分割嚴(yán)重，難以應(yīng)對(duì)綜合性、協(xié)調(diào)性要求越來(lái)越高的城市管理工作。一方面，職能劃分過(guò)細(xì)還帶來(lái)部門(mén)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)邊界模糊，一些原本統(tǒng)一的城市管理事務(wù)在執(zhí)行過(guò)程中被肢解，增加了更多的協(xié)調(diào)成本，形成溝通困局，需要綜合應(yīng)對(duì)的各類城市問(wèn)題難以得到及時(shí)有效的解決。例如，公共設(shè)施的管理權(quán)以及依附于公共設(shè)施的其他公共設(shè)施的管理權(quán)限相互分離，導(dǎo)致市政管理機(jī)構(gòu)的靈活性大為降低，部門(mén)之間的協(xié)調(diào)成本較高。例如，在架空線的管理中，架空線本身便依附于地面道路走向，但在管理過(guò)程中卻將道路本身與依附于道路而存在的各類管線、路面設(shè)施人為地劃分成兩套系統(tǒng)，即路面歸路面、管線歸管線。負(fù)責(zé)路面施工及運(yùn)營(yíng)維護(hù)的單位與負(fù)責(zé)地下管線施工維修的單位有時(shí)甚至完全屬于兩個(gè)系統(tǒng)，這就造成此類綜合性問(wèn)題難以得到及時(shí)有效的解決。

另一方面，管理職責(zé)交叉和多元,多頭管理、分散管理情況嚴(yán)重，統(tǒng)一管理和分級(jí)管理不能有機(jī)結(jié)合，各部門(mén)之間缺乏內(nèi)在一致性和相互協(xié)調(diào)性，因此帶來(lái)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象，從而影響精細(xì)化管理效率的提升。如果某些市政管理事項(xiàng)多由不同部門(mén)共同管轄，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)管理機(jī)構(gòu)意見(jiàn)相互對(duì)立、職能部門(mén)見(jiàn)利相互爭(zhēng)奪、相互推諉責(zé)任的狀況。例如對(duì)于戶外廣告的設(shè)置，城市管理與工商部門(mén)都可以管理，建筑垃圾的傾倒則是城管與城建部門(mén)也都可以管理，這種不同法律法規(guī)的重復(fù)和不同部門(mén)之間的職責(zé)交叉，勢(shì)必造成城市管理執(zhí)法權(quán)被質(zhì)疑，從而在一定程度上增加城管執(zhí)法的難度。此外，城管領(lǐng)域多頭執(zhí)法往往導(dǎo)致政府部門(mén)不作為的現(xiàn)象。例如很多城市的垃圾收集、清運(yùn)、處置等事項(xiàng)，往往由建設(shè)部門(mén)、環(huán)衛(wèi)部門(mén)和城管部門(mén)負(fù)責(zé)，物資回收則歸商務(wù)部門(mén)管理，而相關(guān)的資源節(jié)約、循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)則由發(fā)改委負(fù)責(zé)。在缺乏有效的跨部門(mén)協(xié)調(diào)配合機(jī)制的現(xiàn)狀下，多頭管理的體制弊端往往造成不作為和相互推諉的后果。城市精細(xì)化管理必然需要政府相關(guān)部門(mén)間緊密協(xié)作，提升政府機(jī)構(gòu)的整體性績(jī)效。在超大城市綜合治理的現(xiàn)實(shí)背景下，迫切需要通過(guò)大部制改革整合城市治理相關(guān)部門(mén)設(shè)置，提高機(jī)構(gòu)職能的復(fù)合性，以降低政府內(nèi)部的管理協(xié)調(diào)成本，提高管理效率和綜合化程度。

