我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛的法律適用研究
——以審判實(shí)踐為視角

姜 昕， 王文革

(1. 遼寧大學(xué) 法學(xué)院， 遼寧 沈陽(yáng) 110136； 2. 蘇家屯區(qū)人民法院，遼寧 沈陽(yáng) 110101)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，從法律的角度來(lái)說(shuō)，主要是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。征收雖然也是一種農(nóng)民集體土地所有權(quán)的變動(dòng)方式，但與通常所理解的以市場(chǎng)交換為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)并不一致，也正因?yàn)檫@一點(diǎn)，一般在談及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題時(shí)，并不包括對(duì)農(nóng)民集體所有土地的征收[1]。因此，本文主要研究的是征收以外的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的一種，即集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛法律適用中存在的問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)第63條通常被認(rèn)為是我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)的一般禁止性條款，即僅用其但書部分保留了對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織所興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的土地的間接流轉(zhuǎn)，而對(duì)“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)”的“出讓、轉(zhuǎn)讓”、“出租”概括性地使用了“不得”的字樣。因此，一般認(rèn)為《土地管理法》第63條排除了農(nóng)村建設(shè)用地由農(nóng)民集體組織向集體組織外進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等直接流轉(zhuǎn)的法律效力。

但在現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)出臺(tái)了一系列與《土地管理法》第63條相悖的機(jī)制、辦法等。例如國(guó)土資源部于2000年3月決定以安徽蕪湖作為全國(guó)首家唯一建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)[2]。隨后，深圳、浙江、上海、青島、河北、湖北等地，都已經(jīng)出現(xiàn)了集體建設(shè)用地使用權(quán)交易市場(chǎng)[3]。2006年3月，國(guó)土資源部又下發(fā)通知，提出“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)?！?007年廣東省政府以政府令形式頒發(fā)了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，將隱形市場(chǎng)的運(yùn)作公開(kāi)化，將農(nóng)民集體建設(shè)用地按“同地、同價(jià)、同權(quán)”的原則，納入統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。

綜合上述相互矛盾的法律規(guī)定和實(shí)際情況可知，法院在處理農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)會(huì)進(jìn)入一個(gè)兩難的局面，即如果嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》第63條的規(guī)定，宣告流轉(zhuǎn)無(wú)效顯然與現(xiàn)實(shí)中的大形勢(shì)不相符；如果不嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》第63條的規(guī)定，則可能會(huì)因失去了依法裁判的法律基礎(chǔ)而陷入適用法律錯(cuò)誤的境地。現(xiàn)實(shí)中的情況是，試點(diǎn)地區(qū)法院均就審理集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓糾紛出臺(tái)了一些指導(dǎo)意見(jiàn)，核心是維護(hù)行政機(jī)關(guān)的行政行為，即只要是經(jīng)行政機(jī)關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)批準(zhǔn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的，盡管其可能違反了現(xiàn)行法律的規(guī)定，法院亦可認(rèn)定有效，造成下位階法優(yōu)先于上位階的司法困境[4]。有批評(píng)者認(rèn)為，這種公然“挑戰(zhàn)國(guó)法權(quán)威”的做法應(yīng)當(dāng)立即廢止。也有批評(píng)者認(rèn)為，這種出于良好目的的做法必將對(duì)我國(guó)法治建設(shè)產(chǎn)生一些負(fù)面影響，它對(duì)于現(xiàn)行法治秩序的不良影響也是不容忽視的[5]。因此，如何在法律層面妥善解決法律適用問(wèn)題就成了破解法院兩難局面的關(guān)鍵。

二、我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛法律適用問(wèn)題的成因分析

我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛適用法律的問(wèn)題肇始于農(nóng)村集體土地制度的矛盾體中，即一方面農(nóng)村集體土地的設(shè)立是為了實(shí)現(xiàn)基層組織的管理職能，另一方面基層組織的管理職能也可能通過(guò)土地流轉(zhuǎn)傷害農(nóng)民利益。這正是《土地管理法》對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制的根本原因。

1.農(nóng)村集體土地的設(shè)立是實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的物質(zhì)基礎(chǔ)

