上海開展固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能專項監(jiān)察工作綜述和研究分析

上海市節(jié)能監(jiān)察中心

0 前言

當前，我國資源環(huán)境約束緊、污染防治壓力大、節(jié)能目標控制嚴、能效提升任務(wù)重。在新的形勢下，固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查相關(guān)工作也被提出更高要求。2016年11月，國家發(fā)改委出臺了《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》（以下簡稱“44號令”），明確了固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查工作的實施主體、具體工作要求以及罰則等相關(guān)內(nèi)容。2017年10月，上海市政府出臺了《上海市固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查實施辦法》（以下簡稱“78號文”），對上海市節(jié)能審查工作作了進一步的細化。并明確，上海市節(jié)能監(jiān)察中心依照本辦法的規(guī)定，實施項目節(jié)能報告編制、節(jié)能評審、節(jié)能驗收以及審查意見落實情況和投產(chǎn)后能效水平等的監(jiān)察。上海市節(jié)能監(jiān)察中心作為國內(nèi)首家、上海唯一的節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)，通過連續(xù)多年開展固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能專項監(jiān)察工作，近年來重點監(jiān)察固定資產(chǎn)投資項目在建設(shè)過程中落實節(jié)能報告及節(jié)能審查意見的情況，進一步從深、實、細、透等四個方面入手，進行了積極的探索，積累了豐富的經(jīng)驗，取得了顯著的成效。

1 上海開展固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能專項監(jiān)察的總體情況

多年來，上海市節(jié)能監(jiān)察中心嚴格按照節(jié)能法律、法規(guī)及固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查的相關(guān)規(guī)章制度，對固定資產(chǎn)投資項目進行事中事后監(jiān)管，貫穿了項目建設(shè)的全過程，從對設(shè)計單位的設(shè)計文件節(jié)能監(jiān)察，到對節(jié)能評估機構(gòu)編制的節(jié)能報告和節(jié)能評審機構(gòu)的評審報告監(jiān)察，并到建設(shè)單位落實節(jié)能審查意見的情況監(jiān)察。

近4年來，上海市節(jié)能監(jiān)察中心重點監(jiān)察固定資產(chǎn)投資項目在建設(shè)過程中落實節(jié)能報告及節(jié)能審查意見的情況。2016年對10個固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查意見落實情況進行了抽查，2017年進一步增量提質(zhì)，對40個固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查意見落實情況進行了抽查，對其中2個使用國家明令淘汰的落后設(shè)備的項目簽發(fā)了《責令改正通知書》，對6個未完全落實節(jié)能審查意見要求的項目簽發(fā)了《節(jié)能監(jiān)察意見書》。2018年對40個固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查意見落實情況進行了抽查，對其中3個未完全落實節(jié)能審查意見要求的項目簽發(fā)了《節(jié)能監(jiān)察建議書》。2019年上半年對40個固定資產(chǎn)投資項目是否按規(guī)定開展節(jié)能審查情況進行了抽查，對其中3個未按規(guī)定開展節(jié)能審查的已開工建設(shè)項目簽發(fā)了限期責令整改通知書。實踐表明，固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能專項監(jiān)察工作對提高新建項目能效準入門檻，淘汰落后產(chǎn)能、推廣高效節(jié)能產(chǎn)品、促進節(jié)能技術(shù)進步、提升能源管理水平具有重要意義。

2 上海固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能專項監(jiān)察的主要經(jīng)驗

2.1 建立完善的組織體系

上海市節(jié)能監(jiān)察中心成立了以中心主任任組長、監(jiān)察科室牽頭推進、職能部門全面保障的工作體系，明確了工作責任、工作流程和工作內(nèi)容，健全監(jiān)察過程控制等工作機制。在近4年的監(jiān)察工作中，監(jiān)察項目行業(yè)涵蓋工業(yè)、能源、公共事業(yè)、交通、建筑、數(shù)據(jù)中心等不同領(lǐng)域，項目建設(shè)階段包括在建、部分投產(chǎn)和已全部投產(chǎn)等不同階段，盡量做到覆蓋全社會各領(lǐng)域的各種不同類型項目。