精細(xì)化的城市管理體制中，不僅需要部門(mén)間職能的合理劃分，還需要不同層級(jí)政府間責(zé)權(quán)利的合理分配。隨著城市規(guī)模的快速發(fā)展以及城市管理與服務(wù)需求的快速增長(zhǎng)，城市中各級(jí)政府往往被賦予了不同的職責(zé)。具體而言，市政府的主要職責(zé)是處理中央與地方的關(guān)系、宏觀調(diào)控、市級(jí)層面公共物品的供給和行政立法，區(qū)級(jí)政府的職責(zé)在于結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，落實(shí)市政府決策、加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)方面職責(zé)，街道則主要是具體負(fù)責(zé)公共事務(wù)、社區(qū)管理事務(wù)和執(zhí)行事務(wù)。為應(yīng)對(duì)超大城市治理的復(fù)雜局面，2000年以來(lái)的體制改革極大地推動(dòng)了市級(jí)政府的財(cái)力、物力和人力向區(qū)縣下放，區(qū)縣又把具體的管理工作和服務(wù)下放到街道，最終呈現(xiàn)出兩頭大、中間小的“啞鈴”型結(jié)構(gòu)[注]李友梅.我國(guó)特大城市基層社會(huì)治理創(chuàng)新分析[J].中共中央黨校學(xué)報(bào),2016,20(2):12-19.。鎮(zhèn)、街道和社區(qū)作為與公眾互動(dòng)最為頻繁的基層組織，在實(shí)現(xiàn)公共意見(jiàn)的收集和反饋上有著先天的優(yōu)勢(shì)，但是由于鎮(zhèn)、街道過(guò)多地承擔(dān)了執(zhí)行上級(jí)部門(mén)分派的項(xiàng)目執(zhí)行職能，又缺少專業(yè)人才和管理能力，事權(quán)財(cái)權(quán)不配套,疲于應(yīng)付上級(jí)部門(mén)的檢查和工作指派，公眾意見(jiàn)難以反饋，自下而上的需求反饋機(jī)制難以形成，從而嚴(yán)重影響城市政策制定和執(zhí)行的精準(zhǔn)化水平。

例如，在公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)中，通常由市級(jí)對(duì)口管理部門(mén)規(guī)劃，報(bào)發(fā)改部門(mén)負(fù)責(zé)核查、批準(zhǔn)，建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)具體制定和報(bào)批，市政公用事業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等公司負(fù)責(zé)專項(xiàng)實(shí)施。但是某一項(xiàng)目的施工建設(shè)一旦進(jìn)入?yún)^(qū)級(jí)政府的管轄權(quán)限，相應(yīng)的區(qū)級(jí)市政管理機(jī)構(gòu)也會(huì)介入。市、區(qū)管轄權(quán)限無(wú)法清晰區(qū)分，容易造成地方保護(hù)主義和部門(mén)本位主義的后果。除此之外，市政開(kāi)發(fā)領(lǐng)域通常還會(huì)根據(jù)“誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)治理”原則，設(shè)立各類項(xiàng)目部，性質(zhì)與層級(jí)各不相同，市、區(qū)、鎮(zhèn)、街道都裹挾其中，與原有的市政管理機(jī)構(gòu)存在職能與權(quán)限的交叉，各方職責(zé)分工不清晰，導(dǎo)致上級(jí)政策在具體的實(shí)施環(huán)節(jié)出現(xiàn)“歪曲”現(xiàn)象，政策效果難以真正發(fā)揮。

