檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的趨勢(shì)與發(fā)展

孫國(guó)浩　吳俊明　錢志強(qiáng)

摘 要：檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)遵循司法規(guī)律，也應(yīng)當(dāng)符合時(shí)代要求。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是檢察權(quán)運(yùn)行和發(fā)展的載體，而內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整恰恰是檢察權(quán)分解和整合的外觀組織表現(xiàn)。審查批捕和審查起訴是檢察機(jī)關(guān)比較具有代表性的職權(quán)，在不同時(shí)期，兩項(xiàng)職權(quán)分分合合。檢察機(jī)關(guān)在辦案中是采取“捕訴合一”亦或是“捕訴分離”模式，都必然伴隨著檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整。在實(shí)踐中，“捕訴分離”模式暴露出種種問題，與當(dāng)下司法體制改革和監(jiān)察制度改革深入發(fā)展并不相適應(yīng)。通過對(duì)“捕訴合一”模式的價(jià)值分析，從專業(yè)化建設(shè)和扁平化管理等方面找到與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的契合點(diǎn)，不斷推進(jìn)檢察制度改革的深入發(fā)展。

關(guān)鍵詞：捕訴合一;職權(quán)配置;價(jià)值分析;內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革

中圖分類號(hào)：D926.32文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）32-0006-05

作者簡(jiǎn)介：孫國(guó)浩（1995-），男，漢族，安徽太湖人，安徽師范大學(xué)法學(xué)院，2017級(jí)法律碩士研究生;吳俊明（1963-），男，安徽太湖人，安徽師范大學(xué)法學(xué)院，教授，碩士研究生導(dǎo)師;錢志強(qiáng)（1965-），男，安徽蕪湖人，安徽省蕪湖市鏡湖區(qū)人民檢察院，黨組成員、專職檢委。

2019年是改革開放41周年，也是檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建的41周年，隨著改革的不斷深入，全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，檢察制度改革的發(fā)展也為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)不斷推進(jìn)提供了重要保障。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是檢察機(jī)關(guān)運(yùn)行和發(fā)展的基本載體，是檢察權(quán)運(yùn)行的組織保障，其設(shè)置是否科學(xué)合理，直接關(guān)系到檢察權(quán)運(yùn)行的效率和效果。隨著司法體制改革的不斷深入發(fā)展，監(jiān)察制度的改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察制度改革提出更高的要求。從“捕訴分離”到“捕訴一體”的變化，也為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展提供了重要契機(jī)。

一、問題的提出

批捕和起訴是檢察機(jī)關(guān)具有代表性的職權(quán)，對(duì)于這兩項(xiàng)職權(quán)如何能公正高效的行使，真正做到司法是為了人民，這必然涉及到檢察權(quán)的配置和檢察職能的行使問題，也對(duì)發(fā)揮司法權(quán)的效能，完善司法權(quán)的運(yùn)行機(jī)制有著重要意義?？v觀我國(guó)檢察制度的發(fā)展歷程，審查批捕和起訴兩項(xiàng)職權(quán)分分合合、合合分分，“捕訴合一”和“捕訴分離”兩種模式也在理論學(xué)說和檢察實(shí)踐領(lǐng)域引起不少爭(zhēng)論。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革實(shí)踐中，還存在著以“捕訴合一”為主、“捕訴分離”為輔的辦案模式。不管是哪種模式，在檢察制度的探索中，都存在著內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的變動(dòng)和整合。

