檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟存在的問題及改善措施

圣 野， 賀江華

(三峽大學 法學與公共管理學院， 湖北 宜昌 443002)

大自然是人類生存和發(fā)展的前提和基礎，保護生態(tài)環(huán)境是一項重要任務，也是每個人不可推卸的責任。保護生態(tài)環(huán)境需要道德約束人們行為，更需要法律發(fā)揮作用，檢察機關(guān)擔負著保障法律實施的重要職責，基于此，法律將對破壞環(huán)境的行為提起訴訟的權(quán)利交給檢察機關(guān)從而確立環(huán)境公益訴訟制度，通過充分發(fā)揮檢察機關(guān)的職能，有效提起環(huán)境公益訴訟，改善人們生活水平和生產(chǎn)質(zhì)量，促進經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)平衡發(fā)展，有效實現(xiàn)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展。過去三年，各地檢察機關(guān)提起一系列環(huán)境公益訴訟，這些踐行法律的行為有效懲罰了破壞環(huán)境的主體，提升了社會大眾的環(huán)境保護意識，但司法實踐也反映出我國的環(huán)境公益訴訟制度，尤其是檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟還存在諸多問題，需要進一步總結(jié)和探討。

一、環(huán)境公益訴訟制度的確立

2015年7月1日第十二屆全國人大常委會第十五次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》,授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護等一些領域開展提起公益訴訟的試點。試點地區(qū)的實踐成果證明，建立檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度十分必要[1]。兩年之后，也就是2017年，第十二屆全國人大會常委會第二十八次會議決定修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱“兩法”)，明確在“兩法”中規(guī)定了檢察機關(guān)有權(quán)對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為提起民事訴訟以及對生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為提起行政訴訟，從而正式將環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)賦予人民檢察院。

《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》中關(guān)于污染環(huán)境等方面的補充和調(diào)整，擴大了民事公益訴訟案件范圍，奠定了生態(tài)環(huán)境和資源保護提起民事公益訴訟的法律基礎；《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的行政公益訴訟案件范圍也增加了包括環(huán)境等領域的內(nèi)容，修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》行政公益訴訟案件的范圍擴大，既吸納了試點方案中的領域和經(jīng)驗，又增加了食品藥品安全領域方面的規(guī)定，使行政公益訴訟的覆蓋面更加廣泛?！皟煞ā钡男薷暮屯晟?，規(guī)范和明確了檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍和地位，使檢察機關(guān)提起公益訴訟更加具有可操作性和法律權(quán)威性。

二、環(huán)境公益訴訟制度存在的問題

“兩法”修改以后，分別在第五十五條第二款和第二十五條第四款正式確立了我國環(huán)境公益訴訟制度①。毫無疑問，作為訴訟的一種，環(huán)境公益訴訟顯然具有一般訴訟應當具備的功能和性質(zhì)，但這種訴訟方式的主要目的是預防環(huán)境破壞以及在自然環(huán)境受到侵害時能夠及時救濟，其起訴目的是為“公”，而不是“私”，甚至起訴主體與起訴標的沒有直接的利害關(guān)系，因此環(huán)境公益訴訟又是一種特殊的訴訟方式。對于這樣一個新鮮的訴訟方式，“兩法”雖然做出了規(guī)定，但是對于提起公益訴訟的主體以及訴訟目的的實現(xiàn)方式，檢察機關(guān)如何具體開展訴訟均缺乏細化的規(guī)定，以致在司法適用中出現(xiàn)種種問題，暴露出該制度存在的不足，造成司法資源浪費和訴訟泛濫等現(xiàn)象。