3. 政策體系有待優(yōu)化

首先，政策理念和手段尚未體現(xiàn)全球城市發(fā)展目標(biāo)的需要。城市發(fā)展戰(zhàn)略和政策的頂層設(shè)計(jì)中，仍然以傳統(tǒng)的供給主導(dǎo)、自上而下的決策思路為主，缺乏需求導(dǎo)向的決策理念。各主要城市近年來(lái)新一輪城市總體規(guī)劃，大多仍然根據(jù)人口調(diào)控目標(biāo)確定規(guī)劃內(nèi)容和資源供給總量的政策思路，與紐約、倫敦、東京等其他全球城市的總體規(guī)劃中以人口變化預(yù)測(cè)為依據(jù)確定公共服務(wù)供給方案的思路形成鮮明對(duì)照。作為超大城市總體規(guī)劃的核心目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)仍然高于服務(wù)性治理目標(biāo)的內(nèi)容。比較北京、上海與紐約、倫敦、東京三個(gè)全球城市的總體規(guī)劃和發(fā)展政策[注]New York City. One New York: The Plan for a Strong and Just City [M]. New York: New york city, 2015: 58-67.[注]Greater London Authority.The London Plan The Spatial Develpoment Strategy For London Consolidated With Altherations Since 2011 [M]. London: Greater London Authority, 2015: 72-80.[注]Tokyo City. Creating the Future: The Long Term Vision For Tokyo[M]. Tokyo: Tokyo City, 2014: 81-90.，國(guó)內(nèi)城市更側(cè)重于勾勒城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“宏偉藍(lán)圖”，包括對(duì)區(qū)域及城市空間結(jié)構(gòu)、拓展方向、重點(diǎn)平臺(tái)建設(shè)、重大交通基礎(chǔ)設(shè)施布局、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等宏觀指標(biāo)和目標(biāo)進(jìn)行謀劃。而國(guó)外城市則強(qiáng)調(diào)更多元、細(xì)致和務(wù)實(shí)的“人文關(guān)懷”，包括“人的發(fā)展需求”、公共服務(wù)設(shè)施的供給、就業(yè)機(jī)會(huì)、社區(qū)治理、多元文化的共融、對(duì)婦女兒童安全的關(guān)注等，對(duì)市民廣泛關(guān)注的問(wèn)題和需求做出回應(yīng)；不僅關(guān)注城市規(guī)劃，更對(duì)城市建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)和治理進(jìn)行了全面的謀劃，政策重點(diǎn)具有從生產(chǎn)到生活的綜合性特點(diǎn)。

其次，政策內(nèi)容的精準(zhǔn)化、細(xì)致化不足。國(guó)外全球城市政策中，借助日趨完善的大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，為近期建設(shè)重點(diǎn)和大事件制定了全面、細(xì)致和定量的目標(biāo)體系，以詳細(xì)的規(guī)劃指標(biāo)分解和落實(shí)長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，從而促進(jìn)規(guī)劃的有序?qū)嵤?。例如，紐約城市總體規(guī)劃對(duì)就業(yè)崗位、產(chǎn)業(yè)技能培訓(xùn)人數(shù)、高速寬帶服務(wù)、每日食用蔬果供應(yīng)量、居民接受心理治療比例、交通事故死亡人數(shù)等指標(biāo)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。《東京都長(zhǎng)期愿景》對(duì)女性就業(yè)率、特殊養(yǎng)老院床位數(shù)、阿茲海默癥老人之家床位數(shù)等指標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定。而我國(guó)各主要城市在發(fā)展政策制定中，仍缺乏對(duì)不同區(qū)域的微觀空間單位中各類服務(wù)需求的及時(shí)準(zhǔn)確地把握，對(duì)設(shè)施建設(shè)使用狀況的動(dòng)態(tài)評(píng)估和及時(shí)反饋有所不足，因此政策目標(biāo)制定的精準(zhǔn)性、細(xì)致化和層次性仍有待提高。政策制定的粗放導(dǎo)致了諸多發(fā)展問(wèn)題的顯現(xiàn)，例如人口顯著變動(dòng)區(qū)域各類公共服務(wù)供給不足和供需錯(cuò)配的現(xiàn)象較為突出，尤其是近郊區(qū)的人口導(dǎo)入?yún)^(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)的大型居住社區(qū)中的公共服務(wù)供給問(wèn)題較為突出。其次，與國(guó)外城市的同類政策相比，對(duì)于實(shí)施機(jī)制、規(guī)制程序等方面缺乏細(xì)致、具有可操作性的內(nèi)容。例如，作為城市公共空間設(shè)計(jì)的指導(dǎo)性政策，上海市近年來(lái)出臺(tái)的《街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則》具有較強(qiáng)的技術(shù)指導(dǎo)作用，但缺乏具有可操作性的實(shí)施程序，難以落地，從而導(dǎo)致其政策調(diào)控和規(guī)制作用難以有效發(fā)揮。