中國(guó)實(shí)行四級(jí)行政管轄，最低一級(jí)的政府組織在鄉(xiāng)一級(jí)，而鄉(xiāng)一級(jí)在當(dāng)時(shí)的歷史條件下并不具備對(duì)村民的直接、有效管轄的條件。因此，集體土地所有權(quán)實(shí)際上是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)村級(jí)自治而出臺(tái)的以土地這種農(nóng)村最主要生產(chǎn)和生活資料作為物質(zhì)基礎(chǔ)的賦權(quán)行為，即將土地賦權(quán)給村民委員會(huì)代表的村組織以實(shí)現(xiàn)村組織對(duì)農(nóng)民進(jìn)行有效的行政管理的目的。例如，現(xiàn)在的華西村以及遼寧丹東鳳城的大梨樹(shù)村作為集體經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的典型就是村級(jí)組織利用集體土地行使行政管理權(quán)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的顯著證明。同時(shí)，在國(guó)家和農(nóng)民個(gè)人之間設(shè)立的集體既沒(méi)有將土地完全集中于國(guó)家以實(shí)現(xiàn)耕者有其田的政治理念，也沒(méi)有將土地分配給農(nóng)民個(gè)人，防止土地兼并造成農(nóng)村貧富差距的再度形成。

2.《土地管理法》的制定是實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的法律保障

在將農(nóng)村集體土地作為村級(jí)組織行使行政職權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)以后，為了限定該種權(quán)力的邊界，防止村級(jí)組織的權(quán)力失控式擴(kuò)張，例如村級(jí)組織隨意處置集體財(cái)產(chǎn)，就通過(guò)《土地管理法》第63條對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制。這種限制是為了給農(nóng)村的發(fā)展預(yù)留空間，例如通過(guò)《土地管理法》第43條規(guī)定獲得建設(shè)用地的途徑以排除對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的隨意處置，即對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的利用僅可出于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的目的而為該集體組織內(nèi)部使用，或者農(nóng)民以土地使用權(quán)聯(lián)營(yíng)、入股等方式與其他單位、個(gè)人共同舉辦企業(yè)的方式，通過(guò)這種限制將土地使用權(quán)牢牢地掌握在農(nóng)民的手中，而非轉(zhuǎn)讓使用權(quán)、出租等讓農(nóng)民失去土地使用權(quán)的方式。同時(shí)，這樣做也讓農(nóng)民可以充分享受到土地增值帶來(lái)的紅利。于此可以相互呼應(yīng)的是《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》(以下簡(jiǎn)稱《擔(dān)保法》)第37條2款、第34條5款，這些條款通過(guò)排除對(duì)荒山、荒溝、荒丘、荒灘等價(jià)值較小的土地以外的土地設(shè)立抵押權(quán)的規(guī)則也是為了達(dá)到給農(nóng)村、農(nóng)民預(yù)留發(fā)展空間的制度設(shè)計(jì)。第63條僅有的一個(gè)例外是對(duì)已有企業(yè)的轉(zhuǎn)讓，對(duì)于已有企業(yè)的轉(zhuǎn)讓是為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)則，形成一個(gè)轉(zhuǎn)讓的閉合鏈條以形成順暢的流轉(zhuǎn)渠道。因此，雖然在企業(yè)的轉(zhuǎn)讓中一并也對(duì)土地進(jìn)行了轉(zhuǎn)讓，但依然是停留在以企業(yè)作為客體的交易中，而不是直接將土地作為交易的客體。

三、我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛法律適用問(wèn)題的解決思路

19世紀(jì)德國(guó)法學(xué)家溫德沙伊德的“倫理方面、政治方面與國(guó)民經(jīng)濟(jì)方面的斟酌不是法學(xué)家的事情”，以及19世紀(jì)德國(guó)法學(xué)家薩維尼的“優(yōu)秀理論者的理論必須通過(guò)對(duì)于所有法律交往的完全、徹底的直觀而生機(jī)勃勃；所有實(shí)際生活中的倫理宗教方面、政治方面、國(guó)民經(jīng)濟(jì)方面必須呈現(xiàn)在他眼前”的論斷分別提供了法構(gòu)造和法政策角度這兩種法律解釋的視角。兩種法律解釋是存在內(nèi)部聯(lián)系的，因?yàn)榉ㄕ哧U釋的結(jié)論可以在法構(gòu)造闡釋中作為“法律目的”因素對(duì)法規(guī)范的解釋和適用發(fā)揮作用[6]。受此啟發(fā)，筆者將分別從法政策和法構(gòu)造兩個(gè)角度共同揭示我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛法律問(wèn)題的解決思路。