1.民事環(huán)境公益訴訟中存在的問題

(1)檢察機關(guān)的起訴主體定位不準確?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第五十五條第二款規(guī)定人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)境等方面損害社會公共利益的行為時，人民檢察院可以在主體不明確或主體不提起訴訟時向人民法院提起訴訟。從這條的規(guī)定來看，對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護類案件，檢察機關(guān)并不具有當然性的起訴權(quán)，而是在主體不提起訴訟的情況時，檢察機關(guān)才能以環(huán)境訴訟的補充性起訴主體，履行一種督促和代替的職責來提起訴訟。這一不完善的規(guī)定產(chǎn)生了兩個方面的問題：第一，起訴主體的定位導致適格主體消極行使權(quán)利，不利于相關(guān)主體行使權(quán)力，更加不利于環(huán)境保護和環(huán)境救濟。司法實踐，由于規(guī)定的機關(guān)和組織不明確或者機構(gòu)設置不健全，這些機關(guān)和組織為了避免訴訟本身存在的風險，一般不愿提起民事公益訴訟，這就導致相當一部分民事公益訴訟由檢察機關(guān)提起，實際上是將環(huán)境保護的責任轉(zhuǎn)嫁給了國家，使得具備專業(yè)法律知識、經(jīng)驗豐富的律師、專家等個人不能作為適格主體，無法積極主動地提起環(huán)境公益訴訟，無法形成多種方式全方位的保護格局；第二，將檢察機關(guān)提起訴訟限定在其他組織不提起訴訟之后，導致環(huán)境公益訴訟被無限期地擱置，因為檢察機關(guān)無法判斷適格主體是否起訴以及何時起訴，這既不利于環(huán)境保護，也不利于檢察機關(guān)及時有效地提起公益訴訟，更不利于及時保全證據(jù)，確定損害后果。

(2)檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)限不明確。人民檢察院如果發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，可以在適格主體不提起訴訟或者無適格主體時向人民法院提起民事公益訴訟[2]。在人民檢察院作為公益訴訟人提起民事公益訴訟時，合法調(diào)查核實的證據(jù)可以在法庭上予以出示和說明。然而在適格主體提起民事公益訴訟的情況下，檢察機關(guān)能否配合或幫助相關(guān)民事公益訴訟適格主體進行調(diào)查取證，法律規(guī)定還不夠完善。盡管當事人有責任對自己提出的主張?zhí)峁┳C據(jù)來加以證明，但是破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護等損害社會公共利益的一些行為，存在跨越時間長、侵權(quán)主體復雜等方面的障礙，民事公益訴訟適格主體在舉證方面存在一定的困難，法律又沒有賦予這些機關(guān)和組織特別的調(diào)查權(quán)限，這一問題就容易導致提起民事公益訴訟的適格主體因沒有調(diào)查權(quán)無法將證據(jù)取到位，從而使得提起民事公益訴訟的適格主體在訴訟中處于不利的地位，也容易導致司法資源浪費的現(xiàn)象。

2.行政公益訴訟中存在的問題

(1)訴訟請求不明確?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定了關(guān)于人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護等領域?qū)π姓C關(guān)的監(jiān)督職責。當行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為時，人民檢察院應當以檢察建議的形式向行政機關(guān)提出督促意見；行政機關(guān)仍然不作為或亂作為，人民檢察院有權(quán)向人民法院提起訴訟。但是對于行政公益訴訟的訴訟請求，法律法規(guī)并沒有涉及這一方面的內(nèi)容，這是一個重要的缺陷?！稒z察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》中規(guī)定了關(guān)于檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)可以向人民法院提出一系列的訴訟請求。在司法實踐中，檢察機關(guān)針對行政機關(guān)行政不作為提起行政公益訴訟時，基本上都提出了確認違法和責令履行兩項訴訟請求。但在《中華人民共和國行政訴訟法》中，關(guān)于不作為的確認違法判決針對的是行政不作為違法已沒有履職意義的情形，判決執(zhí)行則針對行政機關(guān)不依法履行法定職責的情形。修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》確認了檢察機關(guān)行政公益訴訟主體地位，但對于試點期間暴露出的法、檢兩院在訴訟請求提出和判決方面存在的爭議，在修改時沒有予以統(tǒng)一。對此還有待相關(guān)司法解釋進一步明確。

(2)判決的強制執(zhí)行申請主體不明確。對于發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書，當事人必須履行。一審人民法院可以在行政機關(guān)拒絕履行時采取強制執(zhí)行的措施達到履行目的，由此涉及到環(huán)境恢復主體的問題。然而，行政訴訟法雖然確認了檢察機關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟，卻沒有明確其有權(quán)申請強制執(zhí)行。當人民檢察院作為公益訴訟人提起行政公益訴訟時，公益訴訟人是行政訴訟中的原告還是代表國家行使法律監(jiān)督權(quán)，其所扮演的角色還無法確定[3]。而《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》同時規(guī)定，關(guān)于原告的訴訟權(quán)利義務，人民檢察院作為公益訴訟人提起行政公益訴訟的，需要參照行政訴訟法的規(guī)定。這就使得判決的強制執(zhí)行申請主體存在不明確的問題。

