村改居社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇

劉海鷹,徐 晴

(山東理工大學(xué) 法學(xué)院,山東 淄博 255000)

一、引言

2017年，國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理意見》中指出，城鄉(xiāng)社區(qū)是基層社會治理的基本單元，城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作是否有序、有效地開展關(guān)乎基層群眾的切身利益、政府公共服務(wù)水平的提升以及社會長治久安和諧穩(wěn)定，是基層政權(quán)工作的重要內(nèi)容。加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的落腳點(diǎn)，是新型城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的現(xiàn)實(shí)需要，是社會主義精神文明建設(shè)的時(shí)代訴求[1]44-46。黨的十八屆三中全會提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的任務(wù)，給我國的社會治理提出了新的目標(biāo)。社區(qū)治理作為社會治理的基本單元，其治理結(jié)果直接關(guān)系到社會治理水平的高低和國家治理的成敗。

社區(qū)治理是指政府、居委會、社會組織、社區(qū)居民等主體通過協(xié)商談判、協(xié)調(diào)互動、共同行動等對涉及社區(qū)公共利益的公共事務(wù)來進(jìn)行有效的管理，從而增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，提升社區(qū)整體服務(wù)水平，增進(jìn)社區(qū)居民對社區(qū)的信任感與歸屬感，推動社區(qū)發(fā)展進(jìn)步的過程。村改居社區(qū)是城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴(kuò)大的產(chǎn)物，伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生。它既不同于發(fā)展落后的農(nóng)村又區(qū)別于發(fā)達(dá)的城市，是農(nóng)村村落向城市社區(qū)過渡的中間社區(qū)。從2000年左右到現(xiàn)在，村改居工作得到了全面的發(fā)展，原有的舊村落得到改造，農(nóng)民的原有耕地被占用，取消原來的村委會，組建新的居委會。在此過程中，大部分傳統(tǒng)的農(nóng)村村落逐漸由封閉走向開放，鄰里關(guān)系、生活習(xí)慣等也隨之發(fā)生了變化。但同時(shí)村改居社區(qū)自身結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)性與現(xiàn)代城市社區(qū)建設(shè)存在著一定的沖突與矛盾，從而引發(fā)村改居社區(qū)治理的諸多困境。而村改居社區(qū)治理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)與城市社區(qū)的發(fā)展一致，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，因此村改居社區(qū)治理的結(jié)果效能尤為重要。村改居社區(qū)的運(yùn)行與治理狀況，將在很大程度上決定城市社會管理的水平和城市社會融合的水平，探尋村改居社區(qū)的治理之道具有緊迫性[2]60-63。對于將傳統(tǒng)村落重塑為具有內(nèi)在向心力的現(xiàn)代城市社區(qū)，使基層社會治理體系更好地支持新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展，村改居社區(qū)治理是繞不過去的一個(gè)重要環(huán)節(jié)[3]80-85。因此，有效治理村改居社區(qū)工作，不僅可以促進(jìn)村改居社區(qū)順利實(shí)現(xiàn)向城市社區(qū)的過渡，對提升城市管理水平、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)也具有促進(jìn)作用。有效推動村改居社區(qū)治理工作，要從村改居社區(qū)的自身特殊性出發(fā)，針對治理工作所面臨的困境提出相應(yīng)的對策路徑。

二、村改居社區(qū)的特點(diǎn)

村改居社區(qū)作為一種從農(nóng)村村落向城市社區(qū)過渡的社區(qū)，在建設(shè)過程中具有了一般社區(qū)的基本構(gòu)成和主要特征，但同時(shí)它又有自身的獨(dú)特性，與普通的農(nóng)村村落和城市社區(qū)相比較又有其自身的屬性[4]107-112。

(一)村改居社區(qū)居住環(huán)境屬于“低成本”生活區(qū)