2.2 形成科學(xué)的監(jiān)察流程

上海市節(jié)能監(jiān)察中心集中學(xué)習了國家發(fā)改委《44號令》和《78號文》，針對國家和上海相關(guān)政策要求，制定了固定資產(chǎn)投資項目專項監(jiān)察的執(zhí)法文書，開展了監(jiān)察人員內(nèi)部專業(yè)培訓(xùn)，成立監(jiān)察小組規(guī)定時間、流程、人員分工、工作要求等，告知項目建設(shè)單位針對監(jiān)察通知書相關(guān)內(nèi)容提前準備資料，后按照現(xiàn)場告知、監(jiān)察單位介紹情況、查閱資料、現(xiàn)場監(jiān)察、結(jié)果確認、監(jiān)察處理開展現(xiàn)場監(jiān)察工作。

2.3 打造高效的監(jiān)管模式

上海市節(jié)能監(jiān)察中心通過持續(xù)跟蹤上海市固定資產(chǎn)投資項目能評信息管理系統(tǒng)平臺，全面了解全市新建項目的建設(shè)情況、新增用能情況等一手信息。監(jiān)察前通過平臺抽取被監(jiān)察對象，下載節(jié)能報告及評審報告，提前了解項目建設(shè)的具體情況、用能情況等相關(guān)內(nèi)容，為開展監(jiān)察奠定基礎(chǔ)。監(jiān)察中由監(jiān)察承辦人員負責現(xiàn)場監(jiān)察、文書制作工作，由科室負責人對監(jiān)察過程進行復(fù)核，由政策法規(guī)科對文書質(zhì)量進行監(jiān)督，嚴格實施質(zhì)量把控。

3 2017～2019年固定資產(chǎn)投資專項監(jiān)察結(jié)果分析

2017～2019年，上海市節(jié)能監(jiān)察中心對全市共計120個固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查意見落實情況進行了監(jiān)察。

2017～2019年，監(jiān)察對象為全市已通過節(jié)能審查的新建、改建、擴建固定資產(chǎn)投資項目以及備案信息為“需要做節(jié)能評估報告”的投資項目，包括117家建設(shè)單位的120個固定資產(chǎn)投資項目，涵蓋工業(yè)、電力、交通、建筑、公共事業(yè)、科研機構(gòu)等不同領(lǐng)域，其中未建項目14個，在建項目64個，部分建成和已建成項目42個。監(jiān)察發(fā)現(xiàn)，多數(shù)單位能將節(jié)能審查意見和節(jié)能報告作為項目設(shè)計、施工和管理的重要依據(jù)，但仍存在部分問題和情況。其中，2個項目存在使用國家明令淘汰的落后設(shè)備情況，5個項目存在設(shè)備選型未達到節(jié)能報告或?qū)彶橐庖娨蟮那闆r，4個項目存在節(jié)能措施落實不到位的情況，1個項目用能總量預(yù)計發(fā)生較大變化的情況，3個項目存在未批先建的情況。

針對監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的問題，上海市節(jié)能監(jiān)察中心對2個使用國家明令淘汰的落后設(shè)備的項目建設(shè)單位和3個存在未批先建情況的項目建設(shè)單位簽發(fā)了《責令改正通知書》，對6個未完全落實節(jié)能審查意見要求的項目建設(shè)單位簽發(fā)了《節(jié)能監(jiān)察意見書》，對1個用能總量預(yù)計發(fā)生較大變化的項目及2個設(shè)備選型和能效未達到節(jié)能報告要求的項目簽發(fā)了《節(jié)能監(jiān)察建議書》。收到《責令改正通知書》的企業(yè)均已根據(jù)要求完成了落后設(shè)備的更換工作和取得《節(jié)能審查意見》，并通過了上海市節(jié)能監(jiān)察中心的復(fù)核。收到《節(jié)能監(jiān)察意見書》和《節(jié)能監(jiān)察建議書》的企業(yè)則根據(jù)意見書或建議書提出的要求，書面反饋下一步節(jié)能工作開展計劃。

4 監(jiān)察發(fā)現(xiàn)的主要問題

監(jiān)察發(fā)現(xiàn)，多數(shù)建設(shè)單位能將節(jié)能審查意見和節(jié)能報告作為項目設(shè)計、施工和管理的重要依據(jù)，加強能效管理，有效提升了項目能效水平，但仍存在一些問題。