第三，基礎(chǔ)信息缺乏，從而影響政策的需求響應(yīng)能力。精細(xì)化的城市治理需要詳細(xì)精準(zhǔn)的人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、城市設(shè)施等各類龐大的基礎(chǔ)信息為科學(xué)準(zhǔn)確的政策制定提供強(qiáng)大有力的支撐。但是，目前在城市各類軟硬件要素的基礎(chǔ)信息的收集、管理、共享的基礎(chǔ)條件方面，與其他全球城市相比仍存在較大差距。作為人口流動(dòng)性極強(qiáng)的超大城市，城市治理中最為基礎(chǔ)的常住人口信息的數(shù)據(jù)收集、管理和跨部門(mén)分享等仍存在種種難題和障礙，地下管線及附屬設(shè)施的相關(guān)信息嚴(yán)重缺乏，從而影響各類公共服務(wù)供需匹配和供給的有效性，影響政策的需求回應(yīng)能力的提高。例如近年來(lái)，在主要城市普遍出現(xiàn)的基礎(chǔ)教育設(shè)施的不足問(wèn)題，養(yǎng)老設(shè)施布局與老齡人口服務(wù)需求的空間錯(cuò)配等問(wèn)題，均在不同程度上與政策制定中人口信息和服務(wù)需求預(yù)測(cè)的不準(zhǔn)確以及信息反饋不及時(shí)有著密切的關(guān)系。

4. 運(yùn)行機(jī)制有待加強(qiáng)

第一是追求項(xiàng)目推進(jìn)的短期效果而忽視長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。隨著城市治理任務(wù)的項(xiàng)目化日益普遍，工具主義和技術(shù)治理的思路和觀念較為顯著，追求項(xiàng)目推進(jìn)中的短期效果，但缺乏對(duì)管理長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的關(guān)注，使得更多深層次問(wèn)題缺乏整體性對(duì)策。例如，近年來(lái)一些主要城市從防災(zāi)和景觀優(yōu)化等目的出發(fā)，積極推動(dòng)城市架空線落地工程，并陸續(xù)取得了一些局部性的效果，但對(duì)于該項(xiàng)工作中涉及的管線產(chǎn)權(quán)明晰化、管線信息數(shù)據(jù)庫(kù)的建立、后續(xù)新增管線管理程序等問(wèn)題，均未能得到應(yīng)有的重視，也未能納入議事日程，這也必將為后續(xù)管理帶來(lái)各種難題。此外，在戶外廣告和店面招牌整治項(xiàng)目中也存在類似問(wèn)題，管理者往往注重立竿見(jiàn)影的短期可視效果，對(duì)于街區(qū)景觀建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、方法、管理流程等整體性長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)問(wèn)題難以顧及，從而導(dǎo)致治理成本高、效果難以持續(xù)。

第二是公眾參與流于形式，缺乏自下而上的需求反饋機(jī)制。廣泛深入的公眾參與是提高城市精細(xì)化管理水平不可缺少的途徑和方法。實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的精準(zhǔn)定位、治理手段精細(xì)全面、治理過(guò)程的高效響應(yīng)，都離不開(kāi)以公眾參與為基礎(chǔ)的自下而上的多元協(xié)同治理機(jī)制的建設(shè)。長(zhǎng)期以來(lái)，一些主要城市在公共決策與社區(qū)治理等領(lǐng)域，積極探索公眾參與機(jī)制建設(shè)的方法和路徑，但仍存在著公眾參與流于形式，社會(huì)自治能力培育不足等問(wèn)題。由于缺乏系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)，形式化的公眾參與只能形成碎片化的意見(jiàn)表達(dá)。例如較為常見(jiàn)的社區(qū)居民意見(jiàn)聽(tīng)取、政府項(xiàng)目的公眾滿意度評(píng)估、總體規(guī)劃中的公眾問(wèn)卷調(diào)查等活動(dòng)，往往只起到政策宣傳和社會(huì)動(dòng)員的效果，而非整體性自下而上的政策議題形成機(jī)制的建立和社區(qū)自治能力的提升，極大地影響了城市精細(xì)化管理水平的提升。