村改居社區(qū)大多數(shù)位于城郊或者是城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)，位于距離城市較偏遠(yuǎn)的地區(qū)。不同于城市的高物價(jià)高質(zhì)量的生活水平，村改居社區(qū)居住人口大多是由失地農(nóng)民與外來進(jìn)城務(wù)工人員構(gòu)成，其收入水平與生活水平比城市居民相對較低，因此村改居社區(qū)處于一種低物價(jià)低成本的生活環(huán)境，屬于比較典型的“低成本”生活區(qū)。

(二)村改居社區(qū)具有“亦城亦鄉(xiāng)”的特點(diǎn)

無論是管理體制還是居民的身份方面，村改居社區(qū)整體已經(jīng)納入了城市社區(qū)的統(tǒng)一管理當(dāng)中，但是村改居社區(qū)歸根結(jié)底由農(nóng)村社區(qū)改造而來，在接受現(xiàn)代城市社區(qū)影響的同時(shí)，仍舊還保留著傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的某些特點(diǎn)。例如社區(qū)居民的生活方式和生活觀念等仍然保留農(nóng)村生活時(shí)的習(xí)慣，難以完全融入城市。村改居社區(qū)的管理人員和工作方式也仍帶有農(nóng)村村落的印記，雖然在管理方式、組織結(jié)構(gòu)、管理理念等方面努力向城市社區(qū)靠攏，但并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)上的變化，具有明顯的城鄉(xiāng)二元化的特點(diǎn)，因此屬于“亦城亦鄉(xiāng)”的生活場所。

(三)村改居社區(qū)居住人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，流動性比較強(qiáng)

村改居社區(qū)完成改造之后，部分居民會額外分得多套房產(chǎn)，因此，大部分居民會通過出售或出租多余的房屋來獲取利益。相比較發(fā)達(dá)的城市社區(qū)，村改居社區(qū)的房屋位置較為偏僻，租賃費(fèi)較低，生活成本也相對較低，吸引了大批量的外來人員居住，因此村改居社區(qū)居住人員具有差異性大、流動性高和復(fù)雜性強(qiáng)的特征。社區(qū)居民之間，無論是交往頻度還是交往深度都比較低。

(四)村改居社區(qū)居民與居委會的關(guān)系逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變

村改居完成改造之后，村民與社區(qū)居委會之間的關(guān)系更加密切，社區(qū)居民對居委會的依賴性更大。村改居社區(qū)改造之前，農(nóng)村村委會的工作重心主要側(cè)重于集體土地的使用、征繳稅費(fèi)以及鄉(xiāng)村整體未來發(fā)展的規(guī)劃；而改造之后，居委會的職能也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，居委會則更多地將工作重心轉(zhuǎn)移到社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)各類文娛活動、居民社會保障等各類公共事物上來，居委會也更加注重社區(qū)居民的切身利益，使社區(qū)居委會與居民之間的關(guān)系更近了一步，同時(shí)也加深了居民與社區(qū)之間的聯(lián)系。

(五)村改居社區(qū)居民整體素質(zhì)相對落后

村改居社區(qū)雖然從農(nóng)村村落轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，但由于過去長久的農(nóng)村生活背景，村改居社區(qū)居民在生活習(xí)慣、行為觀念、知識理念等方面仍然不能完全達(dá)到城市社區(qū)居民的水平，他們的傳統(tǒng)觀念較強(qiáng)，思想也較為封閉，文化程度普遍較低，長期務(wù)農(nóng)導(dǎo)致他們職業(yè)技能單一，就業(yè)渠道較窄。他們無法完全融入到城市中去，與城市社區(qū)居民之間還存在著較大的差距。

三、村改居社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

獨(dú)特的社區(qū)屬性使得村改居社區(qū)面臨著比農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)更多的治理困難。相比較純粹的農(nóng)村社區(qū)，村改居社區(qū)居民關(guān)系更加復(fù)雜，社會交往穩(wěn)定性差；與城市社區(qū)相比較，村改居社區(qū)的管理結(jié)構(gòu)和管理體制相對不成熟，政府投入資源較少，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)業(yè)比較落后。因此，村改居的社區(qū)治理面臨著一定的現(xiàn)實(shí)困境，成為社區(qū)治理繼續(xù)突破的障礙。