三、完善檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟的建議

為保證公益訴訟制度的有效落實和公益訴訟目的的實現(xiàn)，我們應從以下幾方面加以努力。

1.完善檢察機關(guān)提起民事和行政公益訴訟制度，強化檢察機關(guān)公益訴訟能力

就環(huán)境公益訴訟主體不明確的問題，應當在相關(guān)法律中對環(huán)境公益訴訟的起訴主體做出具體詳細明確的規(guī)定，使檢察機關(guān)能夠根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)正確判斷適格主體是否起訴以及何時起訴，并且適當延長訴訟時效，讓檢察機關(guān)有足夠的時間進行調(diào)查取證并確定因果關(guān)系。

關(guān)于檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)限，首先，要明確在適格主體提起民事公益訴訟的情況下關(guān)于檢察機關(guān)配合或幫助相關(guān)民事公益訴訟適格主體進行調(diào)查取證的相關(guān)規(guī)定，規(guī)定檢察機關(guān)可以應相關(guān)主體的申請進行調(diào)查取證；其次，檢察院提起環(huán)境公益訴訟的，可以直接進行調(diào)查取證，通過行使自己作為國家公權(quán)力機關(guān)職權(quán)對證據(jù)進行充分地搜集，并規(guī)定在檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟時，行政機關(guān)有配合的義務，相關(guān)部門不予配合的，檢察機關(guān)有權(quán)通過檢察監(jiān)督權(quán)向其上級主管部門提出檢察建議；最后，賦予檢察機關(guān)對公安機關(guān)環(huán)境保護部門適度的調(diào)查指揮權(quán)。當前我國各級公安機關(guān)已經(jīng)成立專門的環(huán)境保護警察大隊或支隊，專門負責環(huán)境保護違法犯罪活動調(diào)查或偵查，為充分、全方位發(fā)揮該組織在環(huán)境保護方面的作用，可以適度賦予檢察機關(guān)對該組織的調(diào)查指揮權(quán)，規(guī)定在檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟時，在必要的情況下有權(quán)要求該組織配合調(diào)查。

2.賦予公民個人和特定行政機關(guān)環(huán)境公益起訴權(quán)，完善公眾參與環(huán)境保護的相關(guān)法律法規(guī)，與檢察機關(guān)形成提起環(huán)境公益訴訟的合力，構(gòu)筑多元化環(huán)境資源保護體系

公民個人與環(huán)境息息相關(guān)，公民有義務和權(quán)利保護環(huán)境，其保護環(huán)境的力量和作用不容小覷，實現(xiàn)真正參與環(huán)境保護的重要途徑就是公民個人參與環(huán)境公益訴訟。但是相關(guān)法律法規(guī)并沒有將公民納入環(huán)境公益訴訟的原告范圍，這就限制了公眾參與環(huán)境保護的行為，使公民在環(huán)境保護中發(fā)揮的作用受到局限。通過立法賦予公民訴訟資格，將公民個人納入環(huán)境公益訴訟的起訴主體范圍，從而調(diào)動個人以及社會團體積極地參與訴訟，這不僅對司法、執(zhí)法的工作進行了監(jiān)督，而且對提高公眾的環(huán)境保護意識具有重要作用，更加有利于達到保護環(huán)境公共利益的目標。在我國關(guān)于環(huán)境資源的法律法規(guī)中，相關(guān)公眾參與的制度規(guī)定還存在相對比較缺乏的現(xiàn)象，這就要求我國在立法上完善環(huán)境公益訴訟制度，放寬對公民起訴資格的相關(guān)規(guī)定，促使公民積極參與環(huán)境保護，創(chuàng)立有利于公民個人及環(huán)保社會組織等其他主體關(guān)于提起環(huán)境公益訴訟的程序和配套機制。此外，還要進一步加強對環(huán)境保護的社會監(jiān)督，向公民公開有利于公民個人及組織監(jiān)督的環(huán)境信息，擴大環(huán)境信息的公開范圍，以加強監(jiān)督的效率，提高公民對環(huán)境污染及破壞的監(jiān)督意識，健全社會監(jiān)督體系，完善公眾參與環(huán)境保護的相關(guān)法律法規(guī)，形成環(huán)境資源保護的執(zhí)法監(jiān)督體系。

行政機關(guān)對于破壞環(huán)境的處罰手段包括作出罰款、責令停止破壞或者責令恢復原狀，這些處罰手段并沒有很強的威懾力，環(huán)境破壞和污染依舊發(fā)生，只有行政機關(guān)擁有了原告資格，才能真正地對破壞環(huán)境的嚴重行為起到預防和教育作用，懲戒和震懾正在實施的環(huán)境污染行為的主體，這樣才能真正有利于環(huán)境的保護。另外在法律法規(guī)中制定關(guān)于行政公益訴訟的提出，有效解決和統(tǒng)一法、檢兩院在訴訟請求提出和判決方面存在的爭議，提高效率，節(jié)約資源。