1.我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛法律適用問(wèn)題的價(jià)值選擇

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要釋放農(nóng)村建設(shè)用地在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中作為生產(chǎn)要素的作用，具體而言：

一是經(jīng)濟(jì)改革的需要。當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革旨在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和數(shù)量。需求側(cè)有投資、消費(fèi)、出口三駕馬車，供給側(cè)有勞動(dòng)力、土地、資本、創(chuàng)新四大要素。農(nóng)村建設(shè)用地毫無(wú)疑問(wèn)屬于土地要素，在以城市土地為代表的國(guó)有土地日益緊張的今天，發(fā)揮農(nóng)村建設(shè)用地在我國(guó)土地構(gòu)成中的支撐性地位是很有必要的。在這方面我國(guó)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)就為農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)提供了具有借鑒性的經(jīng)驗(yàn)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)的一個(gè)目標(biāo)就是防止拋荒造成的經(jīng)濟(jì)效益損失導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)效率低下，同樣對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的利用也可以防止農(nóng)村建設(shè)用地的閑置而造成的經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)，讓農(nóng)村沉淀的、僵化的“財(cái)產(chǎn)”流動(dòng)起來(lái)，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的市場(chǎng)價(jià)值，為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)的信貸供給創(chuàng)造條件，也為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整與農(nóng)地市場(chǎng)的形成和發(fā)育提供可能[7]。同時(shí)，作為國(guó)家最重要戰(zhàn)略資源之一的農(nóng)村建設(shè)用地作為生產(chǎn)資料進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行自由流動(dòng)必將帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的提升。而且，從對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)態(tài)度來(lái)看，對(duì)重要性沒(méi)有農(nóng)用地上的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)大的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行限制也缺乏合理性。

二是打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的需要。一方面，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的本質(zhì)在于城市內(nèi)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要更多的勞動(dòng)力和空間。如果只有勞動(dòng)力的流動(dòng)，即只有農(nóng)民進(jìn)城而缺乏城市擴(kuò)張的多元渠道，則城市的發(fā)展空間將越來(lái)越狹小，進(jìn)而影響二、三產(chǎn)業(yè)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。所以，當(dāng)城市原有的國(guó)有土地消耗殆盡時(shí)，城市向農(nóng)村建設(shè)用地?cái)U(kuò)張就成了一種必然，同時(shí)農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城也將農(nóng)村的人口比例降低，也為城市向農(nóng)村建設(shè)用地?cái)U(kuò)張創(chuàng)造了條件。

另一方面，隨著農(nóng)民的進(jìn)城，農(nóng)民在原來(lái)集體中的土地財(cái)產(chǎn)的份額就需要變現(xiàn)以提供其在城市中的工作和生活的啟動(dòng)資金。否則，農(nóng)民可能因?yàn)槿狈Y金的原因無(wú)法在城市穩(wěn)定立足而面臨向農(nóng)村回流的局面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在這種情況下是無(wú)法真正地被打破的。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅僅反映地域因素的特征，而且還具有經(jīng)濟(jì)能力的考量。由于農(nóng)民原先從事農(nóng)業(yè)，在經(jīng)濟(jì)收益方面存在先天不足。因此，如果不能通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)填補(bǔ)其經(jīng)濟(jì)能力方面的不足，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在農(nóng)民身上的烙印將繼續(xù)存在，那么，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就無(wú)法真正打破。