在特殊的時(shí)代背景下，不同的時(shí)代要求對(duì)檢察機(jī)關(guān)采取以哪種辦案模式為主產(chǎn)生了重要的影響。例如，檢察制度重建之后，基本確定檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的是“捕訴合一”模式，這是當(dāng)時(shí)嚴(yán)厲打擊犯罪，維護(hù)社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的需要，也是為解決檢察機(jī)關(guān)面臨的案多人少、機(jī)構(gòu)設(shè)置薄弱等客觀問題的迫切需要。但是，這一模式帶來的效果并不理想，暴露了種種弊端，例如刑訊逼供、暴力取證、冤假錯(cuò)案時(shí)有發(fā)生。隨著時(shí)代的發(fā)展進(jìn)步，人權(quán)保障意識(shí)的增強(qiáng)，保障人權(quán)和懲治犯罪成為刑事訴訟的兩大價(jià)值目標(biāo)，對(duì)犯罪嫌疑人權(quán)利的保護(hù)也成為案件審判中的重要任務(wù)。另外，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，提高辦案質(zhì)量也是檢察機(jī)關(guān)追求的重要目標(biāo)。在這樣的時(shí)代背景下，新刑事訴訟法的通過也為保障人權(quán)提供了重要的保障，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革也發(fā)生了重要變化，審查批捕和審查起訴兩項(xiàng)權(quán)利分屬兩個(gè)部門，“捕訴分離”成為檢察機(jī)關(guān)的主要辦案模式。但這也存在著機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、偵查監(jiān)督不及時(shí)、司法資源浪費(fèi)等種種弊端。所以，在檢察制度改革的不斷探索中，尋找更符合時(shí)代要求的捕訴機(jī)制和辦案模式是當(dāng)下不可回避的任務(wù)。

在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的思想指導(dǎo)下，憲法的修改、監(jiān)察法的頒布和實(shí)施、司法體制改革的進(jìn)一步深入，促進(jìn)司法職權(quán)優(yōu)化配置，司法行為規(guī)范有序，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度是這一時(shí)期司法改革的重要目標(biāo)。隨著監(jiān)察委員會(huì)的掛牌設(shè)立，反貪污、反瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等部門完成轉(zhuǎn)隸，檢察機(jī)關(guān)的自偵權(quán)被相對(duì)剝離，“捕訴分離”模式下加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的功能相對(duì)削弱。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該向內(nèi)關(guān)注和剖析職能機(jī)構(gòu)存在的一些問題，對(duì)職權(quán)劃分和職能機(jī)構(gòu)作出必要的調(diào)整。

二、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的理論基礎(chǔ)

（一）檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)配置

“檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)是檢察職權(quán)運(yùn)行的載體，檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位、檢察權(quán)的法律屬性以及檢察職權(quán)的具體內(nèi)容，都需要通過檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置加以體現(xiàn)和承載?！?我國(guó)憲法第一百三十四條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”可以說，檢察監(jiān)督職能是檢察權(quán)的本質(zhì)屬性，其具體體現(xiàn)在檢察權(quán)的配置實(shí)施和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整上，而內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整恰恰是檢察權(quán)分解和整合的外觀組織表現(xiàn)。

“去偵查化”是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整的一個(gè)傾向。監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，其全面、獨(dú)立地行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)，檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的檢察職能得以分化，原有的職務(wù)犯罪自偵權(quán)被剝離，憲法所賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能和訴訟監(jiān)督職能得以強(qiáng)化。以加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督為目的的“捕訴分離”模式也要重新考慮審查批捕權(quán)和審查起訴權(quán)的設(shè)置問題，兩項(xiàng)權(quán)能是歸屬同一個(gè)部門還是歸屬不同部門，又或者是歸屬同一個(gè)檢察官。隨著司法責(zé)任制的深入發(fā)展，在實(shí)踐中，同一部門的同一個(gè)員額檢察官承擔(dān)著批捕和起訴的權(quán)能，對(duì)案件負(fù)責(zé)。所以，與此相對(duì)應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以檢察職權(quán)為核心進(jìn)行業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的調(diào)整。

（二）“捕訴合一”的價(jià)值分析

隨著司法體制改革和監(jiān)察體制改革的深化發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)的職能發(fā)生了重大變化，面臨許多的現(xiàn)實(shí)問題，檢察機(jī)關(guān)考慮全面推動(dòng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革和“捕訴合一”。因此，檢察機(jī)關(guān)在辦理案件中，必須考慮采取“捕訴合一”模式的綜合功能價(jià)值并進(jìn)行判斷選擇。