3.探索多種環(huán)境修復方式，將恢復性司法理念最大限度引入環(huán)境公益訴訟，擴大檢察機關(guān)請求權(quán)范圍

相對請求賠償損失，環(huán)境公益訴訟中，修復被損害的環(huán)境更為重要。依據(jù)我國當前民事法律提起環(huán)境公益訴訟時，檢察機關(guān)只能要求賠償損失或恢復原狀，但是，環(huán)境破壞是不可逆轉(zhuǎn)的，恢復原狀基本不可能，因此應當擴大檢察官請求權(quán)范圍，將替代性恢復作為重要的訴訟請求。

對環(huán)境的修復相對于環(huán)境保護來說是一項重要任務，為了解決破壞后的嚴重現(xiàn)狀，需要通過建立生態(tài)修復機制來進行修復，例如替代性修復、異地恢復、補種復綠等方式，要積極探索有可能修復環(huán)境的措施,人民法院可以判令污染者承擔環(huán)境迫害的賠償責任,責令相關(guān)人員在一定期限內(nèi)修復環(huán)境。

4.建立生態(tài)環(huán)境保護激勵和利益補償機制

環(huán)境污染的治理及保護歷來都是全球工業(yè)化進程中無法避開的話題。環(huán)境問題日益泛濫的時期，許多國家為了環(huán)境不再惡化制定了許多法律法規(guī)，以美國為例，1969年美國制定了以污染控制為主的《國家環(huán)境政策法》，要求在限定的時間內(nèi)控制工礦企業(yè)污染物排放的總量，達到可以排放污染物的限額標準[4]。但這一措施事實上無法從根本上解決環(huán)境污染問題。生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系問題一直存在爭議，發(fā)展、治理和保護的問題成為經(jīng)濟和環(huán)保中剪不斷、理還亂的議題，主要原因還是生態(tài)環(huán)境保護不同程度地制約了經(jīng)濟的發(fā)展。因此，需要通過一種制度設計，由國家或社會對環(huán)境保護的積極行為作出補償，以調(diào)動環(huán)境保護義務外主體保護環(huán)境的積極性，比如在沙漠地區(qū)植樹種草，減少污水或污染氣體排放，不使用有污染的化肥等一些行為；對農(nóng)業(yè)資金的補償、植樹造林、規(guī)定糞便污水處理和管道排放、節(jié)水性產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)、產(chǎn)品的投入等，這些規(guī)定具體地限制了污染物的排放，遏制了環(huán)境污染，有利于恢復環(huán)境的原貌。另外，《京都議定書》確立了溫室氣體排放權(quán)，在國際法層面為相關(guān)法律主體設定了具體的權(quán)利和義務[5]。我們可以結(jié)合我國環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，學習和借鑒國外的經(jīng)驗教訓，完善我國關(guān)于環(huán)境保護的相關(guān)規(guī)定，提出更有力的保護措施。同時，建立一套激勵制度體系與環(huán)境保護法律相互匹配，提高公益訴訟的效率，達到保護環(huán)境的目的。習近平總書記系列重要講話中提出，將氣候變化問題的重要性和緊迫性提高到國家最高層面，建立生態(tài)環(huán)境保護激勵和利益補償機制，將會是我國應對環(huán)境問題的一項重要舉措。

在我國公益訴訟制度建立、發(fā)展的過程中，檢察機關(guān)提起公益訴訟的明顯優(yōu)越性使其逐漸得到社會的普遍認同及肯定。由檢察機關(guān)以國家公訴人的身份提起環(huán)境公益訴訟，更加有利于追究環(huán)境破壞者的法律責任，而在環(huán)境公益訴訟中，檢察機關(guān)通過充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能的作用，對行政機關(guān)進行監(jiān)督，督促環(huán)境保護執(zhí)法者積極執(zhí)法，又從另一個方面加強了對生態(tài)環(huán)境的保護。由檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟顯然是符合我國現(xiàn)實國情的最優(yōu)選擇，應當通過完善相關(guān)制度提升檢察機關(guān)的訴訟能力，保障檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟的效果，從而強化生態(tài)環(huán)境保護，助力早日實現(xiàn)美麗中國夢。

注釋：

① 《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條第二款，人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款，人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。