(一)村改居社區(qū)治理主體之間信任度較低

政府、居委會、社會組織、社區(qū)居民是村改居社區(qū)的主要治理主體，而社區(qū)治理主體之間通常存在著信任度較低的問題。政府在治理主體中處于統(tǒng)領(lǐng)地位，習(xí)慣對公共事務(wù)實(shí)行大包大攬。政府與居委會及社會組織之間信任度較低，導(dǎo)致部分居委會及社會組織手中根本沒有實(shí)權(quán)，政府也未能真正實(shí)現(xiàn)從“管理者”到“服務(wù)者”的轉(zhuǎn)變。村改居社區(qū)由原住居民與外來居民構(gòu)成，由于他們身份、權(quán)力的不同導(dǎo)致其所享受到的福利待遇和公共服務(wù)等方面存在差異，外來居民的待遇普遍低于本地居民，因此會導(dǎo)致部分外來居民對居委會及社會組織的不信任。居民之間也存在著信任度較低的問題，由于村改居社區(qū)人口的流動性較強(qiáng)，本地居民與外來居民之間缺乏交流，居民之間的關(guān)系越來越疏遠(yuǎn)，彼此之間的信任度也越來越低。社區(qū)各個(gè)主體之間信任度低不利于整個(gè)社區(qū)和諧關(guān)系的建立，阻礙村改居社區(qū)治理工作的進(jìn)一步發(fā)展。

(二)村改居社區(qū)治理缺乏資金投入和人才支撐

當(dāng)前，村改居社區(qū)治理的資金來源主要來自于政府撥款，資金渠道單一，無法提供多樣化的公共服務(wù)，公共服務(wù)供給不足無法滿足社區(qū)居民的需求，社區(qū)辦公條件、設(shè)施與城市社區(qū)相比也較為落后，影響社區(qū)各項(xiàng)工作的開展。2005年1月原農(nóng)業(yè)部出臺的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理指導(dǎo)工作的意見》指出，留歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償費(fèi)屬于農(nóng)民的集體資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)用于發(fā)展生產(chǎn)、增加積累、舉辦集體福利事業(yè)和舉辦公益事業(yè)。目前村改居社區(qū)將大部分的土地補(bǔ)償款用于社區(qū)居民的日常生活補(bǔ)貼，從而導(dǎo)致社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)資金嚴(yán)重不足。隨著村改居社區(qū)治理工作的不斷開展，社區(qū)發(fā)展的各項(xiàng)工作也越來越多，所需要的費(fèi)用也會越來越多，資金短缺將嚴(yán)重阻礙社區(qū)管理水平的提升。

村改居社區(qū)居委會大多數(shù)的工作管理人員還是由原來的村委會成員構(gòu)成，缺乏年輕的新鮮力量的注入。原村委會成員多數(shù)為本地農(nóng)民，文化知識水平普遍不高，對社區(qū)治理的專業(yè)理論知識了解不夠，雖然掛上了居委會的牌子，但是仍然按照原來的村委會管理方式進(jìn)行社區(qū)管理。政府方面也缺乏對村改居社區(qū)治理專業(yè)人才的指導(dǎo)與培養(yǎng)，這成為村改居社區(qū)治理缺乏專業(yè)型人才的重要原因。

(三)村改居社區(qū)缺乏基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)

村改居社區(qū)不同于真正的城市社區(qū)，由于缺乏資金的投入，部分社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施會繼續(xù)沿用原有的農(nóng)村設(shè)施，不論從外觀還是性能上都相對陳舊落后。村改居社區(qū)成員在原有的農(nóng)村居民基礎(chǔ)上還會增加新的外來居民，因此，社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施可能會難以滿足全體社區(qū)居民的需求。