1.提高訴訟效率

在“捕訴合一”模式下，意味著檢察機(jī)關(guān)在辦理同一刑事案件，需要安排同一員額檢察官全程負(fù)責(zé)，包括審查逮捕、偵查監(jiān)督、審查起訴、訴訟監(jiān)督等各個(gè)檢察環(huán)節(jié)。這樣可以有效避免不同的人在處理相同的工作。在“捕訴分離”模式下，偵查部門負(fù)責(zé)偵查，偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)審查批捕申請(qǐng)和作出批捕決定，公訴部門負(fù)責(zé)審查起訴。在這一過程中，需要不同的部門相互協(xié)調(diào)，不同的人員重復(fù)審查、多次閱卷、不斷核實(shí)。對(duì)同一案件，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)兩次審查工作，一次是審查批捕，一次是審查起訴。在審查批捕階段，對(duì)公安機(jī)關(guān)提交的審查批捕申請(qǐng)，辦案檢察官要對(duì)相關(guān)事實(shí)、證據(jù)進(jìn)行完整的審查，并據(jù)此作出是否批捕的決定。在審查起訴階段，因?yàn)槭遣煌臋z察官，需要重新對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)等相關(guān)材料進(jìn)行審查，最后作出是否起訴的決定。這樣大大拉長(zhǎng)訴訟時(shí)間，增加工作人員和工作量，導(dǎo)致司法投入成本加大，訴訟效率降低。這樣也不符合司法體制改革的要求和“案多人少”的現(xiàn)實(shí)，相比較而言“捕訴合一”能更好地解決這一問題?！安对V合一”可以通過整合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，同一員額檢察官或辦案組，可以在審查批捕階段對(duì)案情、事實(shí)、證據(jù)等各方面予以充分了解，并精準(zhǔn)合理地作出補(bǔ)充偵查建議，在審查起訴階段稍加審查就可以起訴。在這一過程中，審查批捕和審查起訴由同一檢察官負(fù)責(zé)，兩次審查是階梯式遞進(jìn)過程，能更好地把握案件事實(shí)和證據(jù)。這樣有利于縮短訴訟期限，減少訴訟環(huán)節(jié)，真正做到優(yōu)化司法資源結(jié)構(gòu)，提高訴訟效率，也能更好地為“以審判為中心”的司法體制改革服務(wù)。

2.加強(qiáng)偵查引導(dǎo)

我國(guó)憲法第一百四十條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！痹谛淌掳讣校矙C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)批捕和起訴活動(dòng)，兩機(jī)關(guān)相互配合，在工作上具有職能的一致性。偵查活動(dòng)是檢察機(jī)關(guān)批捕和起訴的基礎(chǔ)和前提，公安機(jī)關(guān)要在偵查過程中查明事實(shí)、固定證據(jù)，使其達(dá)到批捕和起訴的標(biāo)準(zhǔn)，但因批捕和訴訟職權(quán)配置的不同，也會(huì)導(dǎo)致不同的辦案效果。

