農村集體產權制度改革及其法治保障

房紹坤

農村集體產權制度改革是鞏固社會主義公有制、完善農村基本經營制度的必然要求，也是維護農民合法權益、增加農民財產性收入的重大舉措。穩(wěn)步推進農村集體產權改革對于探索農村集體所有制的有效實現形式，創(chuàng)新農村集體經濟運行機制，保護農民集體資產權益等都具有重要意義。農村集體產權制度改革的目標是逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發(fā)展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益?？茖W確認農村集體經濟組織成員身份，明晰集體所有產權關系，發(fā)展新型集體經濟；管好用好集體資產，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，促進集體資產保值增值；落實農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經濟活動的民主管理權利，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。

習近平總書記多次強調，農村集體產權制度改革是對農村生產關系的進一步調整和完善，要著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革。為了保障農村集體產權制度改革的順利進行，中共中央、國務院頒布了一系列政策文件。《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》對穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的重大意義、總體要求、實施步驟、保障措施等進行了宏觀部署。黨的十九大報告提出：“要深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟?！?019年中央一號文件指出：“深入推進農村集體產權制度改革。按期完成全國農村集體資產清產核資，加快農村集體資產監(jiān)督管理平臺建設，建立健全集體資產各項管理制度?！?019年4月印發(fā)實施的《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》對農村集體所有的自然資源資產的產權歸屬、行使主體、管理運營以及法律保護提供了宏觀政策指引。上述政策文件為我國農村集體產權制度改革的推進提供了政策保障。

在總結前期試點地區(qū)經驗的基礎上，農村集體產權制度改革正在全國范圍內積極推進。事實上，20世紀80年代，珠三角地區(qū)就結合本地實際需要開展了各具特色的農村集體產權制度改革探索。90年代以后，北京、上海、廣東、浙江等經濟發(fā)達地區(qū)開始探索以集體資產股份化為內容的集體產權制度改革。浙江省、上海市、江蘇省在農村集體產權制度改革方面已經開始重點關注集體資產監(jiān)督管理，近年來分別制定了農村集體資產監(jiān)督管理方面的地方性法規(guī)。目前，農村集體產權制度改革已經進行了三批試點，試點地區(qū)也積累了很多可復制、可推廣的經驗。北京、上海、浙江三省市已經基本完成農村集體經營性資產股份合作制改革。中共中央明確要求到2021年年底我國要基本完成農村集體產權制度改革。根據農業(yè)農村部的數據，我國開展農村集體產權制度改革試點的縣（市、區(qū)）已經有1000多個，超過全國縣級單位總數的1/3。2019年，改革試點將進一步擴面，新增10個左右省份、30個左右地市和200個左右縣（市、區(qū)）整建制開展試點。爭取2019年試點縣（市、區(qū)）能夠達到全國縣數的80%左右。

目前，農村集體產權制度改革的依據還僅存在于政策層面，實踐還多處于摸索階段，特別是缺乏完善的法治保障。在全面推進依法治國的背景下，總結較為成熟的政策文件和實踐經驗，從立法、執(zhí)法、司法等多層面建構起推進農村集體產權制度改革的法治保障體系是當下和未來較長時期內的重要任務。對農村集體產權制度改革及其法治保障展開研究具有鮮活的時代背景和強烈的現實需求，對于建構中國特色的農村集體產權制度體系和話語體系，為產權理論和實踐模式創(chuàng)新貢獻中國方案具有積極意義。