第三是城市管理中多元協(xié)同治理機(jī)制仍有待建立。有效的多元協(xié)同治理機(jī)制有助于推動(dòng)服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)型，提高城市治理的回應(yīng)性和協(xié)同性，是提高城市精細(xì)化管理水平的重要條件之一。北京、上海等超大城市雖然在社區(qū)治理中，對(duì)社區(qū)共治的有效模式進(jìn)行了長(zhǎng)期的探索性實(shí)踐，但是，政府、企業(yè)、社區(qū)的多元協(xié)同治理機(jī)制尚未形成，城市治理中的社會(huì)參與和自治能力尚未得到有效的扶植和培育，依靠行政力量強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)的治理慣性方式仍居主導(dǎo)地位。在群租房整治、小區(qū)違章違建治理、垃圾分類回收等領(lǐng)域，由于相關(guān)法律依據(jù)的缺失和制度性程序的不足，相關(guān)產(chǎn)權(quán)人、業(yè)主委員會(huì)、企業(yè)等主體的參與力量未能充分發(fā)揮，過(guò)度依靠行政力量的整治往往造成行政成本和社會(huì)成本的提高，而后續(xù)效果難以保證。

四、對(duì)策建議

1. 健全完善城市治理法規(guī)體系

提高超大城市精細(xì)化管理水平，需要建立完善細(xì)致的法規(guī)體系，細(xì)化和完善國(guó)家層面在城市管理領(lǐng)域的法律內(nèi)容，形成具有上海特色、能夠滿足全球城市發(fā)展目標(biāo)和治理要求的城市治理地方法規(guī)體系。這主要包括，一是在權(quán)責(zé)邊界的梳理方面，需要加強(qiáng)對(duì)各職能部門(mén)的權(quán)力清單和責(zé)任清單的系統(tǒng)梳理和分類，并以明確的法規(guī)條例的形式進(jìn)行確認(rèn)。二是在職能行使的法律依據(jù)方面，需要對(duì)目前行使城市管理職權(quán)的部門(mén)進(jìn)行規(guī)范，理順上下級(jí)行政管理或執(zhí)法機(jī)關(guān)的關(guān)系、同級(jí)職能部門(mén)職責(zé)的交叉或互補(bǔ)關(guān)系、機(jī)關(guān)或系統(tǒng)內(nèi)部職能的劃分。第三，對(duì)各類具體的編制規(guī)劃?rùn)?quán)、行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)等，按照城市管理的市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理等主要職責(zé)進(jìn)行分類整合。第四，完善各類城市管理中程序性規(guī)定的細(xì)則內(nèi)容，加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)同和管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。這些任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，不能依靠一個(gè)或幾個(gè)法規(guī)，而是應(yīng)以城市治理的整合目標(biāo)與發(fā)展視角，在清理現(xiàn)有法規(guī)的基礎(chǔ)上，通過(guò)全方位的系統(tǒng)立法，在政府和社會(huì)共同參與下，形成城市治理法規(guī)體系。