在“捕訴分離”的模式下，負(fù)責(zé)審查批捕和審查起訴的檢察官介入案件的時(shí)間不一致，偵查活動(dòng)中負(fù)責(zé)公訴的檢察官尚未介入案件，無法及時(shí)溝通和指導(dǎo)，在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)公訴部門因無法取得起訴的必要證據(jù)而處于被動(dòng)地位。此外，審查批準(zhǔn)與審查起訴的標(biāo)準(zhǔn)也不一致，這也會(huì)導(dǎo)致批捕之后仍有不起訴的案例發(fā)生。審查批捕決定的作出，只需掌握基本的案件事實(shí)和基本的證據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)就行，而作出審查起訴決定，則需達(dá)到案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分這一高標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的不同也會(huì)導(dǎo)致批捕后作出不起訴不起訴的決定?！安对V合一”模式有助于承辦檢察官較早地運(yùn)用審查的思維指導(dǎo)案件偵查工作，督促偵查部門注重證據(jù)的收集和固定時(shí)機(jī)，2落實(shí)以審判為中心的刑事訴訟制度改革。3在“捕訴合一”的模式下，因同一檢察官負(fù)責(zé)審查批捕和審查起訴，公訴人就可以提前介入案件，為偵查活動(dòng)提供及時(shí)、全面的指導(dǎo)意見，這樣檢察機(jī)關(guān)在審查批捕階段就能夠?qū)Π讣聦?shí)和證據(jù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查，并按照審查起訴的標(biāo)準(zhǔn)固定相關(guān)證據(jù)，辦案質(zhì)量也就能夠得以保證。同時(shí)，在偵查和捕訴關(guān)系中，批捕部門與偵查部門、起訴部門在工作銜接上存在一定的“斷層”。批捕部門只需要按照標(biāo)準(zhǔn)作出是否批捕的決定，而對(duì)偵查部門的偵查監(jiān)督活動(dòng)不會(huì)過多。公訴部門往往也只依賴于檢察建議加強(qiáng)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督，且介入案件時(shí)間相對(duì)較晚，造成審查起訴前對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督不夠。與“捕訴分離”辦案模式相比，“捕訴合一”是由一個(gè)檢察官負(fù)責(zé)到底，可以提前介入案件，對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)。為了更好的保障起訴的順利進(jìn)行，降低錯(cuò)捕風(fēng)險(xiǎn)，檢察官也會(huì)更加負(fù)責(zé)的承擔(dān)案件的處理。這樣真正做到了“誰辦案，誰負(fù)責(zé)”“誰決定，誰負(fù)責(zé)”，進(jìn)一步強(qiáng)化訴訟監(jiān)督。

3.提高人權(quán)保障

保障人權(quán)，追求司法公正是刑事訴訟的價(jià)值目標(biāo)之一。在“捕訴分離”模式下，檢察機(jī)關(guān)處理案件會(huì)有不同人員分別負(fù)責(zé)承辦、審核、決定工作，批捕部門和起訴部門也只需各盡其職，在案件事實(shí)和證據(jù)的證明力又有所區(qū)別，也就會(huì)導(dǎo)致一旦案件出現(xiàn)差錯(cuò)，責(zé)任主體不明，出現(xiàn)相互推諉的情況，造成辦案效率和質(zhì)量降低，不利于保護(hù)犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利。從偵查活動(dòng)的執(zhí)行情況來看，批捕部門的基本事實(shí)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與起訴部門的事實(shí)清楚、證據(jù)充分標(biāo)準(zhǔn)的不一致，會(huì)導(dǎo)致訴訟期限延長(zhǎng)和犯罪嫌疑人在押時(shí)間過長(zhǎng)，損害犯罪嫌疑人的權(quán)利。而在強(qiáng)化司法責(zé)任制，確立“捕訴合一”模式下，同一個(gè)案子由一個(gè)檢察官負(fù)責(zé)到底，檢察官緊跟審查、逮捕、起訴全過程，把握案件全局，增強(qiáng)案件事實(shí)和證據(jù)的準(zhǔn)確性，在一定程度上保證程序上的正義，也有利于減少冤假錯(cuò)案。另外，從辯護(hù)律師的角度來看，“捕訴合一”使得律師只需與同一個(gè)檢察官溝通交流，保證了控辯雙方對(duì)抗的連續(xù)性，有利于刑事辯護(hù)的開展。隨著司法體制改革的深入發(fā)展，推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革必須堅(jiān)持以人民為中心，讓人民群眾在每一個(gè)案件中感受到公平正義。