4.1 固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查流程需進一步完善

監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)部分節(jié)能審查部門出具的《節(jié)能審查意見》過于籠統(tǒng)和缺乏操作性，無法作為建設(shè)單位在實施過程中推進節(jié)能工作的依據(jù)，主要原因來自《節(jié)能審查意見》的內(nèi)容一般出自節(jié)能審查部門委托的節(jié)能評審機構(gòu)的評審報告，評審報告未能給出具有針對性和操作性的意見。監(jiān)察中還發(fā)現(xiàn)部分節(jié)能審查部門未向建設(shè)單位出具《節(jié)能審查意見》的情況，節(jié)能審查流程仍需進一步完善。

4.2 建設(shè)單位對節(jié)能審查的重視度需進一步加強

固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和節(jié)能審查工作在我國已經(jīng)開展了近二十年，但監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)，部分建設(shè)單位節(jié)能意識不強，項目通過節(jié)能審查后便將審查意見擱置，實施過程中未完全按照審查意見中的節(jié)能措施要求推進落實，采購過程中往往缺少對主要用能設(shè)備能效要求。

4.3 對生產(chǎn)、銷售國家明令淘汰的設(shè)備的執(zhí)法力度仍需進一步加強

監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)，2個新建項目中使用了國家明令淘汰的設(shè)備，且設(shè)備的生產(chǎn)日期均在國家的淘汰目錄發(fā)布日期之后，此外，在其他專項監(jiān)察中也同樣發(fā)現(xiàn)仍存在企業(yè)在生產(chǎn)和銷售國家明令淘汰的設(shè)備情況。

5 工作建議

5.1 完善固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查流程

上海市節(jié)能主管部門加強對各區(qū)節(jié)能審查部門、節(jié)能評審機構(gòu)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷規(guī)范評審流程、審查流程和審查文書，做到全市步調(diào)一致，并根據(jù)項目實際情況提出切實可行的節(jié)能措施，以便建設(shè)單位在項目實施過程中能夠更好地落實節(jié)能審查意見的各項要求，更好地發(fā)揮節(jié)能審查制度的作用。

5.2 加強對建設(shè)單位節(jié)能審查制度的宣貫

節(jié)能審查意見應(yīng)作為建設(shè)單位從設(shè)計、到施工、到實施階段的重要依據(jù)，節(jié)能審查部門需進一步加強對建設(shè)單位相關(guān)制度的宣貫，提高建設(shè)單位對審查意見的重視程度，區(qū)級節(jié)能審查部門可嘗試委托第三方對建設(shè)單位落實情況進行抽查，加強建設(shè)單位的節(jié)能意識。

5.3 開展機電設(shè)備的生產(chǎn)企業(yè)、銷售、使用的聯(lián)合執(zhí)法

目前，上海市節(jié)能監(jiān)察中心對全市500余家工業(yè)重點用能單位已開展落后電機使用等一系列執(zhí)法工作，并對電機、風機等用能設(shè)備使用企業(yè)進行了專項監(jiān)察。但上海市節(jié)能監(jiān)察中心對生產(chǎn)和銷售國家明令淘汰的落后設(shè)備的企業(yè)無執(zhí)法權(quán)，與市場監(jiān)督管理局等相關(guān)執(zhí)法單位進行聯(lián)合執(zhí)法，可以有效打擊生產(chǎn)和銷售落后機電設(shè)備的違法行為，更能有效地從源頭上杜絕能源浪費，發(fā)揮節(jié)能審查制度的作用。

5.4 加強節(jié)能審查事中事后監(jiān)管力度

對未取得節(jié)能審查意見但尚未開工的項目，項目備案所在區(qū)級政府或管委會應(yīng)加強事中、事后的監(jiān)管，督促建設(shè)單位及時報請節(jié)能審查，應(yīng)在項目開工建設(shè)之前取得節(jié)能審查意見。

項目備案機關(guān)、節(jié)能審查機關(guān)應(yīng)加強指導(dǎo)和督促力度，確保需要單獨進行節(jié)能審查的項目在開工建設(shè)前取得節(jié)能審查意見。