在公共服務(wù)方面，村改居社區(qū)也存在基礎(chǔ)公共服務(wù)不能滿足需求的問題。首先，就業(yè)指導(dǎo)不足。由于失去土地這一唯一的收入來源，村改居社區(qū)居民有著強(qiáng)烈的就業(yè)需求，但是，由于就業(yè)信息不暢、就業(yè)技能缺乏，他們的就業(yè)狀況并不令人滿意，迫切需要就業(yè)指導(dǎo)。然而，大部分村改居社區(qū)不能及時(shí)提供有效的就業(yè)信息和就業(yè)培訓(xùn)，導(dǎo)致村改居社區(qū)產(chǎn)生大量無業(yè)游民。其次，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)不足。由于資源和資金有限，社區(qū)居民只享受最基本的醫(yī)療保障，而且居民醫(yī)保率不高，部分村改居社區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生條件設(shè)施難以滿足居民生活需求，例如各項(xiàng)醫(yī)療用品不全、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生室的床位較少等各項(xiàng)問題突出。最后，公共活動場所不足。在村改居社區(qū)房屋建設(shè)開發(fā)中，由于片面追求經(jīng)濟(jì)利益，居委會和開發(fā)商絞盡腦汁多開發(fā)建設(shè)商用住房，社區(qū)公共活動場所擠占嚴(yán)重，影響社區(qū)各項(xiàng)文化活動的開展。

(四)村改居社區(qū)居民參與社區(qū)治理意識薄弱

村改居社區(qū)居民的文化水平普遍不高，長期的農(nóng)民身份使得他們習(xí)慣于順從，主人翁意識淡薄。居民本身對居委會的職能和性質(zhì)了解不多，在大多數(shù)社區(qū)居民的觀念中，社區(qū)治理是政府部門或者居委會的事情，與自己無關(guān)，居民缺乏參與社區(qū)治理的熱情和積極性。

由于村改居社區(qū)人口的復(fù)雜性和流動性，外來人口與本地居民的交往互動不深入，彼此間的信任度不強(qiáng)，外來居民對整個(gè)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感不高，因此參與社區(qū)治理的自主性和積極性也就不高。

薄弱的參與意識使得居民對參與社區(qū)治理抱有敷衍的態(tài)度，許多人也就是到現(xiàn)場應(yīng)付一下，交差了事。然而，一旦制定的制度、形成的決議在實(shí)施中影響到個(gè)人利益，他們就會心生怨恨、牢騷滿腹，影響社區(qū)的和諧發(fā)展。

(五)村改居社區(qū)集體資產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)不完善，監(jiān)督機(jī)制不健全

目前，大多數(shù)村改居社區(qū)在集體經(jīng)濟(jì)改制過程中選擇采取社區(qū)股份合作制這一模式，社區(qū)的集體資產(chǎn)以股權(quán)的形式進(jìn)行分配。村改居社區(qū)股份合作內(nèi)部結(jié)構(gòu)通常設(shè)置“三會”，分別是股東大會、理事會和監(jiān)委會。股東大會為股份合作的權(quán)力機(jī)構(gòu)，理事會為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，監(jiān)委會為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。但實(shí)際運(yùn)營當(dāng)中，股東大會并不是最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)，理事會也未能真正做到民主管理和民主決策，監(jiān)委會在部分村改居社區(qū)中也沒能發(fā)揮有效的監(jiān)督作用?！叭龝痹趯?shí)際運(yùn)行中過于形式化，并沒有發(fā)揮其實(shí)質(zhì)功能。股份合作社外部的監(jiān)督主要來自于政府、社區(qū)黨組織和居委會，而股份合作社的管理人員大多是由村改居社區(qū)居委會班子成員來擔(dān)任，社區(qū)居民對于股份合作社的運(yùn)營狀況缺乏一定的認(rèn)知。這種既是運(yùn)動員又是裁判員的運(yùn)作方式使得社區(qū)股份合作組織缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，易滋生貪污腐敗等行為，嚴(yán)重影響社區(qū)居民對社區(qū)的信任感與歸屬感。因此，集體資產(chǎn)的內(nèi)外部監(jiān)督難以落實(shí)，不利于村改居社區(qū)治理工作的有效公正地進(jìn)行。