4.整合檢察資源

在深化監(jiān)察制度改革的背景下，檢察機(jī)關(guān)反貪污、反瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等部門完成轉(zhuǎn)隸，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)面臨重要的變革。最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍說過，“轉(zhuǎn)隸就是轉(zhuǎn)機(jī)”，在新時(shí)代的檢察工作中，要發(fā)揮檢察優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的重塑性變革。面對(duì)檢察機(jī)關(guān)“案多人少”，職能部門設(shè)置不一致的現(xiàn)實(shí)情況，推進(jìn)“捕訴合一”，整合檢察資源，監(jiān)察制度改革提供有力支撐。例如，在職務(wù)犯罪中，監(jiān)察委員會(huì)可以對(duì)被調(diào)查人采取留置措施，限制其人身自由以保障調(diào)查順利進(jìn)行。但在監(jiān)察委員會(huì)移交案件，檢察機(jī)關(guān)審查起訴過程中，有必要對(duì)被調(diào)查人變更強(qiáng)制措施予以逮捕，而公訴部門是否有審查批捕權(quán)利？在“捕訴分離”模式中，審查批捕和審查起訴職權(quán)設(shè)置分屬不同部門，在公訴階段，公訴部門沒有批捕權(quán)利，就會(huì)導(dǎo)致工作銜接不順暢。而在“捕訴合一”模式下，捕訴職權(quán)得到合理配置，一個(gè)案子由同一檢察官負(fù)責(zé)，面對(duì)這一情況，提起公訴的檢察官可以直接變更強(qiáng)制措施予以逮捕。所以，“捕訴合一”模式推進(jìn)檢察資源整合，有利于適應(yīng)監(jiān)察體制改革的要求，推動(dòng)檢察制度和監(jiān)察體制改革的不斷發(fā)展。

此外，從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和調(diào)整來看，“大部制”改革一直被關(guān)注，“大部制”改革的核心是檢察職能的合并，即檢察官“一身兼多任”，“大部制”在運(yùn)行上的典型特征是“全能型檢察官”和“一竿子插到底”的辦案方式，形象地說，就是一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行使多種檢察職能。4而“捕訴合一”也是“大部制”改革的亮點(diǎn)，其并不是單一的把補(bǔ)、訴兩個(gè)職權(quán)簡(jiǎn)單的相加，而是為整合檢察資源，與當(dāng)前司法體制改革相適應(yīng)，與專業(yè)化辦案模式結(jié)合在一起，以求最終實(shí)現(xiàn)1+1>2的效果。

三、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的構(gòu)想路徑

（一）以人民為中心

現(xiàn)階段，我國(guó)主要矛盾發(fā)生了變化，已從“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)生活需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。人民對(duì)美好生活的向往，不僅僅是經(jīng)濟(jì)和文化方面，在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，隨著我國(guó)法治建設(shè)的不斷發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，人民對(duì)法治進(jìn)步、民主法治、社會(huì)公正等方面提出了更高的要求，這些不僅體現(xiàn)在刑事、民事案件中，也體現(xiàn)在國(guó)家推動(dòng)的公益訴訟中?？v觀中國(guó)法制史發(fā)展脈絡(luò)，“重刑輕民”思想影響深遠(yuǎn)，但近些年來，人們法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，檢察機(jī)關(guān)受理的民事申訴信訪案件持續(xù)高位運(yùn)行，超過刑事申訴信訪案件量，在信訪案件總量中的占比上升趨勢(shì)明顯。5所以，在檢察機(jī)關(guān)面對(duì)的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革問題，應(yīng)當(dāng)首先關(guān)注民事、行政檢察工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置，配備相應(yīng)的專業(yè)隊(duì)伍，設(shè)立單獨(dú)的民事、行政檢察部。對(duì)于近些年來，檢察機(jī)關(guān)開拓了公益訴訟的法律監(jiān)督，為節(jié)約資源、保護(hù)壞境提供強(qiáng)有力的保障，為此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)著力保障公眾的利益，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中，整合檢察資源，設(shè)立專人專職負(fù)責(zé)。當(dāng)然，對(duì)于基層檢察機(jī)關(guān)面臨的“案多人少”的現(xiàn)實(shí)情況，檢察機(jī)關(guān)可成立綜合檢察部，加強(qiáng)檢察官的辦案業(yè)務(wù)能力，維護(hù)社會(huì)公共利益。

此外，懲罰犯罪和保障人權(quán)是刑事訴訟的兩大基本價(jià)值目標(biāo)。隨著司法體制改革的深入發(fā)展，逐步推進(jìn)“捕訴合一”，優(yōu)化檢察職權(quán)機(jī)構(gòu)配置，提高辦案質(zhì)量，強(qiáng)化檢察訴訟監(jiān)督，不僅要從程序上，還要從實(shí)質(zhì)上保障公民權(quán)利。

（二）專業(yè)化建設(shè)