2.我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛法律適用問(wèn)題的法律構(gòu)造

有學(xué)者認(rèn)為，如果適用《土地管理法》第63條則違反了物權(quán)法平等一體保護(hù)原則，也限制甚至是剝奪了農(nóng)民集體對(duì)土地所有權(quán)、土地利用權(quán)的收益權(quán)能和處分權(quán)能，損害了農(nóng)民集體及其成員農(nóng)民的合法權(quán)益[8]。因?yàn)?，根?jù)《土地管理法》的相關(guān)條文，土地只有在征收以及農(nóng)民集體設(shè)立企業(yè)或者以土地入股、聯(lián)營(yíng)的方式參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)才能發(fā)生所有權(quán)的改變以及使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。那么，這種使用權(quán)的流轉(zhuǎn)路徑只有通過(guò)以上兩種方式：第一種，改變土地的所有權(quán)①的方式，這種需要改變土地的所有權(quán)方式才能實(shí)現(xiàn)集體組織用益物權(quán)的路徑有“農(nóng)村建設(shè)用地是國(guó)有土地派生品”的味道，因?yàn)槠湫枰D(zhuǎn)換為國(guó)有土地之后才可以進(jìn)行正常流轉(zhuǎn)。第二種，在不變更所有權(quán)的情況下，僅有設(shè)立企業(yè)或者以土地入股、聯(lián)營(yíng)的方式參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)顯然是對(duì)土地用益物權(quán)的限制。以上對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地所有權(quán)和用益物權(quán)的限制顯然與《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)中的相關(guān)基礎(chǔ)性規(guī)定相悖。根據(jù)市場(chǎng)主體的法律地位和發(fā)展權(quán)利平等的理念，作為市場(chǎng)主體的國(guó)有土地和集體土地應(yīng)該享有平等的法律地位。那么無(wú)論將集體土地看作國(guó)有土地的派生品或準(zhǔn)國(guó)有土地，還是對(duì)集體土地的使用權(quán)能進(jìn)行限制，都是對(duì)法律地位平等和發(fā)展權(quán)利平等價(jià)值的背離。如今，除了涉及公共利益以外，國(guó)有財(cái)產(chǎn)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)受到平權(quán)保護(hù)。那么，地位處于國(guó)有財(cái)產(chǎn)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)之間的集體財(cái)產(chǎn)也應(yīng)該受到與國(guó)有財(cái)產(chǎn)同等的對(duì)待，獲得平等的權(quán)能。由于《土地管理法》第63條這一法律規(guī)則是存在違反上位法和法律原則的情形，因而是存在不得適用的可能性的。

從《土地管理法》的性質(zhì)來(lái)看，其主要體現(xiàn)的是對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理。既然是管理就應(yīng)該遵循符合立法目的的管理標(biāo)準(zhǔn)。由于立法目的就是防止農(nóng)村土地被低價(jià)流轉(zhuǎn)侵害農(nóng)民權(quán)益的情況發(fā)生。因此當(dāng)流轉(zhuǎn)的價(jià)格不低于國(guó)有征收后進(jìn)行流轉(zhuǎn)的情形，或者說(shuō)高于國(guó)有征收后進(jìn)行流轉(zhuǎn)的情形，那么實(shí)際上該種情形是符合《土地管理法》第63條的立法目的的，也就是符合《土地管理法》的管理標(biāo)準(zhǔn)的，法院應(yīng)依法承認(rèn)該土地流轉(zhuǎn)的有效性。所以，應(yīng)該發(fā)揮《土地管理法》第63條的調(diào)處功能。在司法實(shí)踐中，首先應(yīng)該衡量土地流轉(zhuǎn)價(jià)格是否在合理區(qū)間內(nèi)。如果土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不在合理區(qū)間內(nèi)，那么其實(shí)際上就落入了《土地管理法》第63條中禁止性規(guī)則的適用范圍內(nèi)，應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效。如果土地流轉(zhuǎn)價(jià)格在合理區(qū)間，就因符合該條的管理標(biāo)準(zhǔn)而不在禁止性規(guī)則的適用范圍之內(nèi)，應(yīng)認(rèn)定為有效。在認(rèn)清了《土地管理法》的管理性質(zhì)后，無(wú)論將土地流轉(zhuǎn)合同認(rèn)定為有效還是無(wú)效都因符合平等保護(hù)原則而與《憲法》和《物權(quán)法》中的相關(guān)原則相符。如此適用《土地管理法》第63條就會(huì)保持法律體系的協(xié)調(diào)一致，而非如當(dāng)前司法實(shí)踐中一樣要么繞過(guò)，要么一味的認(rèn)定無(wú)效。出現(xiàn)這些問(wèn)題都是由于沒(méi)有認(rèn)清《土地管理法》的管理性質(zhì)造成的，如此不但無(wú)法恰當(dāng)?shù)靥幚矸杉m紛，而且也無(wú)法協(xié)調(diào)好法律體系的整體關(guān)系。