四、村改居社區(qū)治理路徑

村改居社區(qū)作為我國城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物，對其進(jìn)行治理是一個(gè)復(fù)雜而又漫長的工程，國內(nèi)外并沒有固定的治理模式可以借鑒，因此，需要從村改居社區(qū)的實(shí)際出發(fā)，遵循原則，探索適宜的治理路徑，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理效能的最大化和居民滿意度的最大化。

(一)協(xié)調(diào)各主體之間的關(guān)系，建立協(xié)同治理機(jī)制

第一，政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)明確各自的職責(zé)，制定保障村改居社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的戰(zhàn)略，做到科學(xué)的引導(dǎo)和監(jiān)督。同時(shí)，政府應(yīng)將部分權(quán)力下放到社區(qū)組織，賦予社區(qū)組織一定的實(shí)權(quán)，努力促進(jìn)社區(qū)自治，政府才能真正實(shí)現(xiàn)從“管理者”到“服務(wù)者”的轉(zhuǎn)變。

第二，社區(qū)管理者作為社區(qū)各項(xiàng)活動項(xiàng)目的組織者與執(zhí)行者，應(yīng)積極開展各項(xiàng)文化知識普及活動和各項(xiàng)文娛活動，在提升社區(qū)居民文化知識水平和道德素質(zhì)的同時(shí)加強(qiáng)社區(qū)居民之間的溝通和交流，為居民之間的交流溝通創(chuàng)造條件，增強(qiáng)居民之間的信任感；同時(shí)，還要努力協(xié)調(diào)好外來居民與原住居民之間的關(guān)系，在部分福利保障等方面確保社區(qū)所有居民享受同等待遇，增強(qiáng)社區(qū)居民對社區(qū)的信任感與歸屬感。

第三，鼓勵社會組織參與社區(qū)治理。當(dāng)今，社會組織介入到社區(qū)治理中逐漸成為一種趨勢，由于其具有專業(yè)型服務(wù)人才與團(tuán)隊(duì)，社區(qū)管理理念較先進(jìn)，社會組織越來越受到歡迎，越來越成為社區(qū)治理的重要組成部分。政府應(yīng)積極鼓勵引導(dǎo)社會組織的發(fā)展，提高村改居社區(qū)治理的效能與質(zhì)量。這方面可以參考美國社區(qū)治理模式，在美國各級政府有著各自明確的分工，非常注重發(fā)展民間第三方服務(wù)組織，促使其形成了一批高素質(zhì)高水平的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，為社區(qū)治理的科學(xué)化和合理化提供了強(qiáng)有力的保障。目前，美國的社區(qū)服務(wù)設(shè)施規(guī)模較大，功能較完善，慈善機(jī)構(gòu)和社區(qū)服務(wù)志愿者積極性比較強(qiáng)[5]86-89。

第四，村改居社區(qū)居民要積極參加社區(qū)組織的各項(xiàng)活動，強(qiáng)化主人翁意識，增強(qiáng)社區(qū)治理的責(zé)任心和義務(wù)感，充分利用好社區(qū)圖書閱覽室、文化活動室等社區(qū)資源，密切鄰里關(guān)系，加強(qiáng)居民之間的信任感與歸屬感。社區(qū)治理各主體之間相互影響、相互促進(jìn)，共同建立多元主體協(xié)調(diào)治理機(jī)制。