在新時(shí)代的檢察制度改革發(fā)展中，更加突出專業(yè)化建設(shè)，既是對(duì)專業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)，也是對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置專業(yè)化提出的要求。

首先，從檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)類型化和案件類型化兩方面進(jìn)行比較分析。在某種程度上講，檢察機(jī)關(guān)“捕訴分離”模式就是業(yè)務(wù)類型化的一種表現(xiàn)。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中，要把檢察職權(quán)分為審查批捕、偵查監(jiān)督、審查起訴、審查監(jiān)督、執(zhí)行等，并由不同機(jī)構(gòu)分別行使，其目的就是實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的專業(yè)化，各部門分別辦理在案件中與之相對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)。例如，提起公訴是一個(gè)專業(yè)化的業(yè)務(wù)，必須有一個(gè)專業(yè)化的組織——公訴部，在這個(gè)專業(yè)的組織機(jī)構(gòu)中有一批專業(yè)化的人員對(duì)這一業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)，并對(duì)提起公訴加強(qiáng)專業(yè)化辦理。但是，在實(shí)踐中，這一模式的運(yùn)行存在一些問題。在“捕訴分離”模式下，批捕和起訴職權(quán)的業(yè)務(wù)專業(yè)化會(huì)導(dǎo)致浪費(fèi)司法資源，降低訴訟效率，不利于辦案質(zhì)量的提高。而“捕訴合一”是相對(duì)案件類型化來說的。萬毅教授認(rèn)為，“提出捕訴合一制改革，也是在為整個(gè)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)案件類型來分設(shè)部門而鋪墊，將來檢察機(jī)關(guān)有可能根據(jù)案件類型而分設(shè)若干辦案部門”。6在這種模式下，檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革設(shè)置中就應(yīng)當(dāng)按照案件類型劃分部門，每一個(gè)部門分別管理幾個(gè)罪名和與之相對(duì)應(yīng)的案件，實(shí)行捕、訴合一。隨著司法體制改革的深入，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，司法責(zé)任制和員額制的落實(shí)，不斷推進(jìn)“捕訴合一”有著一定的時(shí)代意義。在同一刑事案件中，由一個(gè)員額檢察官或辦案組統(tǒng)一履行審查批捕、偵查監(jiān)督、審查起訴、訴訟監(jiān)督等職能，并對(duì)該案負(fù)責(zé)到底，其有利于節(jié)約司法資源、提高辦案質(zhì)量、強(qiáng)化訴訟監(jiān)督、加強(qiáng)人權(quán)保障。

其次，是從檢察機(jī)關(guān)人才隊(duì)伍的發(fā)展來看?！安对V合一”模式下，既需要“全能檢察官”，也需要“專業(yè)檢察官”，特別是強(qiáng)化對(duì)年輕檢察官的培養(yǎng)，這有利于檢察機(jī)關(guān)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。對(duì)同一案件全程負(fù)責(zé)的員額檢察官，首先應(yīng)該掌握所有類型化業(yè)務(wù)，其次再考慮專業(yè)化業(yè)務(wù)，兩者進(jìn)行互補(bǔ)，在面對(duì)不同案件時(shí)也能從容應(yīng)對(duì)。例如，在一個(gè)案件中，一個(gè)員額檢察官對(duì)案件全過程負(fù)責(zé)，其應(yīng)當(dāng)是全能檢察官。然后根據(jù)案件的具體分類，由一個(gè)辦案小組負(fù)責(zé)，根據(jù)不同的業(yè)務(wù)熟練程度，對(duì)辦案人員進(jìn)行調(diào)配，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)互補(bǔ)，個(gè)性互補(bǔ)，最終達(dá)到最優(yōu)的價(jià)值目標(biāo)。

所以，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革過程中，按照部門與小組的模式對(duì)部門進(jìn)行類型化劃分，并根據(jù)人員特點(diǎn)和能力進(jìn)行小組劃分。以滿足新時(shí)代對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的需求。