同時(shí)，對(duì)法律構(gòu)造的理解不能離開(kāi)對(duì)法律政策的理解，二者是相輔相成的，特別是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。因?yàn)槲覈?guó)實(shí)行的是國(guó)家調(diào)節(jié)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的調(diào)整在司法裁判中就體現(xiàn)為一種法政策。該法政策在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有統(tǒng)領(lǐng)地位，是法律適用過(guò)程中的重要參考，也是之后法律修改的策源地。

2008年10月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題決定》指明了農(nóng)村建設(shè)用地的改革方向，為了貫徹這一重大決策部署，一系列的具體辦法不斷推出。2017年8月21日，國(guó)土資源部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》。可見(jiàn)，符合農(nóng)民利益和經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的對(duì)集體土地直接利用是大勢(shì)所趨。因此，司法裁判可以在認(rèn)清既有法律內(nèi)涵和不同法律之間體系關(guān)系的基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ǖ那罢靶?，以克服法律本身的滯后?wèn)題，防止給經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展帶來(lái)不必要的障礙。

四、與法律適用相關(guān)的配套措施

在完善裁判所需適用法律依據(jù)的同時(shí)，相關(guān)部門也應(yīng)該相互配合。在法院支持了農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)配套措施使得法院的裁判可以發(fā)揮最佳的法律效果，即防止陷入建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓款被不當(dāng)使用的境地。因此，法院的裁判與行政機(jī)關(guān)的介入具有相輔相成的作用。也只有二者相互配合才能達(dá)到土地流轉(zhuǎn)中經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效果的和諧統(tǒng)一。行政機(jī)構(gòu)的介入指向的就是農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的利益分配問(wèn)題，即流轉(zhuǎn)后的利益是否能夠讓集體成員都得到實(shí)惠的問(wèn)題。具體而言，有學(xué)者認(rèn)為，為防止部分村干部侵吞或挪用集體財(cái)產(chǎn)，損害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利益，要建立一套公開(kāi)透明且行之有效的流轉(zhuǎn)收益分配與適用的監(jiān)督機(jī)制，確保土地流轉(zhuǎn)收益用途符合法律規(guī)定[4]?！稄V東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》就起到了典范作用，其對(duì)上述規(guī)則進(jìn)行了細(xì)化，例如作出了以下具體規(guī)范：出讓使用權(quán)須經(jīng)村民同意、土地收益50%用于社保等。各地政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，因地制宜地制定相應(yīng)的配套措施，根本目的是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)以后如何更好地實(shí)現(xiàn)分配正義。

五、結(jié)論

人民法院在審理我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛案件的時(shí)候應(yīng)該充分理解《土地管理法》的管理性質(zhì)，同時(shí)充分平衡其與《憲法》及《物權(quán)法》之間的關(guān)系。此外，還應(yīng)適當(dāng)考慮當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)政策，正確發(fā)揮裁判對(duì)于平衡各方利益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。最后，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)配套措施以使得法院裁判的法律效果最終落地。

注釋：

① 雖然征收并不屬于本文中所提到的流轉(zhuǎn)，但是征收卻是實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)目的的重要路徑。即地方需要通過(guò)征收獲得土地，而集體組織需要通過(guò)征收來(lái)獲得補(bǔ)償，雖然在本質(zhì)上與流轉(zhuǎn)殊途同歸，但是這樣做不利于保證土地掌握在集體組織手中，因?yàn)檎畷?huì)采取改變所有權(quán)的方式解決土地需求問(wèn)題，土地財(cái)政的刺激會(huì)加重這種傾向；并且征收的手續(xù)繁雜、成本較高，還容易導(dǎo)致農(nóng)民的可獲土地收益減少，造成“同地不同價(jià)”的現(xiàn)象。