(二)拓寬村改居社區(qū)治理資金籌集渠道，積極培養(yǎng)和吸引專業(yè)人才的加入

村改居社區(qū)各項(xiàng)治理工作復(fù)雜繁多，需要一定資金的投入，僅依靠政府撥款這一途徑來籌集資金不足以實(shí)現(xiàn)整個(gè)社區(qū)治理順利完成。村改居社區(qū)治理需要一定數(shù)量的資金投入，政府和居委會應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新資金籌集方式，實(shí)現(xiàn)投入資金來源多樣化。政府方面應(yīng)建立政府補(bǔ)貼機(jī)制，并確保對村改居社區(qū)的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)逐年增加；同時(shí)，政府還要出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵引導(dǎo)社會企業(yè)給予村改居社區(qū)一定的資金投入，拓寬社區(qū)的資金籌集渠道。社區(qū)方面要調(diào)動社區(qū)內(nèi)的一切力量參與社區(qū)治理，鼓勵社區(qū)內(nèi)興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，例如通過興辦社區(qū)企業(yè)、出售出租沿街房等方式來獲取一定的收益以壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加社區(qū)收入。

村改居社區(qū)內(nèi)部的工作主要是依靠社區(qū)工作人員來完成，因此工作人員的素質(zhì)對社區(qū)治理的質(zhì)量起著決定性作用。鑒于原有的村委會管理人員治理能力不高的現(xiàn)實(shí)狀況，政府方面應(yīng)出臺相應(yīng)的福利政策來吸引社會人才的加入，積極培養(yǎng)和發(fā)展專業(yè)型服務(wù)人才和服務(wù)團(tuán)隊(duì)。此外，社區(qū)也要加強(qiáng)對工作人員的培訓(xùn)和指導(dǎo)，主要集中在轉(zhuǎn)變工作理念、增強(qiáng)他們對公共事物的處理能力、基本應(yīng)急事件處理能力等方面開展培訓(xùn)，盡快提升社區(qū)治理的專業(yè)技能，同時(shí)要強(qiáng)化完善績效考核等一系列的評估制度以保證培訓(xùn)效果，激勵社區(qū)工作人員的積極性。

(三)完善村改居社區(qū)公共服務(wù)配套設(shè)施，推動公共服務(wù)均等化

村改居社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)相對落后，依托社區(qū)自身資源難以實(shí)現(xiàn)與城市社區(qū)享有同等的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，難以滿足社區(qū)發(fā)展的需求。要逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施一體化，逐步完善公共交通、網(wǎng)絡(luò)通訊、水電氣暖等基礎(chǔ)服務(wù)建設(shè)，改善社區(qū)居民最基本的生活條件。完善公共服務(wù)，提升社區(qū)居民的生活質(zhì)量。就業(yè)方面采取各種可行方式加強(qiáng)對社區(qū)失業(yè)人員的就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)，及時(shí)提供相應(yīng)有效的就業(yè)信息。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，加大資金投入，完善基本醫(yī)療設(shè)施機(jī)構(gòu)，保障村改居社區(qū)居民能夠及時(shí)享受到基本的醫(yī)療服務(wù)。社會保障方面，完善村改居社區(qū)居民的社會保障制度，使其在就醫(yī)、養(yǎng)老等多方面享受與城市居民同等待遇，提高生活質(zhì)量水平。社區(qū)文化活動方面，首先，保障居民擁有足夠的公共活動場所；其次，建立與社區(qū)居民需要相匹配的各類公共活動室，改造完善娛樂活動設(shè)施；最后，制定措施用足用好這些公共服務(wù)設(shè)施，組織開展各種活動，提升社區(qū)居民的文化素養(yǎng)。

(四)培育居民自主參與意識，提高居民參與治理積極性

居民作為村改居社區(qū)最重要的組成部分，對社區(qū)的治理規(guī)劃也最有發(fā)言權(quán)。應(yīng)當(dāng)建立健全規(guī)章制度，不斷創(chuàng)新社區(qū)治理理念，不斷更新公共服務(wù)價(jià)值觀，鼓勵社區(qū)居民積極踴躍地參與到社區(qū)治理中，提高社區(qū)居民的自治意識與參與能力[5]86-89。具體實(shí)施過程中要做到以下方面。