（三）扁平化管理

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整應(yīng)當(dāng)與時(shí)代背景相適應(yīng)，司法體制改革和監(jiān)察體制改革的深入發(fā)展，對(duì)司法效率和司法公信力提出了更高的要求。在改革實(shí)踐中，扁平化管理是兼顧司法效率和辦案質(zhì)量的最理想模式。檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作為檢察權(quán)運(yùn)行的載體，其設(shè)計(jì)要在有效節(jié)約司法資源的情況下投入實(shí)踐，換言之，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造更高的司法經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)。6從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度而言，檢察權(quán)的優(yōu)化配置體現(xiàn)著效率與收益之間的關(guān)系。所以，對(duì)檢察權(quán)的優(yōu)化配置決定著司法效率的高低，當(dāng)然，也能使公眾在案件中感受到公平正義。

“捕訴合一”機(jī)制就是要求對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，而機(jī)構(gòu)變動(dòng)、人員分配是進(jìn)行改革探索必不可少的兩個(gè)方面。首先，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，這是基于“案多人少”的現(xiàn)實(shí)考慮，也是對(duì)以往檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置過多、職權(quán)分化等問題的應(yīng)對(duì)。例如，捕訴合一模式下，將原先的審查批捕職權(quán)和審查起訴職權(quán)進(jìn)行整合，在此基礎(chǔ)上，可以連同將偵查監(jiān)督職權(quán)合并成一個(gè)部門，專門負(fù)責(zé)刑事檢察。對(duì)于基層檢察院而言，“案多人少”是不可回避的現(xiàn)實(shí)問題。近些年來，民事申訴案件也日益增多，可以將民事和行政檢察合并成一個(gè)部門。另外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置一個(gè)綜合部門，負(fù)責(zé)其他類型化案件。當(dāng)然扁平化的管理也不能脫離專業(yè)化建設(shè)的方向，并在這一基礎(chǔ)上，使檢察資源配置體現(xiàn)司法體制改革的核心要求，減少橫向之間的管理與被管理關(guān)系，減少層級(jí)劃分，倡導(dǎo)彼此協(xié)作，最終實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源、提高司法效率和辦案質(zhì)量的目標(biāo)。其次，在人員配置上，加強(qiáng)檢察官專業(yè)化建設(shè)，強(qiáng)化檢察官的職業(yè)特征，削弱中層管理作用，以辦案負(fù)責(zé)制為指導(dǎo)，培養(yǎng)年輕的“全能檢察官”和“專業(yè)檢察官”，將行政管理的重心轉(zhuǎn)移到業(yè)務(wù)處理上。另外，在司法責(zé)任制改革背景和“捕訴合一”模式下，應(yīng)加強(qiáng)主任檢察官責(zé)任制，確保檢察官能夠獨(dú)立辦案，真正做到“誰辦案，誰負(fù)責(zé)”“誰決定，誰負(fù)責(zé)”。

四、結(jié)語

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是檢察權(quán)高效運(yùn)行的載體，檢察權(quán)的優(yōu)化配置也為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整提供了必要的依據(jù)，是提高司法效率和司法公信力的基礎(chǔ)前提。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整也應(yīng)當(dāng)適應(yīng)當(dāng)下的司法體制改革背景，符合司法需求。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在案件辦理中是采取“捕訴合一”亦或是“捕訴分離”，必須從兩種模式的功能價(jià)值分析出發(fā)，綜合比較考量。但在實(shí)踐中，司法體制改革和監(jiān)察體制改革進(jìn)一步深化，檢察機(jī)關(guān)原有的反貪污、反瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等部門完成轉(zhuǎn)隸，在這一背景下，“捕訴分離”模式暴露出種種問題，浪費(fèi)司法資源，降低辦案質(zhì)量等。然而，在“捕訴合一”模式下，許多問題都能夠得到很好地解決。為此，基于對(duì)“捕訴合一”模式的價(jià)值分析，對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整提出一些要求，并從以人民為中心、專業(yè)化建設(shè)和扁平化管理三個(gè)方面提出一些路徑設(shè)想。綜合觀之，推進(jìn)“捕訴合一”模式的發(fā)展將是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)司法體制改革和監(jiān)察體制改革的必然之路。

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