2. 整合部門(mén)管理體制

繼續(xù)推進(jìn)城市管理領(lǐng)域的大部制機(jī)構(gòu)改革，提高機(jī)構(gòu)間的職能整合與協(xié)同。建議將現(xiàn)有職能部門(mén)按照規(guī)劃建設(shè)與交通管理、社會(huì)保障與福利、市政市容環(huán)境管理、社區(qū)服務(wù)與治理等城市管理核心領(lǐng)域的大類別進(jìn)行職能部門(mén)的梳理與整合，降低政府內(nèi)部的管理協(xié)調(diào)成本，提高管理效率和綜合化程度，加強(qiáng)城市治理的整體性和系統(tǒng)性。

合理配置基層部門(mén)的責(zé)權(quán)利，建立基于管理任務(wù)和服務(wù)需求的街道財(cái)政預(yù)算調(diào)節(jié)和轉(zhuǎn)移支付制度，提高基層管理機(jī)構(gòu)財(cái)權(quán)事權(quán)的匹配程度，完善其服務(wù)供給職能和供給效率。同時(shí)，在社區(qū)層面探索建立自下而上的問(wèn)題清單制度，加強(qiáng)基于社區(qū)的自下而上型需求反饋功能。

3. 優(yōu)化精準(zhǔn)政策工具

城市治理的精細(xì)化水平的提高有賴于政策目標(biāo)的精準(zhǔn)定位和政策手段的精細(xì)設(shè)計(jì)。結(jié)合目前上海公共服務(wù)和城市建設(shè)各項(xiàng)政策制定和實(shí)施中的共性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化治理目標(biāo)的重要條件，取決于政策單元和政策手段的細(xì)化，以及基礎(chǔ)信息和決策支持系統(tǒng)等基礎(chǔ)條件的完善和技術(shù)工具的建設(shè)。

一是細(xì)化公共服務(wù)供給的政策單元和政策手段。以街道作為公共服務(wù)需求和供給績(jī)效評(píng)估的基本單位，更有利于根據(jù)不同區(qū)域、不同人群的需求變化制定差異化、個(gè)性化的服務(wù)供給與社區(qū)治理政策，提高政策內(nèi)容和手段的精準(zhǔn)化水平。二是加強(qiáng)城市管理基礎(chǔ)信息共享平臺(tái)和決策支持系統(tǒng)的建設(shè)，加強(qiáng)人口、土地、城市管理各類部件和事件等相關(guān)領(lǐng)域的綜合信息整合與動(dòng)態(tài)跟蹤分析，積極探索大數(shù)據(jù)分析的方法和工具，提高對(duì)于各類公共服務(wù)需求動(dòng)態(tài)變化的精準(zhǔn)跟蹤以及對(duì)各類城市管理問(wèn)題發(fā)生機(jī)理的精準(zhǔn)分析，推動(dòng)信息化的政策模擬與決策支持系統(tǒng)平臺(tái)的開(kāi)發(fā)運(yùn)用。

4. 積極培育多元協(xié)同治理機(jī)制

加強(qiáng)城市的精細(xì)化管理，迫切需要建立政府、市民、企業(yè)、社區(qū)多元主體共同參與的協(xié)同治理機(jī)制。從目前的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)，迫切需要從樓道環(huán)境、小區(qū)綠化、垃圾分類、停車(chē)問(wèn)題、違章搭建、群租房、“居改非”等與市民生活與服務(wù)需求密切相關(guān)的社區(qū)公共事務(wù)入手，從加強(qiáng)服務(wù)供給的需求導(dǎo)向、加強(qiáng)治理回應(yīng)性等方面入手，積極推動(dòng)居民與社區(qū)的有效參與，進(jìn)而大力推動(dòng)自下而上的政策議題形成機(jī)制的建立。另一方面，需要在明確政府、居民、社區(qū)、企業(yè)等各方主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系、建立成本收益公平合理的分擔(dān)分配機(jī)制的基礎(chǔ)上，突破目前社區(qū)治理中居民“有限參與”的瓶頸制約因素，積極探索行之有效、易于推廣的社區(qū)自治新模式，大力培育城市治理的多元協(xié)同機(jī)制。