第一，充分發(fā)揮媒體的引領(lǐng)作用，通過各種媒體對居民進(jìn)行宣傳教育，宣揚(yáng)居民的基層民主權(quán)利，培養(yǎng)居民的自主參與意識；同時(shí)要發(fā)揮好媒體的輿論監(jiān)督功能，政府各部門及居委會將各自的工作狀況通過網(wǎng)絡(luò)、電視等媒介公開透明地發(fā)布出來，自覺接受群眾監(jiān)督。

第二，建立公眾參與機(jī)制。相關(guān)政府部門及居委會應(yīng)制定和完善居民參與制度規(guī)范，明確居民參與內(nèi)容和權(quán)限，使居民參與社區(qū)治理有明確的依據(jù)和保障。

第三，在社區(qū)內(nèi)部，通過舉辦培訓(xùn)、講座、組建志愿者服務(wù)隊(duì)等形式強(qiáng)化居民的參與意識，提升參與能力。

(五)完善內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理

實(shí)踐證明，村改居社區(qū)的股份合作社雖然建立了股東大會、理事會和監(jiān)委會，但是實(shí)際生活中并沒有發(fā)揮真實(shí)有效的作用，因此必須要完善社區(qū)股份合作社的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。首先，健全委托方對代理人的制衡和監(jiān)督，形成股東對股東代表、股東代表對理事會、理事會對理事長的約束機(jī)制，切實(shí)保障股東代表會議、理事會、監(jiān)委會的民主權(quán)益。其次，加強(qiáng)監(jiān)委會的監(jiān)督作用，強(qiáng)化其權(quán)威，發(fā)揮其真正的監(jiān)督作用。建立健全監(jiān)督規(guī)范管理機(jī)制，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、過程透明、信息共享的管理機(jī)制，保障集體股東的合法權(quán)益[6]59-66。

地方政府應(yīng)針對村改居社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)合作組織出臺相應(yīng)的政策法規(guī)，對股份合作社的組織結(jié)構(gòu)、治理方式、股東權(quán)利與義務(wù)以及集體資產(chǎn)的監(jiān)管等方面作出明確的制度規(guī)范，嚴(yán)格按照法律制度實(shí)行規(guī)范化運(yùn)作[7]1-6。其核心在于維護(hù)社區(qū)居民的合法權(quán)益不受損害，提高其管理水平，增加集體經(jīng)濟(jì)效益，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

五、結(jié)語

村改居社區(qū)治理不僅意味著使社區(qū)生活發(fā)生重大變化，更重要的是構(gòu)建一種新的治理模式來提升社區(qū)治理效能。我們認(rèn)為，當(dāng)前，我國村改居社區(qū)仍舊存在著諸多問題。社區(qū)治理主體之間信任度較低、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后及公共服務(wù)缺乏、社區(qū)居民參與社區(qū)治理意識薄弱、社區(qū)建設(shè)資金投入不足等這一系列問題嚴(yán)重阻礙村改居社區(qū)的良好發(fā)展。政府方面，要積極轉(zhuǎn)變職能，弱化行政干預(yù)職能，強(qiáng)化相關(guān)法律法規(guī)，充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用；社區(qū)方面，強(qiáng)化社區(qū)的服務(wù)功能，充分發(fā)揮作為社區(qū)服務(wù)的發(fā)動者、參與者和協(xié)調(diào)者的作用，不斷鼓勵加強(qiáng)對社區(qū)居民自治意識和能力的培養(yǎng)，調(diào)動他們的積極性，從“被動參與”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃訁⑴c”；社區(qū)居民方面，要樹立主人翁的意識，積極主動參與社區(qū)治理知識和能力的宣傳與培訓(xùn)，最終達(dá)到全民參與社區(qū)治理的目標(biāo)。深化村改居社區(qū)治理改革，消除阻礙其發(fā)展的各種阻力，實(shí)現(xiàn)與城市社區(qū)的同步發(fā)展，共同打造美好和諧社區(qū)，營造良好的公共生活環(huán)境。